刑法诉讼论西方国家政党法制.doc

萨发生反对萨芬撒反对萨芬萨范德萨范德萨反对萨芬撒旦飞萨芬撒旦撒大幅度萨芬撒论西方国家政党法制摘要：政党法制是政党民主理念的形式体现，表现为宪法提供规范政党活动原则规定，及议会普通立法规定政党的具体活动规则，并辅以司法审查政党的内部活动与外部行为，以确定政党活动的合法性与合宪性。政党法制区别于政治学意义上所讨论的政党制度，它是立基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部与外部活动进行宪法与法律上的分析与考量过程。对政党法制的考察既有助于在理论上厘清政党宪法地位与性质的双重性，亦有助于实践中我国政党法制的展开。本文将基于对政党法制的理论基础及政党性质的分析，对政党法制的立法包括形式法律规范与实质法律规范，及政党的司法审查等问题进行初步探讨，以期获取政党法制的立体与动态景观。一、政党法制的理论基础政党法制，是指政党受法律的规制，表现为以宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动，并以司法审查政党行为合法性与合宪性的过程。政党法制的理论基础是政党民主，此前，有关政党活动服从于政党自由的理念，因为，从政党的宪法地位来看，政党是私人之间就政治信仰与政治行动问题而形成的政治性的结社组织;结社权是各国宪法明确承认的私人宪法基本权利之一，政治性的结社与公民私法领域中的结社(私法人)并无二致。在此观念与前提主导之下，并未形成一个特殊的宪法制度，有关政党内部的活动原则在服从宪法结社自由的一般原则之下进行，政党民主问题并未受到特别关注。最早提出政党民主问题的是德国学者罗伯。米谢尔斯。他于1911年出版了题为现代民主中的政党社会学一书。在该书中，作者提出了“政党寡头”问题，认为这是政党自由理念之下政党的发展规律。这一理论认为，随着现代政党规模的庞大，政党走向了专业知识的时代，形成了政党的组织化体系化，导致政党的组织操纵在极少数的精英手中;这些人控制着政党的日常政务，在实际上影响政党政策的决定，党员只有服从党领袖的领导。“寡头铁律”理论的中心内涵是，所有的政党必然形成寡头领袖的组织，政党越大，这一现象也就越严重，距离民主的理念也就越远，党员对党内事务就越无发言权。米谢尔斯还以社会学的方法从技术与心理层面分析“寡头铁律”的现实基础。尽管这一理论受到了学界的批评，但二十世纪许多国家的政党实践证明这并不完全是凭空杜撰。同时，在实践层面，政党民主化受到了各国重视。政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则;二是政党外部活动必须不得与国家民主的理念相违背。政党民主的内容包括政党民主的原则是什么?政党民主是否须服从国家民主的理念，即国家民主原则是否适用于政党?国家民主有很深厚的历史与理论渊源，是人民主权理论的具体体现，其在原则上承认人民是国家的主人，保障人权是国家施政的目的，并进一步在国家政治制度中落实法治原则和法律保留原则。由于政党不过是一般的政治结社，能否按照这一原则来要求政党内部组织则有两种不同的观点。一种观点主张，两者具有同一性，可以按照国家民主的理念来要求政党，政党所要遵循的民主理念与内涵与国家所奉行的民主是相同的;一种观点认为，不可以按照国家民主的理念与原则要求政党，这样做可能产生萎缩政党功能的后果。该观点认为，进一步而言，在政党内部适用国家民主的原则，会产生这样一些问题：是否可要求政党像国家保护人权那样保护党员的权利?如果承认在政党内部党员有结社的权利，是否可促成政党的分裂?在政党内部是否适用国家选举制度，采用秘密投票原则?政党内部是否必须设立如国会一样的组织，来控制党务的运行?等。针对这些问题，目前较多的人持修正性的观点，认为人民和国家的关系与人民和非公权力团体之间的关系不可同等视之。人民与非公权力社团之间的关系是人民与政党之间的关系，这一关系不同于人民与国家之间的关系，不可按照国家民主的理念与原则来要求政党。该观点认为，适合规范政党内部关系的民主理念，原则上源于国家民主的理念与制度，如果有所修正，须在考虑政党功能及特性后，才予以援用。由此也产生了一系列问题，例如，党员的组织及其权限须受到国家法律的规范而不仅仅是政党党章的规制;党员的权利是否受到宪法保障?党员的入党和退党权是否受法律保障?党员的言论自由权和结社权是否受法律保障?党籍的开除有无救济制度?政党的候选人推举制度等是否受国家选举法的规范?二、政党法制的宪法依据与原则政党法制的依据是宪法。有关政党法制的原则规定首先出现在德国1949年基本法中。基本法第二十一条第二项(一)规定：“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明。”(二)“根据各政党的目的或根据其党员的态度判明，如企图破坏民主和自由的根本秩序，推翻这种秩序或阴谋颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。有无违宪问题，由联邦宪法法院决定之。”(三)“其细则另有联邦法律规定之。”其后许多国家在宪法中增加了有关政党活动内容的规定，这些规定蕴涵了政党法制的一般原则。政党法制的基本原则是指贯穿于宪法与法律有关政党活动规范中的基本精神，这些原则通常由宪法加以规定。由于政党法制的理论基础是民主，政党民主与国家民主具有统一性，政党法制原则与立宪国家宪法原则的内容也大体相近，可将其归纳为政党民主、政党自由与党内人权。(一)政党民主原则政党民主原则包括两方面的内容：一是政党内部的组织活动必须符合民主的一般原则，包括政党内部的选举、决策等活动必须不能是个人意志与专制的结果;二是政党外部的活动必须符合民主国家的理念，组建政党的目的是为了国民民主参与国家事务的决策与管理。前述德国宪法规定的“它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们的经费来源必须公开说明”，以及1961年土耳其宪法第57条第一项规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是政党内部民主原则要求的体现。德国宪法规定的“各政党应相互协作以实现国民的政治意愿”，1947年意大利宪法第49条规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，1958年法国宪法第4条规定的“它们必须遵守国家主权原则和民主原则”，1975年希腊宪法第29条第一项规定的“政党之组织及行为应有助于国家民主秩序的自由开展”，及1976年葡萄牙宪法第47条规定的“结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利，通过这些政治社团和政党民主地进行工作，以赋予人民的意志为形式，并组织政治力量”等，则既是要求政党内部行为须符合民主原则，也是要求政党外部活动须与宪法的民主原则相一致。(二)政党自由原则政党自由原则是指政党组织必须建立在自愿基础上，具体包括入党与退党自由，党内言论自由，及政党内部的结社自由等。政党自由原则主要适用于政党的内部活动。德国宪法规定的政党的“建立是自由的”，意大利宪法规定的“为了以民主手段参与国家决策，一切人均有组织政党权利”，及法国宪法规定的“各党派和政治团体协助选举的进行，各政党和政治团体得自由地组成并开展活动”等就是这一原则的宪法体现。(三)党内人权原则党内人权原则是宪法人权原则的具体化，是指在政党内部，政党组织与其党员的关系必须符合人权的一般原则。这一原则要求政党组织必须保障党员的基本人权，党组织不得对党员擅自进行人身与财产方面的处罚等。前述土耳其宪法规定的“政党的内部规章、政纲及行为必须符合基于人权及人类自由之民主共和国理念”就是党内人权原则的体现。政党法制原则具有重要意义，它们构成了评判政党活动的基本标准。以政党人权原则为例，这一原则要求政党组织必须保障其成员的人身自由，不得擅自对其进行处罚。同时，民主法治国家的宪法人权原则也要求只有国家司法机关依照特定法律程序才能限制或者剥夺公民的人身自由，这一原则同样适用于政党内部。按照宪法人权原则，作为一个政治性的结社组织，政党组织既无权，也不得随意限制和侵犯党员的人身自由，这一原则对党员权利起到了保障作用。这也说明，政党法制原则与国家宪法原则相一致，党员的权利也应受到宪法与法律保障。三、政党法制的形式与实质规范各国宪法只是提供了有关政党法制的根本法依据与一般原则，进一步的政党活动则需要普通法律加以规范。宪法有关政党活动的一般原则与议会规范政党活动的各种法律相结合，共同构成了政党法制体系。政党立法既包括形式法律规范，也包括实质法律规范。政党实质法律规范主要包括政党组织与活动的原则、政党内部的民主、政党的公平竞争、政党的财政收支、政党的选举规则、政党纪律等内容。除宪法以外，政党形式法律规范的内涵及强度也有所不同，形式法律规范主要可区分为以几种情况。(一)政党基本法政党基本法是立法机关针对政党活动制定的专门立法，它全面规范政党活动，适用于一个国家境内的所有政党。政党基本法的主要内容是对政党的政治和组织进行法律控制。政治控制表现为法律规定任何政党不得危害现行的国家体制和统治秩序，只能在宪法原则的范围内活动。组织控制是指政党的组织体制必须纳入到统一的法律轨道，不允许自由选择，如必须以民主方式组织政党等。德国1967年7月24日根据宪法第21条第3款制定了德意志联邦共和国政党法。该法就政党在宪法中的地位、作用、内部组织、选举、帐目、取缔违宪政党等方面一一做出了规定。20世纪50年代，实行政党基本法的还只是个别国家，目前，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律。除德国外，韩国(1962年)、印度尼西亚(1975年)、墨西哥(1977年)和土耳其(1983年)等国都已制定了政党法。2001年7月12日，俄罗斯总统普京也批准了政党法。(二)专项政党立法专项政党立法是议会针对某个特定政党的立法，其效力只适用于某一政党。它又可以分为两种：一种是对某一政党的领导作用和执政地位以专门立法予以阐明和规定，例如，缅甸1974年通过了保障党的领导作用法，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。另一种是以专项立法对某一政党实行管制或取缔，例如，美国1950年制定了国内安全法(麦卡伦法)，该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党各组织的成员不得领取出国护照。另有美国1954年共产党管制法，该法规定共产党不受法律保护，视其为法外之组织，剥夺美共作为政党享有的各种权利，并对有共产党渗入的其他组织也做出了相应规定。依据该法律，美国政府在50年代对美国共产党实施了严厉的镇压。(三)以相当法律规范政党活动这是指有关政党活动的立法不是规定在政党基本法中，而是散见于其他法律之中。如日本的国会法中有关于政党活动的内容，该法规定委员会之选任以“会派”为基础、公职人员选举法承认政党可以参加选举、政治资金规制法规范政党的政治资金。在联邦一级，美国以竞选经费使用法、总统选举法、政党政治活动及联邦公务人员法等对政党进行规范。在州一极，美国各州立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序，并以立法形式控制政党的竞选费用。我国台湾地区也没有统一的政党法，有关政党活动的法律规范散见于“中华民国宪法”、“宪法”增修条文、“国家”安全法、人民团体法、公职人员选举罢免法，及司法官大法官会议法等法律之中。四、 对政党活动的司法审查除了议会以立法方式规范政党活动以外，对政党活动开展司法审查也是政党法制的内涵之一。对政党活动采取何种方式进行审查，取决于政党的宪法地位。政党宪法地位具有双重性，政党既是公民宪法上的政治性结社，又不同于私法上的公民结社即私法人。作为一个私法人，政党应服从私法自治的一般原则，按照诚实信用与公序良俗原则约束政党的内部行为。同时，政党性质又使政党的宪法地位不仅局限于此，政党在具备私法人属性的同时，还具备了公法人的特性，被视为“公器”(public utility)，形同“准政府机关”，也可称为非公权力团体。该意义上的政党必须接受政党法制原则与规范的约束，政党的内部与外部行动必须符合国家民主的理念与原则。政党宪法地位的双重属性是开展对政党内部与外部活动司法审查的理论根据。因此，对政党活动的司法审查包括两部分内容：一是对政党内部行为进行司法判断;一是对政党外部活动进行司法审查。前者以私法自治与国家民主理念为原则对政党内部行为进行司法上的考量;后者则以自由民主国家的宪政秩序为标准对政党外部活动进行司法审查，看其活动是否构成违宪，及是否取缔这一组织。(一)对政党内部行为的司法审查对政党内部活动的司法裁断既应以私法自治原则为标准，也应按照国家民主的理念来衡量。一般而言，在私法关系内部发生的争议，国家法院有管辖权。该管辖权属于普通法院，不需要宪法法院。德国对普通法院是否享有对政党内部争议的管辖权问题，尚有不同的观点和看法。一是否认审查说，一是有限审查说，一是全面审查论。否认审查说认为，政党的自治权应受到充分尊重，既然一般情况下，各政党内部都设立了仲裁制度，法院也就不必对此再行干预。由于这种理论过分注重政党的自治权，故被多数学者所不取。有限审查说认为，法院对政党内部活动的审查须平衡两方面的权利，一是政党的自治权，一是党员的权利。基于这一考虑，对政党内部的活动应该采取形式审查为主，看政党组织对党员的处分是否在程序上违反法律。在实体方面，则遵循民法的一般原则，如诚信原则、公序良俗原则及权利不可滥用等原则。如果涉及党员的权利，可以对政党活动进行实质性审查，也即采用比较严格的审查;如果与党员的权利无关，则需要首先尊重政党的自治权，仅对政党活动进行形式审查，以防止对政党活动形成太多的干涉。这一理论是德国学界的通说，且有其历史渊源。早在魏玛时期，德国法院就采用这一理论来处理有关私法自治及社团的处罚权。全面审查说认为，尽管有限度审查立基于两种权利之间的平衡，但其理论根据依然出于私法自治，而政党的功能及结构还是与一般社团在功能品质上有重大差异，故不能完全按照私法自治的原则来处理政党内部的争议，应对政党的内部活动采取全面审查。德国基本法第二十一条规定的政党的“内部组织必须与民主原则相符合”，早已超过了民法诚信、公平及权利滥用等一般原则。所谓全面审查，是对所有涉及政党内部活动既进行程序审查，也进行实质审查，而不管其是涉及政党的自治性，还是党员的权利。总之，对政党内部活动的合法性审查是一个需要多方面考虑的事情，既不能按照一般的社团来进行法律上的衡量，毕竟政党是政治性的结社，也不能适用过于宽松的标准。政党内部事务涉及许多价值上的判断，以法官业务的性质，恐怕难以胜任这一具有政治协调性质的活动。因此，依多数学者的见解，还是采取第二种观点为宜。具体而言，对政党内部的司法裁断主要包括这样一些内容，如有关政党内部党员的自由权、结社权、入党权与退党权等。学界一般承认党员享有这些基本权利，但在有关党员权利来源的问题上却有争论。有学者主张采用第三者效力理论，使宪法基本权利能够在政党内的私人(私法)关系内，获得直接适用的效力，以此作为党员基本权利的宪法渊源。但由于第三者效力理论未获得学界的普遍承认，同时直接适用也有理论上的困难，所以，该理论并未被接受。无独有偶，美国在涉及政党内部党员权利问题上，法院适用“州政府行为”理论进行裁决，将宪法基本权利中的平等权扩大适用到政党内部。美国一些政党在进行初选时，曾经以肤色为标准限制一些黑人的初选资格，这即是私人性政党违反平等原则，但由于政党属于私人性质，政党组织的内部行为是否构成宪法禁止的歧视?是否适用宪法?最高法院在判定这一问题时沿用了“州政府行为”理论，认为政党虽然是一个私人结社组织，但是，其组织的选举活动构成州政府行为。因为选举是各州政府的职责，州有权管理选举过程，并在立法中规定选举资格，以肤色限制初选资格虽然是政党的内部行为，但政党履行的是本应由州立法规制的“公共职能”，因此，政党内部限制选举资格的规定构成“州政府行为”，受宪法约束。这在宪法理论上就是宪法基本权利中的平等权借助“州政府行为”理论扩大适用到私人政党的过程。美国在此方面有几个重要的判例，它们分别是1944年的Mith v. Allwright案和1953年的Terry v. adams案。12在Mith v.Allwright一案中，德克萨斯州民主党限制黑人参见预选(primaries election)，法院判决这一限制违反宪法平等原则，构成宪法所禁止的歧视。法院裁决：“授权一个政党限制参加初选资格等于授权政党履行州的功能”，认为政党履行了应该由州行使的权力，政党应受宪法平等原则约束。德克萨斯州制定法曾经禁止黑人参加州的初选，在1927年的Nixon vHerndon一案中，法院判决州法无效，认为州法强制实施歧视。因此，制定选举法，限制选民的选举资格是州政府的职能，如果政党履行了这一职能，就可以将其视为履行了“政府职能”，可以适用宪法条款裁决，保障黑人党员的权利。这些判例也说明，当政党组织限制党员的某些权利如平等权时，党员的权利受宪法保障;政党的候选人推举制度受国家选举法的规范，其内部规定不能违反宪法的基本原则与权利保障。(二)对政党外部活动的司法审查对政党外部活动的司法裁断须服从民主法治国家的基本理念。政党外部活动是指政党以政党名义所从事的外部行为。具体包括以几方面的内容。1.政党违宪案件的审理程序。政党违宪案件的审理程序包括由谁行使审判权;谁提起审查政党违宪的诉讼;诉讼过程的具体程序。不同国家和地区关于政党违宪案件的审理程序规则并不相同。在德国，政党违宪案件由联邦宪法法院审理，基本法第二十一条第二项的规定就是联邦宪法法院审理该类案件的依据。在美国，政党违宪案由普通法院审理。在我国台湾地区，政党违宪解散案件由司法院大法官组成“宪法法庭”审理。13根据德国联邦宪法法院法第四十三条的规定，提起政党违宪审查的主体是联邦议院、联邦参议院或联邦政府。如果某个政党的组织或者其活动范围只限于在某个州之内，对于该政党的违宪问题，需要由该州政府提出申请，由宪法法院受理。宪法法院在受理案件的申请后，须设置前置程序。前置程序是指在审理案件之前，指令政党的代表人提出答辩，允许政党代表人阐明其政党的宗旨或其党员行为是否构成违宪的理由，然后决定该申请是否以不合法或者理由不充分决定予以驳回，或者是否继续审理。如果无法确定代表人，或者不存在代表人，或者在联邦宪法法院收到申请之后已发生变更时，则应于最后实际领导党务或者被申请违宪者视为该党的代表人。2.政党违宪案件的审查标准。以德国为例，确立宪法法院审理某政党是否构成违宪的标准的依据是基本法。德国宪法第二十一条第二项规定：“如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序，或有推翻这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险，该政党则为违反宪法”，该条蕴涵了审查标准所应遵循的基本原则。这些原则的内容是：看该政党的目的和宗旨是否表明其意图破坏自由和民主的基本秩序;看该政党党员的行为是否表明意图破坏自由民主的基本秩序;看该政党的活动是否有推翻或者颠覆这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险。联邦宪法法院在审理政党违宪案件中，通常遵循这样一些原则。其一，如果一个政党只是不承认自由、民主的基本秩序，则不构成违宪，必须是其行为和活动违反了宪法确认和保障的自由民主秩序。如果某一政党进一步对此种秩序进行攻击性的反抗活动时，则构成违宪。因此，确认一个政党是否违宪，并不在于其在口头或者言辞上的宣告，关键是视其行为表现。其二，只要一个政党的政治路线在奋斗目标上体现出不断反对这种秩序时，就构成违宪。其三，政党在其意志上信仰的政治理论并以此为依据做出的政治行为的决定，并非是单纯的学术理论问题，而是一个可以据此作为判定该政党是否违宪的问题。其四，一个政党宣扬的政治见解的目的是为反抗和消灭“自由、民主的基本秩序”时，则构成违宪。3.政党违宪的法律责任。政党违宪的法律责任是指宪法法院对政党做出违宪裁判之后，应在法律上如何处置的问题。根据联邦宪法法院法与德国宪法法院的实践，被确认为违宪的政党，需要做出如下规定：确认政党违宪;对这种违宪的确认只限定在法律上或组织上政党的独立部分，若不具有该条件则不得宣布其违宪;解散被宣布为违宪的政党或其独立的部分，并禁止建立替代组织;没收违宪政党或其独立部分的财产，归联邦或州的为公益目的而拥有的财产所有。161952年10月23日，联邦宪法法院裁决国家社会党违宪，宣布解散该政党，并且不得建立其替代性的组织。该党党籍的联邦议院议员的资格也随之丧失。171956年8月17日，联邦宪法法院第一庭宣布德国共产党为“违宪”，并宣告解散该政党，禁止该党建立替代性组织或者将现存组织作为替代性组织，没收该党财产并为国家公益使用。4.政党违宪裁判的法律效力政党违宪判决的法律效力是指这一裁判是否具有溯及力的问题。20世纪60年代之前，德国有学者认为判决具有溯及力。宪法法院确认政党违宪裁判的生效时间，应当追溯到该政党违宪行为发生之时，也即裁判的法律效力应当溯及既往。这一观点认为，在本法空间适用范围内组织的政党，被联邦宪法法院确认为违宪之后，就其违宪行为得进行追诉。另一种观点认为，宪法法院对违宪政党的裁判没有溯及既往的法律效力，应当从裁判之日起生效。目前，持第一种观点的学者开始倾向主张第二种观点，认为违宪裁判没有溯及力。19根据联邦宪法法院的审判实践与宪法学家的理论，目前一致的认识是，宪法法院就违宪政党所做出的裁判，不具有追诉力，没有溯及既往的法律效力;被宣布为违宪的政党，在被裁判为违宪之前的行为，不能认为是违法行为。据此，在宪法法院宣布某一政党违宪之前，或者宪法法院在审理某一政党是否违宪的过程中，该政党的一切政治活动不受影响，其实施政纲的行为不得受到干涉。我国台湾地区有关政党“违宪”判决的效力比较特殊。尽管由于政党违宪发起的制度付之阙如，至今尚无任何关于政党“违宪”的审查案件，但是，理论上，认为宪法法庭的判决，不仅在判决后有效，在判决之前也有法定效力。“宪法”法庭审理政党“违宪”解散案件，如果认为该政党的行为已足