论我国行政诉讼指导制度的构建.doc

论我国行政诉讼指导制度的构建一、行政诉讼指导制度及其在各国的表理与发展（一）行政诉论指导的基本涵义行政诉讼指导是法院依据审判权限，根据案件实际，在行政诉讼过程中对原告的诉讼行为进行必要而适当的引导，以保证其行政诉权的正确和充分行使，从而妥善解决行政纠纷的一项司法制度。其存在合理性主要在于：首先，行政诉讼制度的复杂性。我国的生政诉讼制度是以学理为基础构建起来的，受案范围、当事人资格、起诉期限、证据规则和裁判方式等规定，背后都有一套独特的理论，这些理论本身比较复杂，且存在很多争议，有的问题连专家都感到困或，平常老百姓更加摸不清头脑了。其次，律师代理行政诉论作用有限。一是律师代理行政案件较少。二是能准确撑握行政诉讼规律的律师并不多，正是由于缺乏必要的诉讼知识和技能，在行政案件数量不断上升的情况下，原告的胜诉率持续走低。居于上述原因，笔者认为，法院对原告进行必要的行政诉论指导非常重要，它能够使原告依法、有理、有利地进行诉讼，最大程度实现行政案件处理的实质正义，同时使司法更贴近群众，使原告更信服法院的裁判。二、构建行政诉讼指导制度的重要意义（一）保障行政诉权彰显司法的为民“随着社会发展和法治实践深入，法院救济的可获得性就成为法治的重要问题”。这种可获得性，不仅仅要求法院提供及时、经济、方便的权利救济途径，更多的还要求一种司法获知，即法事人可以从法院获得必要的诉讼技术支持，这种支持对于相对弱势的行政诉讼原告尤为重要，是其行政诉权的有效保障。这种更深层次的满足，是司法为民精神在行政诉讼这一特殊审领域的具体体现，同时也是司法为民精神的进步和提升。“在司法过程中，对个人的保护，不仅仅是保护他免受任何暴力或胁迫的问题。它还意味着，在为自已辩护和利用那些法律为此目的所提供的手段方面，他有权获得种极帮助。（二）平衡诉讼信息实现实质正义 “即使双方当事人拥有同样的法律权利，他们为利用这些权利而可支配手段可能远不平等。”获得与被告行政机关基本相同的诉讼能力，是原告通过司法途径维护自身合法权益的前提和基础。行政机关是行政行为的作出者，其撑握着作为诉讼标的的行政行为的全部证据材料和法律依据（包括行政解释及行政机关自行制定的规范性文件），诉讼信息的不对称使得原告在行政诉讼中天然处于不利地位。虽然行政诉讼有被告负举证责任的规则，但原告要提起和推进诉讼程序必须知晓：被诉讼行政行为究竟由谁作出？何时以及如何对其权利义务产生影响？相关行政法律怎样规定的？自已应当如何提出诉讼请求、举出哪些证据等等。这些信息，除了处罚和少数许可等被告须主动告知诉权的情况外，对大多数侵犯其合法权益的行政行为如何维权原告无从知道，由此导致本来有理的原告反而败诉的情形屡见不鲜。通过诉讼指导，可以让原告清楚其进行诉讼、赢得诉讼所必须具备的条件，原告依照法院的指引可以补充有关证据材料，提出合理诉求，最终可能胜诉，从而实现裁判结果对有理者有利的实质正议。（三）提高审判效率促进案结事了原告在法院的指导下，如能尽快明确被诉的行政行为、找到适格的被告并提出清淅的诉讼请求，双方争议的关键点将会迅速确定，法院审判的目标、方向和重点也能够很快确立。这样，诉讼活动可以顺利推进，审判效率就能得到有效提高。“行政诉权的行使以及行政之诉的发展推动着行政审判的发展。”同时，原告对自已的主张，如能在法院的指导下自认已提供全部证据，遵循了法定的救济程序，并不会因诉讼知识的欠缺而致维权失败，心生愤恨归咎于法院、政府乃至社会，而是靠事实说话，依法律裁判，双方当的权利义务一目了然，于是不论案件处理如何，原告终究会服判息诉，案结事了可行成就。（四）树立司法权威培育法治精神行政诉讼指导，可以突显法院审理和裁判行政案件的公开、公平、公正。群众从中能够深切感受到法院不仅毫无偏袒行政机关之意，反而处处为自己着想，真正是司法为民，对法院裁判的信任度大大增加。“法官只有当他在一定程度上反映了社会的共同意志和普遍利益，在人民内心得到认同的时候，才能够赢得权威。”信任是司法权威的根基，只有司法权威根基稳固，法治才能始终压倒人治，法治精神才能最终取代人治思想。我们社会中顽固存在信访不信法，找关系胜于法律等怪现象才能最终消失。三、我国行政诉讼指导的现状、问题及不利影响（一）行政诉讼指导范围较小我国行政诉讼法及有关司法解释，对行政诉讼指导的规定很少。仅有法院可以要求当事人提供或补充证据、起诉被告不适格要求变更等少量规定。应当说这些规定对于帮助原告依法进行诉讼、保证案件正常审理起到了重要作用，但是在指导内容和范围上失之过窄，远不能满足支持原告充分行使诉权，实现裁判结果实质正义，妥善化解行政纠纷的需要。主要欠缺：一是没有诉讼请求的指导。二是没有法律和政策的指导。（二）行政诉讼指导作用的失衡强调应当给予行政诉讼原告更多的指导，是由于原告在诉讼能力上明显弱于拥有广泛行政和法律资源的政府被告。但事实上，我国法院更倾向于对行政机关的行政执法和行政应诉工作提供法律意见，对普通群众司法服务不足。在诉状中完全没有明确援引关键性例文作为主张己方权利的一局，起诉理由抓不住重点，真正有力的观点讲得不多，且过于重复，有点诉讼请求明显超出行政审判范围，泄愤情绪强烈。行政诉讼指导作用的失衡，不仅加大了行政机关与原告诉讼能力的差距，更会使原告形成不断加深法院偏袒行政机关、官官相护的思想观念，不利于司法权威的树立。（三）行政诉讼指导责任的缺失目前我国关于行政诉讼指导的规定，只要法院应当作出何种行为，如应当告知原告举证范围、应当责令原告补正起诉状内容等。但对于法院未依法履行其诉讼指导以为，或者错误对原告进行诉讼指导如何处理却没有相应的规定，即没有责任的约束。指导的缺失，造成的后果是：首先，原告诉讼权保障不力。其次，审判质量不能保证。没有行政诉讼指导保证的原告往往只知道要维权，却不知如何维权。行政诉讼保护原告合法权益功能的不断萎缩，连法官自己都抱怨“行政审判被当作摆设”，而普通群众则更加强烈地表达了其不满：“行政诉讼不但是摆设，还是陷阱。”四、构建适合我国实际的行政诉讼指导制度笔者认为，居于我国当前行政诉讼中原告的困难状况，迫切需要法院对原告给予更多的司法关怀，而行政诉讼指导制度的构建应为最有效的途径。这一制度至少应当包括以下内容：（一）基本目的充分保护和支持行政案件的原告形式诉讼权利，正确审理行政争议应当作为行政诉讼指导的基本目的。首先，保护和支持原告行政诉讼权的行使，与行政诉讼法的立法目的相一致。其次，原告诉讼权的充分实现，有助于案件事实的查清和争议焦点的确立，从而保证案件的正确性；最后，案件的正确审理，必然能够促进行政争议的妥善解决。（二）基本原则1.探求真意原则探求原告诉讼行为的真实意图，是行政诉讼指导的基础工作，法院的任何指导行为都不能违背原告的真实意图。在诉讼指导中，法院应当充分了解原告的诉讼目的何在，欲起诉哪一个行政行为，具体的诉讼请求究竟是什么，所提出的证据要证明何种事实等等。当发现原告的诉求和举证并不能实现其诉讼目的时，法院应当给予及时的引导。2.合法自愿原则行政诉讼指导应当遵守法律规定，不得有违反行政诉讼法及其司法解释，以及行政诉讼证据规则的有关规定。同时，指导中药尊重原告的意愿，不得误导、引诱甚至强迫原告一定要遵照法院的意见行事，而应在告知原告诉讼权利义务及其行为将产生的结果后，给予原告充分的选择权。3.合理适度原则法院的诉讼指导应当保持中立地位并有合理限度，法院不能对原告明示行政机关的违法行为之处，更不能教原告如何针对这些违法行为之处采取诉讼手段，当然也不能讲有损行政机关依法行政权威和形象的话。4.为民利民原则行政诉讼指导工作应当秉承司法为民宗旨，从有利于人民群众依法维权目的出发。在指导方式上应当尽量方便原告，可以口头或书面形式进行，有必要的可以面谈，但指导信息应及时、详细、完整；指导语言应规范化，同时注意使用原告能够完全理解的词语；指导态度应温和、耐心，切忌蛮横、粗暴。（三）基本内容行政诉讼指导的主要内容，按照案件审理的不同阶段，应当包括：1.立案受理阶段（1）立案范围我国行政诉讼受案范围的复杂程度是公认的。原告起诉时首先要有明确其所诉行为是否属于“非具体行政行为”，如是属于内部行政的行为、不具有强制力的行政指导行为、重复处理行为或对其权利义务不产生实际影响的行为等等。法院有必要提供受案范围方面的指导，结合行政诉讼法的规定，告知原告每一个行政行为的性质及其影响力，给原告一个判断选择的机会，使其能够找准被诉行为，达到诉讼目的。（2）当事人主体资格首先，原告与第三人。现在法院判断起诉人是否具有原告资格、案外人是否有第三人主体资格，一般是依照选择诉讼法司法解释第12条“法律利害关系”的规定。审判实践中通常将选择行为是否对行政相对人法定的权利义务产生实际影响，作为判断“法律上利害关系”是否成立的一局。但很多人并不知道法院的判断标准，只要行政机关作出的行为与其有关，不论其是否存在法定的权利义务，都认为自己具有原告资格，对该行为可以提起诉讼。法院应当将选择诉讼法中“法律上利害关系”的正确理解，根据案件实际情况，告知起诉人或案外人，使其分清不同法律关系，正确认识行政行为的影响力范围，从而对原告或第三人资格的标准有正确的把握。其次，被告资格。现行行政诉讼法及其司法解释以行政主体为标准来确定被告的方式导致了被告资格的复杂化。当原告错列被告时，法院应当严格依据行政诉讼法司法解释第23条的规定告知其所诉行为的真正主体，避免原告在纷繁的行政法律关系中迷失方向，遭受诉讼挫折。（3）诉讼请求原告诉讼请求不明确、不合理是行政审判实践中经常遇到的问题。有的原告很多情况下不清楚行政机关的一系列行为中究竟哪个行为侵害了其合法权益，通过行政诉讼指导，法院可以充分了解原告的诉讼目的，进而帮助原告理清诉讼思路，澄清含糊的诉求，向其说明每一项诉讼请求的实际意义及实现的可能性等，帮助原告提出能够保护其合法权益、并能真正解决纠纷的诉讼请求。这样既能支持原告维权，又能明确审判方向，提高审判效率，避免工作被动。（4）其他其他法院应当提供诉讼指导的事项还包括：行政程序先行问题、复议前置问题、起诉期限问题、管辖问题等等。2.案件审理阶段案件进入实体审理阶段后，行政诉讼指导工作的重点在于提示原告充分行使证明权利来支持其诉讼主张。根据行政诉讼法证据规则第8条的规定，告知原告举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的身躯。要使原告在案件设立阶段能够级别理解行政诉讼证据规则的主要内容，促使其及时提出合法、有效的证据，避免因证据意识和知识的欠缺造成主观上的举证不能而处于不利地位。3.判后释法阶段释法答疑目的在于促进当事人服判息诉，妥善化解行政纠纷，是行政诉讼指导工作的重要组成部分。法院主要应当说明裁判所认定事实的理由，解释其使用某一法律规范的原因，回答原告因对事实认定和法律使用有不同理解而产生的疑问。判后释法答疑并不是简单地重复或补充裁判文书的内容，而是向原告宣讲法律背后的法理精神，因为法律条文人皆可知，但其如何解释运用才能符合公平正义的要求，这一专业的法律技术和方法问题不是普通人所能掌握的，这也是释法答疑的价值所在。案件审理和判后答疑阶段的诉讼指导工作通常应由法院行政审判部门承担。（四）基本形式1.书面指导即法院以书面通知的形式要求原告澄清和补充起诉状中不明确、不完整的内容，提交有关证据材料，或对原告的诉讼行为提出司法意见，声明法律后果，供原告参考等等。当然，也可用于原告聘请律师或者有一定诉讼法律知识，能够正确理解法院指导意见的案件。2.口头指导口头指导方式可用是电话或面谈。口头指导的优点是直接、及时、灵活性强，交换意见充分，方便法院于原告进行深入的沟通，全面了解其诉讼目的、请求和理由等，并根据掌握的情况对原告作出较细致的指导意见。口头方式应对多用于原告基本没有法律知识，又无代理律师，或原告人数众多，需要当面回答问题的案件。当然，口头指导应当制作笔录记录在案。3.统一的诉讼指引即由法院统一印制行政诉讼指引的手册，其中对受案范围、原告的起诉案件、当事人资格、起诉期限、举证责任等问