《行政管理学概论》笔记.doc

行政管理第一章 绪论第一节 行政管理学概论一 行政管理学的概念、研究对象、学科目的就起源而言，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。以1911年美国人弗雷德里克泰罗的科学管理原理一文的问世为标志，西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。60年代以后，以美国人赫伯特西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初以美国人弗兰克古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的行政观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的主要性。一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯史坦因。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗威尔逊1887年所著德行政学之研究一文。该文被标志着行政学的发端。持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则。议会至上的认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。其出发点是宏观的国家权力的分配；持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们将行政理解一个实际而广泛的运作过程。他们所注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。行政管理学的动态、发展的学科功效和学科目的主要集中在：1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政。2、研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。3、在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家公共行政发展和发展行政提供专业性意见。4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。二 行政管理学的学科特点1、综合性：即它是交叉的、丰富的、广泛的。2、实践性：即它是实际的、应用的、具体的。3、系统性：即它是整体的、有序的、相互关联的。4、技术性：即它是方法的、工具的、手段的。5、发展性：即它是动态的、进步的、创新的。三 行政管理学与相关学科的关系1、行政管理学和政治学：一般认为，行政管理学源自政治学，其最初目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。政治学主要国家的基本理论和制度。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达成这些目标。2、行政管理学和行政法学：行政法学有赖于行政管理学不断充实其内容，行政管理学有赖于行政法学提供维持自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。3、行政管理学和企业管理学：行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。4、行政管理学和社会学：两者是相互促进、相互支持的。四 现代行政现象1、行政职能扩展“行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早是由美国行政学家沃尔多于1948年发表、1984年再版的行政国家：美国行政学的政治理论研究一书中提出的，经过马克斯于1957年发表的行政国家：科层体制概论等研究成果的发展，已经成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。行政国家首先是一种国家公共行政职能的现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要是指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动的扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。2、不良行政现象增加。（1） 行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。（2） 行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响。（3） 政府人员专业化，主要指政府大量招揽和使用专业人才的现象。“专业人员国家”主要是指，政府管理人员专业化在提高政府行政管理水平和效率的同时，也造成了不同专业人员之间、政府与公众之间在相互理解方面的某些障碍。（4）官僚化倾向滋长，导致了“程式化”行政现象的出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。“帕金森定律”：为英国学者帕金森1957年在帕金森定律组织病态之研究一书中提出。定律一，冗员增加原理；定律二，中间派决定；定律三，鸡毛蒜皮定律；定律四，无效率系数；定律五，人事遴选庸才；定律六，办公场所豪华程度与机关的事业和效率成反比；定律七，鸡尾酒会公式；定律八，嫉妒症；定律九，财不露白；定律十，退休混乱。“彼德原理”：由美国教育学家、心理学家、管理学家彼德于1960年首次公开发表，1969年在彼德原理一书中系统提出。该文以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾不称职。“彼德原理”的经典表述是：在层级组织中，每位员工都将升到自己不能胜任的阶层。3、行政管理和行政管理理论现代化。（1） 重视社会目的。（2） 行政管理手段现代化，主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采用现代化的技术设备和技术方法的行政现象。（3） 行政管理理论现代化。五 现代行政精神1、主动进取2、追求卓越3、创新发展第二节 行政管理学的演进一 早期公共行政研究时期（1887年威尔逊发表行政学之研究一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期）从理论渊源上，行政学在以下四种理论的基础上产生：第一，西方近代政治学说尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。第二，君主制时代德、奥两国的官房学。第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。1、一般认为行政学之研究是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。在行政学之研究一文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清淡、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能更好地为国民造福，这种权力越大越好。所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应该有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。2、古德诺全面系统地论述了两分法理论，认为所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定；所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。他进一步认为现在学是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。其理论的缺陷在于忽视了政治与行政内在的、必然的联系；同时，他过分偏重了行政的技术属性，因而忽视了行政在国家政治生活中独特的和重要的地位。一般认为，“两分法”之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础：（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。（2）行政研究应当建立在管理的基础之上而不是法律的基础上。（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学。（4） 行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。二 传统公共行政研究时期这一时期以美国人泰罗1911年的科学管理原理一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或者概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利法约尔、德国人马克思韦伯最具代表性。1、弗雷德里克泰罗泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。(1) 科学管理的中心问题是提高劳动生产率科学管理如同节省劳动的机器一样，其目的在于提高每一个人单位劳动力的产量。要制定出有科学依据的工人的“合理的日工作量”，就必须进行试验和研究，即进行工时和动作研究工作定额原理。(2) 为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”。培训工人成为“第一流的工人”，是领导方面的职责。健全的人事管理的基本原则是：使工人的能力同工作相配合。(3) 要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化。必须用科学的方法对工人的操作方法、使用的工具、劳动合休息的时间搭配，以至机器的安排和作业环境的布置等进行分析，消除各种不合理的因素，把各种最好的因素结合起来， 形成一种最好的方法，这是企业管理当局的首要职责。(4) 实行刺激性的工资报酬制度通过对工时研究和分析，制定出一个定额或标准。采用一种叫做“差别计件制”的刺激性付酬制度。（125；80）(5) 工资支付的对象是工人，而不是职位。工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”。双方必须变相互指责、怀疑、对抗为相互信任、合作。这是从事协调与合作的基础。(6) 把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法。计划职能归企业管理当局，并设立专门的计划部来承担。至于现场的工人和工头，则从事执行职能，即按照计划部制定的操作方法和指示，使用规定的标准化工具，从事实际的操作，不得自行改变。(7) 实行职能工长制为了使工长能有效地履行他的职责，就必须把管理的工作细分，使所有的工长只承担一种管理职能。其想法为以后职能部门的建立和管理的专业化提供了参考。(8) 在组织机构的管理控制上实行例外原则。所谓例外原则，就是企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（即重要事项）的决策合监督权。如有关企业重大政策的决定和重要人事任免等。2、亨利法约尔法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。（1）法约尔提出的14项管理原则：分工；权力；纪律；统一指挥；统一指导；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级链（权力线）；秩序；平等；人员保持稳定；主动性；团结精神（2）六大基本活动技术活动；商业活动；财政活动；安全活动；会计活动；行政管理活动（计划、组织、指挥、协调和控制）3、马克思韦伯韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，是当代著名的社会学家、政治家和行政学家。韦伯最大的贡献就是提出和建立了官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论”之父。（1）韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的。他认为，合法的即被认为所接受的权力有三种：第一种是传统权力，是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重；第二种是超人权力，是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威；第三种是法定权力，是选举产生的，它来自法律和社会契约。（2）合理合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。组织是依靠规章制度来实行管理的，每名组织成员都占有一个被明确说明了其职权的职位，而各种职位都在职权的等级系列之内。这样，通过对组织内部权力与责任的严格划分，就可以形成明确无误的官僚结构。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。（3）官僚集权组织结构的特征：官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构，这种组织有确定的组织目标，并依靠完整的规章制度去规范组织成员的工作行为，从而有效地达成组织目标。这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每个成员的权责并使之合法化，权责按等级原则组织起来，形成为一个统一的等级序列。根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。三 修正公共行政研究时期这一时期以艾顿梅奥1933年的工业文明的人类问题为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学人际关系管理理盛行的时期。1、一般认为，行为科学发端于19271932年美国的“霍桑实验”。梅奥等人认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定因素，而法律制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。（1）“霍桑试实验”分为三个阶段的实验：第一个阶段：继电器装配实验室和云母剥离室实验。该阶段证明：客观的物质性质的变量是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变。第二阶段，谈访计划。该阶段证明：士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果联系。谈访计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。第三阶段，绕线机组实验。该实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织约束，而且受非正式组织的约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身成员，以使其行为符合群体规范，从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新组织观，进而形成了一种在正式组织要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会心理需要来调动其工作积极性的新的管理思想。（2）梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：第一，工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅仅是“经济人”第二，企业中普遍存在着经常表现为某种团体的非正式组织。第三，新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡，即通过提高职工的满意度而激励职工的”士气“，从而实现提高生产率的目标。2、西蒙（决策理论学派）曾任美国社会科学研究会主席，先后在芝加哥大学、伯克利大学和伊利诺伊工艺学院任教，1949年后则一直执教于卡内基梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有造诣，是当代最著名和最有影响的行政管理学学者之一，也是1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。西蒙认为，组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。西蒙主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法制体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。西蒙的行政学说自称体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究。1947年的管理行为管理组织决策过程的研究，进一步提出了他的行为主义的行政观：第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学。第二，必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政。第三，行政管理学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。第四，正确的概念工具是建立科学原则的基础。第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。第六，决策或决定是行政行为的核心问题。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只不过是达到效果的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的解决效果问题。四、整合公共行政研究时期为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新基础。这就是后来的系统理论和权变理论。1、系统理论奥地利生物学家L贝塔朗菲在20年代末提出了有机系统理论的概念，其后在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统定义为“相互作用的诸要素的复合体”。这可以说是一般系统理论产生的标志。系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。系统论强调组织部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。2、权变理论在“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑的背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用权变观应运而生。权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。所谓权变，就是权宜通达应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适应的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间案的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式。权变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。3、生态行政学一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在1936年和1947年分别发表了美国社会与公共行政、公共行政的境界和政府生态学等文著，阐述了政府及其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。4、新公共行政学新公共行政学的主要理论观点：（1）主张社会正义和社会公平 行政管理者不是中性的，应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。（2）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。第一，变革，改变那些妨碍实现社会公平的政策和制度结构。第二，关注政策，通过入世的、积极进去的科学方式更为普遍地改进影响所有人生活质量的各项政策。第三，典范革命，即对传统行政学的基本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整，重视“行动理论”。（3）主张构建新型的政府组织形态。科层制使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。因此要通过重新定义分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程构建新型的公共组织，进而实现社会公平。（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质。（5）主张“民主行政”。并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。应当以公众意愿、公众利益为向导，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，反对政府自利和代表党派利益，反对专业主义。5、公共政策分析一般认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯维尔。人们通常把它与其同事于1952年合著的名为政策科学：近年在范畴与方法上的发展一文作为现代政策科学发端的标志。政策科学的概念：它的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的，为达成目标而做的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者实际的政策行动。它以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别的情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。第三节 国家行政管理的基础一 国家公共行政管理的基础1、这种基础由两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。2、公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。二 国家公共行政管理的主体1、政府2、政府行政机关3、行政首长4、政府普通公务员三 国家公共行政管理的客体1、经济性组织 4、科教文组织2、社会性组织 5、新闻性组织3、政治性组织 6、公民四 国家公共行政管理的主要方式1、行政立法、行政司法、行政管理法规（1）行政立法：政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力同等于立法，具体包括两种情况，委任立法，管辖立法。（2）行政司法：行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。（3）行政管理规章：简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政规范性的文件的总称。有三种类型，自主性行政管理法规；执行性行政法规；补充性行政管理法规。2、行政决策、行政决定、行政政策（1）行政决策是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。（2）行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。（3）行政政策是政治政策的对称，主要是指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。3、行政领导、行政指导、行政引导（1）行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。行政领导三要素：行政行为主体、行政行为客体（对象）和行政行为自身（过程）。行政领导的特征：国家公共行政确立的内涵及其与之相一致的公信力、权威性和约束力；服务于全社会的领导目的和领导形象；直接关系国家安危、民族昌盛、社会稳定和进步的作用。（2）行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向。（3）行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。4、行政规划、行政计划、行政预算（1）行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标方式和手段以及就其他行政事项所做出的预测性总体构想。（2）行政计划又称行政设计，是行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据。（3）行政预算即国家预算，亦称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划。5、行政协调、行政沟通、行政平衡（1）行政协调是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为，它在范围上有两个层次：首先是指政府内部各单位和各成员之间的协调，其次是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。（2）行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。（3）行政平衡是政府在制定政策和实施的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式。其特点，表现为充分考虑和兼顾各种利益和意见。6、行政干预、行政检查、行政制裁（1）行政干预是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。（2）行政检查又叫做政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检查、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。（3）行政制裁是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。其特点：行政制裁是行政机关行使国家行政权力单方面作出的决定，除非提起行政仲裁或行政诉讼并胜利，否则不得改变；行政制裁是一种强制性行政措施，必须服从，否则将受到包括武力在内的强制执行。7、行政扶助、行政救济、行政服务（1）行政扶助又称行政支持，主要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、政策宣传等公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。（2）行政救济与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。行政救济的形式主要有：现金给付；税收和费用减免；兴建救济设施。（3）行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。第二章 行政职能第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展一 罗斯福“新政”现代政府行政职能问题的由来为了保证“行动”的有效性，罗斯福使现代总统职位恢复了生气，大大强化了政府职能首先，大大扩充了总统的立法职能。其次，大大扩充了总统的行政职能。复次，大大扩充了总统的经济职能。二 “东亚经济奇迹”后发展国家政府行政职能问题的产生1、其证明，后起的工业化国家和地区只有在强大的政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础之上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政经分离，才有可能最快、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。2、还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。三 “东亚金融危机”后发展国家政府行政职能问题的修正1、东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。2、东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府代替”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。3、东亚金融危机部分证明了“公共选择”理论的正确，即政府存在难以克服的缺陷。“囚犯困境”理论则证明，个人的理性选择存在着局限性，同时，个人的理性会导致集体的非理性。第二节 行政职能的涵义一 行政职能的涵义行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。 首先，公共行政职能与国家的产生相联系。行政职能缘起于早期人类建立国家的政治契约。其次，公共行政职能与个行政目的相联系。行政目的引导行政职能，即为了实现行政目的而相应设定行政职能。第三，公共行政职能与公共政策相联系。为了履行政府职能而正确制定和有效地执行公共政策。公共政策是政府履行起行政职能的主要形式。第四，政府行政职能与制度创新相联系。行政改革是政府制度创新的基本形式之一，而转变、修正、调整政府职能，增强政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最经常的诉求对象。二 行政职能的扩展当代社会有三个比较突出的特征：1、发展变化的节奏明显加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化。2、诸种“新”的事物层出不穷，譬如新思想、新观念等带来一系列新的问题。3、竞争日趋激烈，并使各类主体之间的社会关系进一步趋向错综复杂。三 与政府职能相关的争论1、国家与社会关系这种关系主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系是其核心问题。（1）精英政治盛行其基本的涵义在积极的意义上是指，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团，承担起了领导社会前进的责任，并因此而享有并运用广泛的国家权力；在消极意义上则是指，社会上极少数的人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权力，国民实际政治权力因此受到限制、侵害甚至被剥夺。（2）公共支出增长“瓦格纳定律”的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占的比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。恩格尔定律证明：随着家庭收入的增加，食物在家庭总支出中所占比重与家庭总收入成反比，即食物住处的收入单行小于1。本世纪6070年代以罗尔斯为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题，认为正义的对象是用于分配公民的基本权力和义务、划分社会利益和社会负担的制度结构，正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度。以布坎南、哈耶克、弗里德曼为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。2、政府与市场的关系这种关系主要涉及政府的经济职能。（1）一般而论，所谓“市场失灵”主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实施政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。“市场失灵”的主要问题在于： 个人价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾。 完全竞争这个假定在实现经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有得到充分解决，因此会损害社会效率。 一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率迅速增长的经济活动。 帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现。 信息存在不完备性或非相关性。 由于存在不完全均衡，因此，资源不能得到充分利用。 外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离。 市场不会自动供给公共产品。“政府失灵”的主要问题在于： 政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体、由此导致效率低下和政府官员冷漠无情。 政府维护社会公平的职能因为从来就不存在绝对公平而难以履行，而政府追求社会公平经常以牺牲效率为代价。 政府由具体的官员组成，而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不比常人更好，他们同样会犯错误。 政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中往往是不完整、不对等的，政府行为因此有时失序或失控，并导致对政府违约行为惩罚的空置。 政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，所以，政府与是市场不能实现相互替代。 垄断性是政府不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题 “逃避错误”因政府行为无法直接比较、政府效率无法直接评估而成为政府官员的普遍行为准则，起结果导致短视、惰性、缺乏创新精神等程式化政府行为的泛化。 “多数人原则”选举体制的维持，从来都是以牺牲一部分人的利益为代价，而且，事实上这种体系既不能保证选举体系选举的效率，也不能保证完全代表每个人利益，因此，物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的。（2）斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是最好的政府。作为主流经济学理论，斯密的自由资本主义的经济理论支配了欧美国家一百多年，直至20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济大危机为止。（3）凯恩斯政策主张的要点主要集中在： 国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向。 实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出和货币供应、利率等政府经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等。 举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。（4）新自由主义经济理论的观点集中在： 基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。 政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，也就是说，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算。 必须强调价值判断和伦理规范的重要性。（5）80年代后，西方国家再次发生一系列问题，人们对新自由主义经济理论产生怀疑，新凯恩斯主义或新凯恩斯主义经济学应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预理论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的理论基础。经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。3、公平与效率的关系按照经济学家曼昆的解释，效率是社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。 效率优先论效率是竞争的产物，竞争与市场相联系，市场则与“天赋人权”的自由权相联系。换言之，效率优先论认为存在这样一种逻辑关系，即没有个人权利就没有个人自由，没有个人自由就没有市场竞争，而没有市场竞争就没有效率。因此，个人权力是效率优先的前提、基础和结果。效率优先论同时认为，效率是个人勤奋工作的结果，直接反应个人努力的程度，而勤劳的人理应占有更多的资源，获得更多的报酬。因此，效率反应真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，因为这会损坏社会发展的机制，最终导致“公平”的虚无化。 公平优先论公平是个人“天赋人权”的具体化。这种权利不适用于市场交换，不能用后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度。市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接侵害。不仅如此，与市场竞争相联系的效率不仅会导致个人收入的两极分化，而且会形成竞争优势与竞争劣势资财占有、信息占有、社会关系占有、受教育程度、个人能力等等，从而严重破坏“机会均等”的原则，形成事实上的权利不平等。这种不平等导致社会差距的扩大化、深刻化、持续化，进而可能导致制度危机。同时，市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和付酬的。因此，只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。 效率与公平平衡论其认为公平和效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即一最小的公平代价换取最大的效率结果。据此，效率与公平最优交替论主张同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建立兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以“自利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维持基本的社会公平。第三节 行政职能的构成一 斯密的理论按照斯密的理论，政府的最佳作用只在于这样三大职能：1、君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。2、君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺辱和压迫，换而言之，就是设立一个严正的司法行政机构。3、君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。二 布坎南的政府职能理论1、执行先行法律的那些行动。2、包括先行法律范围内的集体行动的那些活动。3、包括改变法律本身和先行成套法律规定的那些活动。三 张金鉴的理论1、维护职能：维护国家法典和制度的职能。2、保卫职能：保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。3、扶助职能：扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。4、管制职能：管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为职能。5、服务职能：通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。6、发展职能：运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进、推动发展和进步的行为职能。第三章 行政权力第一节 行政权力的概念一 行政权力的涵义行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全体社会进行管理的一种能力。1、行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。2、行政权力的根本目标，是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家的意志。3、行政权力的作用方式主要是强制地推行政令。4、行政权力的客体包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会。5、行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。二 关于行政权力的各种学说1、早期分权学说一般认为是亚里士多德开了分权学说的先河。他在政治学一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行、审判。2、三权分立学说近代意义的分权学说是从洛克开始的。他认为，国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。集分权学说之大成、明确划分国家权力的是孟德斯鸠。他把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。3、政治与行政二分法一般认为，近代德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想。行政学创始人威尔逊以及社会组织理论之父韦伯都对此做了进一步的继承与发展。美国政治学家古德诺全面阐明了“政治与行政二分法”的理论。古德诺认为，国家只有政治与行政两种权力。其中“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。4、五权宪法学说五权宪法是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法将国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。5、议行合一学说议行合一理论既不同于三权分立学说，又不同于政治与行政二分法的学说，这是马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。6、组织权力学说从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力。组织权力学说所着意研究的行政权力作为一般组织权力的功能和特点，其主要代表人物包括A.A.贝利、H.A.西蒙、J.K.加尔布雷斯等人。根据普费弗的总结，组织权利学说倾向于把权力看成是一种结构现象。三 行政权力的结构1、行政权力的静态结构行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。2、行政权力的动态结构行政权力的动态结构是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。 行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。 行政权力的运作呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。 时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素， 行政权力的动态结构和静态结构之间最大的区别。行政权力的运作必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去其活动的意义。 行政权力动态结构中还应该包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。四 行政权力的特征1、行政权力的特性 公共性：作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，这些活动的本质属于集体性行动。 手段性：行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。如果说输入过程是国家目的的形成过程，那么，输出的过程乃是通过一定的手段实现该目的的过程。行政权力所充当的正是这种手段。 自主性：行政权力的自主性即行政权力的相对独立性，主要表现在两个方面：即相对于社会权力的自主性和相对于统治权力的自主性。 一元性：行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和形式行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权利中心；其三，行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。 时效性：行政权力主要是有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益，所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，有效也就成为行政权力所追求的直接目的。 膨胀性：这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，属异常现象。2、行政权力和其他政治权力的关系 行政权力和立法权力（1）从权力的性质和作用结果来看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力的回路中是输出阶段。（2）从权力的功能来看，立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，