新农村建设中的乡村治理结构问题探讨.doc

新农村建设中的乡村治理结构问题探讨恶新农村建设中的乡村治理结构问题探讨聂火云郑利华学术界关于新农村建设中的乡村治理问题的讨论有两种思路:一是强化乡镇职能的行政化主张;二是强化乡镇自治和村民自治的自治化主张.市场经济必然要求有限政府,有限政府的行政化和农村基层社会的自治化的本质取向是一致的,因而农村基层政权建设,乡村治理结构的构建必须超越行政化与自治化的二元对立,把行政化和自治化结合起来,而乡村治理的推进主要是要解决好乡镇政府改革与农村非政府公共组织的培植问题.【关键词】乡村治理;行政化;自治化;乡镇政府改革;非政府公共组织中图分类号】C912.82【文献标识码】A【文章编号1004518X(2007)03019604聂火云(1962一),男,华东师范大学博士研究生,宜春学院政法学院教授,研究方向为马克思主义经济理论;郑利华(1972一),男,宜春学院政法学院讲师,研究方向为行政管理.(江西宜春336000)党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的战略决策,将”管理民主”作为新农村建设的一个重要标准,实际上是对农村基层管理体制发展提出的新要求.农村基层管理体制问题,实际上是一个乡村治理结构模式问题.随着农村税费改革的进行,农业税的取消,农村工作或者说乡镇政府工作面对的环境和农村经济社会条件有了新的变化,农村基层管理体制改革,乡村治理模式的选择成为当前社会各界和专家学者们普遍关注的热点问题,搞好农村基层管理体制改革,构建新的乡村治理范式,对于夯实维护农村社会稳定的基础,推进社会主义新农村建设具有十分重大的意义.一,乡村治理结构的基本主张行政化主张和自治化主张关于乡村治理结构的模式选择,学术界的专家学者的观点可分成两种主张:一是行政化主张;二是自治化主张.行政化主张认为要将乡镇职能的触角直接伸入到村一级,乡镇政府的行政职能只能强化,不能弱化;自治796砑丽化主张则认为要在农村社会积极推进乡村自治,村民自治,建立起乡村治理结构的新机制.金太军教授主张在现行乡镇政府的基础上,对其进行改革并提出了对策建议:如更新观念形成改革的精神动力;以职能转变为中枢,理顺政企关系;撤乡并镇,精简人员;减政放权,理顺条块关系;多管齐下,拓展人员分流途径;依法定编,将机构改革纳入法制化轨道,推进乡镇村民自治建设并深化乡镇机构改革.沈延生主张实行”乡治村政”,乡治就是乡镇自治的简称,在乡一级以社区服务为主,以行政决策为辅,其财政体制与人事制度由上级统一制定,以防范社区恶势力对乡的操纵.村政就是将政府组织延升到行政村,在村一级设立乡镇政府的派出机构村公所.在行政村设立村民代表会议,作为议事机关.21学者贺雪峰认为一方面乡镇作为一级建制在相当长的时间里不能取消,但对乡镇一级出现的问题他又提出在农业型乡镇变乡政府为乡公所,在工业型乡镇和中心镇则保留镇政府.31概括起来,主张新农村建设中的乡村治理结构问题探讨在乡村实行行政化的学者认为行政化至少可以起到以下作用:(1)有利于强化对基层的控制;(2)有利于以非市场化的手段迅速汲取资源;(3)按照这一种观点,强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展.主张自治化的学者认为,在乡村强化乡镇政府的职能将会产生不易克服的弊端:(1)容易控制过死,造成“局部地方专制主义”14.;(2)行政成本过高,往往是财政提取与行政支出不平衡,容易导致”政权内卷化”【5】(;(3)从价值取向上来看,行政化一方面有悖于基层民主化,自治化的趋势,另一方面有碍于经济市场化,减少政府过多干预的趋向.正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端,因而在乡村主张实行自治.李昌平在”国家与社会”关系的分析框架下,主张给农民平等的公民权利,给民间组织平等的法人权利,给乡村社会自治权利,重新确立”相信群众,依靠群众,以民为本”的改革方针,打破乡镇的官本位体制,实现乡镇治理的平稳过渡,最终实行乡镇自治.【6l(.徐勇教授认为现行的”乡政村治”的治理结构随着市场化,现代化和民主化的发展,其不适应性越来越显现出来,主张实行”县政,乡派,村治”,县政是指县成为国家在农村的基层政权,独立承担法律责任,直接对本县政务和人民负责.乡派是指县以下的乡成为县的派出机构,接受县政府的委派,专事县政府委托的任务.村治是在村一级实行村民自治,使村民委员会成为自治性组织,从而实现乡村治理的结构性转换.l7并指出在乡要实行乡派,而镇则要实行镇的自治.李凡等人主张乡镇长直选,实行乡镇自治式民主改革.1(郑法主张撤消乡镇政权,将国家的基层政权单位收缩到县一级,并在村民自治的基础上,实行乡镇自治.91綦彦臣主张政治从农村结束,由村民自治发展到农村自治或乡村自治.【1叫周绍金认为乡镇政府是计划经济的产物,由于财力及其内部权力结构的原因,乡镇没有能力构建一级完全政府,乡镇政府能力与其内在冲动的矛盾导致了乡镇政府职能的异化,成为当前农村许多问题的始作俑者,借鉴历史经验,追本溯源,权衡利弊,乡镇政府没有存在的理由,应该撤消乡镇政府,建立起与乡村自治对等的乡镇自治体制.1三农问题专家温铁军认为50多年的实践证明,小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权.县级以下本来就不应该设完全政府,要逐步取消乡镇完全政府,实现乡村自治.【1二,乡村治理结构的选择行政化和自治化的统一如果承认中国经济是向市场化的方向迈进,中国社会是向现代社会转型的话,我们可以论证有限政府的行政化和农村基层社会的自治化其本质取向是一致的.改革开放以来,中国改革的方向是由计划经济向市场经济的转变,政府必然相应地由全能政府向有限政府转变.市场条件下的行政化必须在有限政府的框架内进行.市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治,恰恰相反,在市场经济中,为了抵御国家权力的过多干预,不仅要在国家权力内部进行制衡监督,而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成,并在这个社会中实行自治,为一种不受政治侵害的个人自由保留空间.而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立,将为公民社会的自治提供更多的条件和基础.毫无疑问,当前中国是不可能放弃也不应该放弃政府对农村社会的管理.问题是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式.在现实的农村社会中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性.这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动.从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的”命令.一服从”模式如何有效,而应该主要建立一种”法制遵守”模式.也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来.在这种”法制一遵守”模式中,应该将农村社区事务,国家目标进行适当的区分.对于诸如各种税收,计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节.而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治.当前我国农村基层社会的自治化的基本形式是村民自治.村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村治理安排,是在中国自上而下的权威体制内生成的一种”自治制度”,对广大村民来说,其选择江西社会科学2007.3空间是十分有限的.特别是有关村级组织的性质,结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排.农村基层社会中的自治是一种在国家政权体系内的自治,它不可能完全脱离国家的治理而独立存在.因此,农村基层社会在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务.就我国而言,无论是有限政府的行政化还是农村基层社会的自治化,本质上都要求政府(乡村治理主体之一)必须承担起一定的职能,这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的,同时这些职能又是有限的,它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法”替代”的公共产品为界.在现代社会,除了这些基本的服务之外,还需要有更大的空间和更多的服务.一方面出于减少国家权力过分干预的需要,另一方面为了有更为丰富的社会生活,有必要在国家之外形成一个独立的民间社会,在社会的领域里实行自治.无论行政化还是自治化,都试图在国家与社会,行政与自治之间划出一条绝对的界线,这是难以做到的.事实上,行政与自治是现代社会,经济,政治生活中所必需的两个方面,二者有着事实上的区分,但也有着共同的使命,有效的政权结构或治理结构应该是二者的耦合或统摄,两个层面的作用才能更好地发挥出来.在乡镇层面,要在规范乡镇政权结构的前提下扩大民主权限;在村组层面则要在充分发挥村民自治作用的同时,巧妙地将村民自治纳入到乡镇政权的体制中来.自治化和民主化是今后农村基层政权建设的方向,但中国的国情是农村地域广大,农村基层政权作为党执政和国家政权的重要组成部分,必须按照政治和政权组织建设的原则以及法治建设的要求,健全结构,规范程序,依法执政.因此,农村治理结构改革必须超越行政化与自治化的二元对立,把行政化和自治化结合起来.乡镇基层政府的走向应是从全能型,多功能的政府转向有限功能的政府;从自上而下,行政指令式,搞运动,围绕中心工作转的工作方式和治理模式,转向群众参与的,自上而下和自下而上相结合的工作方式;从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府,从统治型政府转向服务型政府;而村委会则应成为受到有效制衡的真正的群众性自治组织.同时要进一步加强乡镇和村的党组织建设,从而将我国农村基层政权建设成为依法执政,民主自治,运转有效的新型组织,成为实现社会主义新农村建设目标的坚强堡垒.三,乡村治理的推进乡镇政府改革与农村非政府公共组织的培植行政化与自治化的统一有赖于乡村治理的推进.乡村治理就是乡村公共权威管理乡村社区,解决乡村社区公共事务问题,化解乡村社区矛盾,增进乡村社区公共利益的过程.乡村公共权威既可以是政府,也可以是非政府公共组织(或民间组织),或者是政府与非政府公共组织的合作.乡村治理的推进主要涉及到治理主体的定位和治理方式选择问题,而这两个问题在当下的社会主义新农村建设中主要是解决好乡镇政府改革与农村非政府公共组织的培植问题.取消农业税后,乡镇政府存在的环境,农民对乡镇政府的需求以及与此相应的乡镇政府的职能等等都发生了重大变化,乡村治理方式必须改变,因此,乡镇政府的改革势在必行.首先,要解决好乡镇政府职能定位问题.随着改革的深入,”三农”问题的日益突显,农民越来越期盼乡镇政府能够”多服务少强迫”,”多给予少索取”,”多务实少务虚”,乡镇政府不再是向农民收费,强迫农民干不愿干的事情,而是要履行好公共服务职能,为农民提供急需的公共产品,搞好环境治理,从事社会管理,调解乡村纠纷,维护乡村秩序,抓好乡村文化建设等等.因此,乡镇政府改革的目标就是建立”责任明确,精干高效,透明度高,廉洁高效”的公共服务型政府,即乡镇政府要实现由任务型政府向服务型政府的转变,由经济建设型政府向社会管理型政府的转变,由全能型政府向有限政府的转变,通过改革,使乡镇政府的行为和工作内容逐渐符合乡村治理的需要.其次,在明确乡镇政府职能定位的基础上,切实做好职能转变和精官简政的工作.转变职能就是要强化乡镇政府的公共服务职能,加强乡镇落实国家法律法规和方针政策,维护农村社会稳定,搞好教育和医疗服务,保障公民合法权益等社会性公共服务和农村基础设施建设,农业实用技术推广,培育和引导农村市场的专业化合作组织等经济性公共服务,有效提供农村公共产品,尤其应当更多地强调帮助农民解决看病难,上学难,行新农村建设中的乡村治理结构问题探讨路难,吃水难等实际问题.同时,对于过去做得过多的经济管理职能,如跑项目,办企业,搞经营,干预农民及企事业单位的生产经营活动等管理职能应该削弱,淡化,而应当更多地转到制定发展规划,搞好基础设施建设,改善投资环境,维护市场秩序,加强信息引导,开发人力资源等方面.转变乡镇政府的职能还必须弱化乡镇政府的权力,减少行政层级,合理设置机构和领导职数,以遏制机构和人员的膨胀,精官简政,以精干的政府提供良好的服务.再次,乡镇政府应确立新的理念,改善治理方式实现多主体多中心协同共治.在治理理论中,有一种新理念,即”没有政府的治理”,其核心内容并不是说不要政府,而是说在治理过程中许多领域可以不由政府来直接管理.政府对农村工作的管理方式应该改变,减少对乡村社会的行政性管理和控制,让乡村内部的自主性力量在公共服务供给,社会秩序维系,冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用.应该重视建立政府与乡村社会的新型关系,革新乡镇政府的运作模式,激发农民的主动性和创造性,让多种社会力量成为发展的主体,形成市场,社会自治主体和政府的协同共治.乡村治理的推进还有赖于农村的多种自治组织的力量即农村非政府公共组织的培植与成熟,真正的治理应更多地发挥自治组织的力量,乡村社会非政府公共组织的发育程度,往往体现一个地方的自治水平.现代乡村治理与乡镇政府改革的方向是政社分开,还权于社会,让更多的民间组织即非政府公共组织承担起社会化管理的职能.因此,大力发展乡村社会非政府公共组织,放活社会,是乡村治理推进的重要步骤.当前,农村的非政府公共组织总的状况是数量少,发展缓慢,实力弱小,缺乏规范的运作体系,既没有形成自我教育,自我管理的机制,也没有建立有效的行业自律机制,因此在农村治理结构中发挥的作用非常有限.培育农村的非政府公共组织,一要提高认识,正确看待非政府公共组织在乡村治理推进及新农村建设中的重要性和必要性;尤其要让广大农民认识到农村非政府公共组织是农村民主发展和农村经济增长的必然选择.二要积极推动农村非政府公共组织的发展,既要认真研究乡情民意,对于村民热切盼望的非政府公共组织要优先培植发展,如合作医疗站,各专业经济协会,村民议事会,农民合作社,文化活动协会等等.同时要在政策法规上予以支持,引导,降低登记准入门槛,在财税,工商,信贷等方面予以优惠或优先,出台相关法律予以规范和保护,为农村非政府公共组织的发展创造良好的外部环境.三要注重