我国劳动基准的实施现状及对策(沈同仙).doc

我国劳动基准的实施现状及对策沈同仙 苏州大学 副教授上传时间:2008-5-21 劳动基准,也称劳动标准或劳工标准,是指国家劳动基准法规定的用人单位必须保障劳动者享有的最低劳动权利和劳动待遇。国家劳动基准一经公布,对我国境内所有的劳动者和用人单位都适用,具有必须普遍遵守的法律强制性。法律的生命在于实施,劳动法的实施最为直接和可以触摸的表现就是劳动基准的实施。 一、我国劳动基准实施的现状 1994年7月5日我国第八届全国人民代表大会第八次会议通过了中华人民共和国劳动法(以下简称劳动法),这部调整劳动关系的基本法的一个制度创新亮点就在于首次对我国劳动基准作了相应规定。应该说,这部劳动法顺应了当时计划经济向市场经济转轨时期劳动用工制度改革的需要,为全面施行劳动合同制度提供了法律依据,并起到了积极的推动作用。但是该法实施以来的十多年正是我国政治、经济、社会全面发展和深刻变化的十多年,同时,各种社会深层次矛盾也逐步暴露出来,囿于当时立法者观念的局限和立法技术的落后, 1994年通过的这部劳动法逐步显现其隐含着的许多计划经济旧体制的残留物。以市场经济为价值取向的深层次改革日益触动了以往的固有劳动关系基石,引起了不同利益群体的矛盾冲突,原先实际存在的劳动基准在实践中显得捉襟见肘、穷于应对。随着国有企业改革的深入进行,中小企业的蓬勃发展,外资企业的大量进入,我国的劳动关系已经日趋多样化和复杂化。而现有劳动基准在实施中明显处于人们普遍不满的困境,其后果则直接影响了当前劳动关系的和谐发展。 可以先看一下我国劳动基准实施的状况。我们可以从工资、工时和劳动安全和健康等三个最核心的劳动基准执行情况的统计或报告的数据中窥见一斑:在2005年召开的十届全国人大常委会第十九次会议上,全国人大常委会副委员长何鲁丽作了全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国劳动法实施情况的报告(以下简称“报告”),“报告”指出:据检查组问卷调查,在近一年中,有7. 8%的员工被拖欠过工资,工资平均被拖欠32个月,人均被拖欠金额2184元;问题严重的省有161%的职工被拖欠过工资。“报告”还显示,一些国有困难企业拖欠职工工资问题仍未得到根本解决。建筑企业和劳动密集型加工制造、餐饮服务企业拖欠职工工资问题还很突出,有的企业前清后欠,有的企业主甚至把欠薪当作谋利手段,拖欠后恶意逃匿。在工时方面,据上海市松江区劳动局统计,在近5年的劳动监察案件中有40%以上的企业未能遵守劳动法规定的加班时间。据中国财贸轻纺烟草工会对浙江、江苏、河北等5省纺织产业的一份调查显示,农民工日工作时间一般都在12小时,月平均工作时间为306小时,超时劳动达139小时,是法律允许加班最高时限36小时的386倍。1与此同时,我国生产安全事故,特别是工矿灾难事故不断,据南方周末报道,我国煤的产量占世界煤产量的五分之一,但我国煤矿工人的死亡人数占全世界煤矿工人死亡人数的五分之三。这些触目惊心的数据表明一个事实,我国劳动基准的实施状况令人担忧。人们很容易提出这样的问题:为什么我国劳动基准的实施会如此艰难?劳动法所规定的劳动者在劳动法上应该享有的劳动权利和劳动待遇与现实享有的权利和待遇为什么差距如此大?形成这一巨大反差的深层次原因又是什么?为此,笔者不揣冒昧,提出以下浅见。 二、我国劳动基准实施困难的原因 在世界各国,公权力的介入是保证劳动基准实施的重要手段,这是普遍现象。我国政府一般是通过行使劳动监察为核心的监督检查权来保障劳动基准的实施的。但实际部门和理论界都普遍认为:我国劳动基准实施效果出现了与立法要求严重脱节的情况,而发生这种情况和后果的主要原因就源于政府监督职能的缺位,为此舆论普遍认为:应该进一步强化劳动监察的职能,扩大劳动监察的范围,赋予监察人员更大的权力。2而笔者经过思考和分析则认为,目前我国劳动基准实施之所以出现困境原因比较复杂,不能全部归咎于政府职能的缺位。如果我们忽略其他客观影响劳动标准实施的原因和其他不容忽略的因素,那么即使我们进一步强化公权力对劳动基准实施的干预,也难以使我国的劳动基准实施真正摆脱困境。笔者认为,至少如下的因素与我国目前劳动基准实施的困境有着直接的联系: 1.良性的市场利益博弈机制的缺失,是我国劳动基准实施困难的基础性原因。 众所周知,利益主体的多元化和逐利行为的多样性是现代社会经济活动的主要特征之一,而纷繁复杂的现代社会各种社会矛盾的核心就是利益矛盾。早在二百年前美国政治家汉密尔顿在联邦党人文集就提出:“在文明的民族里面必然产生许多利益集团。他们分成不同的阶级,各有不同的情感和认识。调和这些不同的错综复杂的利益成为现代立法的主要任务。”3劳动过程对生产要素配置的要求决定了企业是企业投资者与职工追求物质和精神财富的共同体,同时劳动者和投资者对劳动利益追求的差异又使得劳资的利益分配矛盾是劳动关系与生俱来的矛盾,这些决定了劳动关系的表现形式为劳资之间的合作、协调、矛盾和冲突等等。市场的竞争机制是平等主体之间利益博弈最普遍、最高效的机制,市场利益博弈机制发挥作用的前提条件是市场主体地位的平等。而在劳动关系中,劳动者(雇员)个人与用人单位(雇主)基于众所周知的原因,两者的地位实际上往往是不平等的,劳动者要想在利益博弈中获得体现社会经济发展水平和相对公正的劳动条件和待遇,必须团结起来,组成工会,并由工会代表劳动者团体与资方就工资和劳动条件展开集体协商和谈判,形成集体合同。因此,西方先进的市场经济国家将保障劳动者的自由结社权和与资方的集体谈判权作为法律对劳动关系调整的重点之一。劳动关系的利益博弈机制是劳动基准实施不可或缺的基础,也是劳动基准实施的第一道最积极的保护性屏障。 令人遗憾的是,在我国劳动关系的调整中,劳资双方之间的集体协商、谈判和集体合同等有益手段和机制并没有发挥其应有的作用。虽然我国也颁布了集体合同规定和工资集体协商试行办法,但工会在非国有企业中的实际组建率相当低,集体合同的签订率更低。以北京为例,北京市有6000余家企业签订了集体合同,涉及职工135万人,但绝大部分集中在国有企业和集体企业。其中,有限责任公司企业占50. 7%,而股份有限公司、外商投资企业和股份合作制企业则分别只占签订集体合同企业总数的8. 6%、8%和2. 9%。据北京市统计局的统计数字表明,北京市在职职工的人数大概是400多万,签订集体合同的职工数量不足三分之一。4即使是已经签订的集体合同,也因各种因素的影响大部分也只是留于形式,并没有真正有效地得到实施,对于职工而言,只是纸上谈兵、画饼充饥而已。我国劳动关系调整中利益博弈机制的缺失成为劳动基准实施难的根本原因,并造成一系列消极影响,至少表现在如下两个方面: 一方面,使我国劳动关系的调整模式缺乏应有的弹性,使劳动基准与企业劳动合同执行的劳动标准合二为一,造成劳动合同执行的劳动标准实际上被劳动基准所替代。一般情况下,劳资双方通过集体协商和谈判所确定的企业实际执行的劳动标准应该是与该企业经济效益相一致的高于国家劳动基准的企业劳动标准,而由于劳动关系利益博弈机制的缺少,劳动基准法所规定的劳动基准与社会实际执行的劳动标准之间缺少了根据企业自身经济状况可以提升和有必要提升的空间,大量的企业特别是劳动密集型的企业在利益的驱动下,将企业的劳动标准设定在仅满足国家劳动基准的水平上,直接将国家劳动基准确定为劳动合同约定的劳动条件和待遇,使国家劳动基准和合同约定的劳动条件和待遇合二为一。因为缺少市场利益博弈机制的调节,国家不得不通过不断地提高劳动基准来改变这一局面。劳动基准的提高,企业劳动成本的增大,更进一步挤压了市场利益博弈机制的生存空间,成为一个恶性循环而其结果对劳动者来说又极为不利的过程。 另一方面,缺少利益博弈机制又增加了企业违法行为发生的可能性,降低了政府公权力对劳动基准实施监督的有效性。当企业实际执行的劳动标准仅停留在满足国家劳动基准法规定的对劳动者给与最低的劳动条件和待遇的水平上,且企业对劳动合同的履行缺少了劳资双方之间的权利对权利的监督和制约时,形成每一份劳动合同都需要依靠且只能依靠国家公权力来监督实施的情况。这样,公众就会对公权力产生病态的期待和依赖。而国家公权力作为一种稀缺资源,面对面广量大的劳动合同履行的监督,显得捉襟见肘,力不从心。笔者认为,如果我们不能解决个人劳动合同与劳动基准的重叠问题,不能改变个人劳动合同的履行对政府公权力的依赖,即使将国家劳动监察人员的力量增加十倍,也将杯水车薪、无济于事。5 2政府职能的缺位和行政执法的不力,也是劳动基准实施状况不佳的重要原因。 我国公权力对劳动关系调整的介入分两种途径:一是劳动争议调解和仲裁的处理程序(主要是劳动仲裁);二是以劳动监察为主的劳动法监督检查制度。从理论上讲,劳动仲裁体现了劳动关系私法因素法律调整要求,而劳动监察体现的是劳动关系公法因素的法律调整特点。两套制度适用范围应该界限清楚、目标明确,功能相辅相成、相得益彰,如果运用得当,非常有利于保障我国劳动行政执法的有效进行。但我国目前的实际的劳动行政执法情况和效果并不如人意。主要表现为: (1)劳动仲裁和劳动监察的职能日趋交叉和重合,在保障劳动者权益上出现“互相推诿”的现象。劳动合同约定的劳动条件和国家劳动基准法规定的最低劳动条件和待遇重合,使得劳动仲裁和劳动监察在功能上出现了一定程度的重合,都表现为解决劳动基准的实施问题。对于劳动仲裁实际上主要成为企业中高层劳动者劳动权利救济的途径,而对底层劳动者的劳动权利救济如果选择劳动仲裁就会出现费时费力、旷日持久而常常无所收获的结果,去寻找劳动监察或许可以有所期待,因此,他们就会涌向劳动监察机构谋求救济,但势必使劳动监察机构感到压力过重以至在劳动仲裁机构和劳动监察机构之间产生相互推诿的现象。(2)劳动监察机构本身执法不力是导致我国劳动基准实施状况不佳的缘由之一已经成为社会各界的共识。至于劳动监察不力的原因,除上述的社会需求过于庞大的客观原因外,还与我国当前依法行政大环境存在的缺陷、政府行政管理体制的落后以及整个行政权力的运行尚缺乏有力监督等因素有关。 3劳动基准法律规定存在的某些不合理弊病,是劳动基准实施困难的又一个重要原因。 我国劳动法学界曾存在我国劳动基准是偏低还是偏高的争论。劳动基准的高和低,不仅是一个法学命题,更是一个经济学的命题,限于篇幅,笔者不作系统研究。但仅从与世界有关国家的劳动基准比较角度来看,我国劳动基准确实存在某些与我国社会、经济承受能力不相适应的规定,偏高偏低的情况同时存在,其合理性、科学性有待提高。最为突出的是关于延长工作时间的规定。按照我国劳动法的规定,企业因工作需要延长工作时间,一般每天不得超过一小时;因特殊原因需要延长工作时间的,在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过3小时,但是每月不得超过36个小时。在实践中每月不得超过36小时的最高工时的规定明显偏紧,以至于目前企业相当普遍地在突破法律规定的最高工时幅度外延长工作时间。当某一法律规定普遍不被遵守时,“法不罚众”的效应就会显现出来,法律的严肃性和权威性就会受到严重损害。一旦企业突破了现行法律规定的允许延长工作时间的幅度,执法机构就很难判断企业延长工作时间的长度在多大的幅度内是可以接受的,也就很难对那些恶意延长劳动工作时间肆意侵犯劳动者休息权的企业或雇主进行处罚。这给劳动基准实施带来的破坏是深远的,甚至是灾难性的。 三、我国劳动基准实施的对策 针对以上的分析,笔者认为我国劳动基准实施欲走出目前困境,应当做到: 1.完善劳动关系的利益博弈机制 要解决我国劳动标准实施的困境,关键在于市场经济大环境的状况要得到充分改善,市场经济的平等性要得到充分体现。具体来说,首先应该培养和树立市场主体的独立性和平等性,在劳动关系领域,如果企业和劳动者都没有自己相对独立的法律地位,就不可能讨价还价,不可能坐下来协商和讨论问题,当然就谈不上什么博弈问题。其次,应该注意改革我国目前的重个人劳动合同轻集体协商和集体合同的劳动关系的调整模式,改变劳动合同实施对国家公权力高度依赖的现状。再次,必须改革我国目前的工会制度,增强工会代表职工与企业进行集体协商的能力;也要注意防止出现工会对劳资双方集体谈判或集体协商垄断的情况,应该允许律师、会计师等专业人士进入集体谈判的市场,以增加劳动者与资方集体协商的能力,改变目前我国劳资集体协商不活跃或流于形式的局面。 2.合理划分劳动仲裁和劳动监察的执法范围 在企业劳动仲裁和劳动监察的执法范围的划分上,笔者认为,劳动监察的范围应该严格限制在对企业执行国家劳动基准法的范围内,不宜进一步扩大。这是因为,第一,劳动关系是兼有平等性和从属性的社会关系,从本质上讲仍然是市场经济条件下社会经济关系的组成部分,国家在通过劳动基准立法确定劳动标准的最低和最高限制的基础上,必须保证劳动关系双方拥有一定意思自治的空间,保持劳动关系运行应有的市场活力。第二,劳动监察范围的过于宽泛,会进一步恶化国家劳动行政执法力量无法满足社会需求的状况。在“管不过来”的情况下,必然会产生“选择性”和“任意性”执法的现象。这不仅稀释了劳动监察应有的功能,产生执法不公,而且会为一些贪婪和恣意行事的行政官僚提供权力寻租的可能。 3.健全劳动基准实施的监督保障机制 针对目前我国劳动基准实施中公权力监督保障不力的状况,笔者认为,除了要改革我国现行的政府行政管理体制,转变政府的职能,规范行政权力的运行和监督,提高政府行政的效能外,同时应该重视运用对劳动基准实施的监督和保障发挥积极作用的民间的、非公权力的力量,以弥补公权力监督力量的不足。民间非政府组织对劳动基准实施的监督和保障力量,主要来自于两个方面,一是一些中介机构和非政府组织;二是有关行业协会等自治性组织。针对企业遵守劳动标准的问题,近年来国际市场上兴起了企业“社会责任标准”认证运动。社会上开展的企业的社会责任标准认证,通过中介机构的“验厂”和“企业生产订单”相结合的手段,使那些希望得到订单的企业自觉遵守相应的劳动基准,其效果与政府劳动监察的功能是殊途同归,甚至其积极效果更明显、更直接。遵守国家规定的劳动基准,不仅是一个企业应尽的法定义务,也是一个企业应该具有的社会道德和应尽的社会责任。要使企业自觉地遵守国家劳动基准法的规定,外部力量的监督检查固然必不可少,但通过企业主或雇主协会或行会的雇主自治组织从内部提高企业或雇主自觉遵守劳动基准的意识更为重要。企业协会可以通过内部教育,培育集体意识,或者营造一种环境来影响协会成员的共同价值观和文化,以延续和加强群体的凝聚力,从而促使群体成员主动承担法律为其设定的责任。 4.完善我国劳动基准立法 我国1994年颁布的劳动法关于劳动基准的规定过于原则,缺乏可操作性,因此已明显不适应现实劳动关系发展的需要。无论是理论界,还是实际工作部门都认为现行劳动法过于粗糙,特别是没有关于对违反劳动基准行为进行处罚的明确、细致的标准,因此该法不可能有力地预防和制止违反劳动基准行为的发生,长此下去,明显与我国市场经济发展不相适应。特别是国家虽然对劳动报酬、最低工资标准等只有原则规定,因此在实践中难以贯彻下去。鉴于此,我们主张单独制定符合中国国情和社会发展需要的劳动基准法,以切实保护劳动者的劳动权利;与此同时,完善现行的劳动争议处理机制,使广大劳动者,尤其是底层劳动者能充分、便捷地利用司法途径来维护自己的权利。 在我国劳动法学界,尽管在许多问题上有争论,但是关于必须有良法才有法治的认识是有共识的,关于劳动法,包括劳动基准法应该是“倾斜立法”的产物,应该特别贯彻劳动者利益优先原则的认识也是一致的。笔者非常赞成用劳动基准手段对于底层劳动者利益加以特殊保护的思想,所谓底层劳动者就是哪些技能较低、年龄较大、竞争性较差、流动性较强、被替代性较易的普通劳动者,他们对于劳动基准的期待最迫切,因此,从某种意义上说,劳动基准法必须以底层劳动者利益照顾为优先。现在的关键问题是需要在劳动基准法的各种具体制度中体现这种“倾斜立法”思想,例如应该完善有利于劳动者工资支付的相关法律规定。目前我国工资支付的相关规定与其他国家和地区相比存在明显的不足。如法国在立法中分别确立了工资债权优先权和工资支付保险金制度。香港破产欠薪保障条例规定:设立破产欠薪委员会,破产欠薪的雇主或雇员可向委员会提出申请,经委员会严格审查核实后,从基金款项中拨付。6为此,我们也可考虑建立工资债权优先权和工资支付保险金制度,从法律制度上解决劳动者,尤其是底层劳动者的工资问题,改变目前司空见惯的年底大规模为农民工开展“讨薪运动”的方式。7 维护和实现社会公平和正义,是我国社会主义制度的本质要求,我国当务之急就是要建立和完善以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的劳动法律体系,要特别关注占据大多数人口的普通劳动者的利益,使他们可以平等地获得劳动要素收入,逐步实现共同富裕。由于劳动基准涉及到劳动关系主体双方的利益,特别是涉及到处于弱势地位的普通劳动者生存利益和生存底线的保护,所以应该构筑