提升行政效能.doc

提升行政效能，完善权力阳光系统2009年4月 根据局党委深入学习实践科学发展观活动部署，我们结合行业实际，开展了专题调研，形成以下调研报告。 一、权力阳光运行机制的内涵和创设背景 当前我市正在开展深入学习科学发展观活动，这对政府的行政效能、服务水准等都提出了新要求。我们要树立强烈的科学发展意识，把握其内在要求，深刻剖析，找准问题，正视差距，脚踏实地推动市政公用事业发展，在提升行政效能上见成效。 党的十七大报告指出：确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。构建权力阳光运行机制是运用现代信息技术控制和创新行政权力运行方式的有效手段。2006年，南京市委、市政府出台了加快电子政务建设构建权力阳光运行机制的意见。我局按照全市的统一部署，构建我局权力阳光运行机制，实现行政权力网上规范、透明、高效运行，让权力阳光运行机制在优化流程、提高效率、降低成本等方面发挥更多的积极作用。 （一）权力阳光运行机制的内涵行政权力是指法律法规规章设定的行政许可权、行政处罚权、行政征收权、行政强制权及其他行政执法权力。权力阳光运行机制是指以政务公开为原则，运用信息技术，固化权力运行流程，实行网上办公、办事，并对权力行使过程实施有效监控的一种行政运行管理机制。权力阳光运行系统的建设不是简单的将传统的人工办理方式用计算机来代替，而是利用计算机及通信技术改变传统的办公模式及思想，优化组织结构、提高办公效率、打破信息壁垒，从根本上强化行政权力运行、流程的制约和监控。它是创新政府服务管理模式，推动行政权力规范、透明、高效运行的一种工作机制，对于促进政务公开，改进公共服务，提高行政效能，便于行政相对人的参与和监督都具有重大的现实意义。 因此，权力阳光运行系统的建设是一场革命。 （二）权力阳光运行机制的创设背景1、权力阳光运行机制是建设服务型政府的本质要求 近年来，各级行政机关高度重视机关作风建设，积极推进政府职能转变，不断优化投资发展环境，取得了很大成效。但由于体制和观念的影响，机关工作程序繁杂、办事拖拉的问题仍然存在，部门内部中间梗阻、行政不作为甚至乱作为现象时有发生。群众到机关办事要找人、工作效率不高，有些部门行使自由裁量权时尺度不一，处罚随意性较大等问题反映较大。这些问题，说到底是由于行政权力在不规范、不透明，人为因素起着决定性的状态下运行而产生的。因此，必须创新政务运行的机制和载体，运用信息技术对政府权力运行的流程进行再造和固化，打造实现权力阳光运行的电子政务平台，推进权力规范、公平、高效运行。 2、权力阳光运行机制是提高管理绩效、节约行政成本的应有之义 一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。行政权力网上运行机制的建立，将克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。网上建立的虚拟机关，直接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程和简化的管理程序等，减去了多余、重叠的机构和不必要的中间环节。行政系统内部办公自动化技术的普遍运用、政府部门之间跨部门或跨地区的电子作业、公务活动的连线办公、电子邮递、电子公文处理等，大大减少了公务的办公费用和公文处理费用。所有这些，都可以相应地减少许多开支，达到降低行政管理成本的目的。 3、权力阳光运行机制反映公民平等参政的民主诉求 政府是代表人民行使行政权力，因此现代政府必须让人民享有充分的知情权，政府不仅要对上负责，更要对人民负责，不仅要服务好人民，还要公开政务，接受人民监督。随着我国政治社会经济体制的逐步完善，公民的独立与政治自主性要求日益强烈，公民的权利意识和参政意识日渐觉醒，公民利益表达的政治化和政治参与的扩大化趋势日趋增强。电子政务网络的便捷和迅速，不但可以让公众在第一时间内对政府行为做出反应，更重要的是公众的反应可以直接通过自动统计功能实时反馈给公众，同时可以通过技术手段保证公众反应的信息尽可能真实有效。民主的基础是公民的知情权和参与权。行政权力的阳光运行机制，为公民提供了真实、公开的信息环境，在“官”、“民”之间架起一座电子桥梁，为公民参与民主化进程，参与政府管理和对社会事务进行监督等提供了有效的技术手段和制度保证，从而大大提高了公众参政议政的广度和深度。 4、权力阳光运行机制是构建惩防体系，实现源头治理腐败的客观需要从现代政治学和行政管理学的角度看，政务公开的首要目的是约束行政权力的作用界限，最终减少政治腐败事件的出现机率。历史上一个人想表明他“有权力”，往往都是通过暗箱操作和追求随意性来进行。分析我市、我省以及全国重大的违法违纪案件，一个很重要的原因，就是行政权力不公开、不透明，得不到有效监督。阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。建立电子政府，推动行政权力在网上公开，让权力以群众看得见的方式运行，可以有效解决暗箱操作导致腐败的问题。跟传统的手段相比，信息化监管手段流程更加规范，权责更加明确，对于规范行政行为，从源头上防止腐败具有积极的作用。 二、我局权力阳光运行机制的建设现状2006年2月，南京市委、市政府出台了加快电子政务建设构建权力阳光运行机制的意见，根据全市权力阳光运行电子政务建设方案提出的实施目标是：以政务公开为原则，以电子政务为载体，以网上政务大厅为平台，推动行政权力网上规范、公开、透明、高效运行。2008年里，我局认真贯彻市委、市政府关于加快电子政务建设构建权力阳光运行机制的意见，结合工作实际，扎实推进权力阳光运行机制建设，取得了显著成果：改版提升后的新政务网站于5月1日起开始运行，阳光政务系统于9月1日起开始运行，网上办公系统于10月6日全面实施，实现了行政权力网上规范、透明、高效运行，受到了市阳光办的好评。(一)统一认识，加强领导建立权力阳光运行机制，提高工作质量与效率，透明政府行政行为，方便各方面监督是建设服务型政府的重要内容。我局在思想上予以高度重视，在认识与推进中坚持两个结合：一是与工作实践相结合。我局具体负责监管城市客运、供水、供气及城市道路、排水、路灯等行业，管理内容丰富，责任重，难度大。尤其是行政执法事项数量多、对象与过程复杂，实现网上运行客观上存在一定困难。对此，我们予以充分认识，并结合自身工作特点，积极创新工作，借助权力阳光运行机制建设，进一步规范、统一行政执法各方面程序与要求。二是与思想解放大讨论相结合。我局将这项工作作为思想解放大讨论的调研课题之一，通过大讨论进一步解放思想认识，破除陈旧观念，创新行政执法方式方法。局四次召开局长办公会议，研究权力阳光运行工作，先后制定出台了权力阳光运行电子政务系统建设工作方案、2008年权力阳光运行工作要点和2008年政务公开工作要点。成立专门领导小组，分管副局长刘刚具体抓落实，抽掉专业人员负责项目推进。局纪委书记刘耀东召开局权力阳光运行推进会议，讨论事权配置和权责分解问题。各单位按照全局统一部署，明确职责，落实任务，精心组织，全力推进，按时保质完成了阳光政务系统建设。(二)明确目标，落实任务我局根据自身工作特点，制定了权力阳光运行机制建设的总体目标：按照党的十七大的要求，以政务公开为原则，以电子网络为载体，以网上政务大厅为平台，全面推进行政权力网上公开透明运行和实时监察，实现行政权力运行数据化、流程标准化、办公网络化、信息公开化，做到行政权力取得要有据、行政权力运行要公开、行政权力配置要科学、行政权力行使要依法、行政权力监督要到位，建立权责清晰、行为规范、程序严密、运行公开、制约有效、监督有力的市政公用局权力阳光运行机制。具体目标：完成局政务网站改版，加强政务公开载体建设；建成阳光政务系统，实现行政权力网上运行，同时建立网上实时监察系统；建成办公自动化系统，实现机关公文办理电子化。在权力阳光运行机制建设中，我局遵循以下三项原则：1信息公开的原则：政府机关的所有非涉密信息，以公开为原则，不公开为例外。申请人可随时上网使用自己预设的用户名和密码查询自己项目的当前进展情况。2突出监督的原则：一是便于过程监督，行政执法运行的过程中每个节点都要便于有监督权限的部门、人员随时监控；二是便于层次监督，按照不同的管理权限和监督权限，授予不同的机构和人员不同的监管和不同的检查范围权限。3注重实效原则：坚持以需求为导向、以应用促发展，加大资源整合力度，促进信息共享，节约建设成本，统筹推进电子政务建设。(三)完成政务网站改版，加强政务公开建设1健全制度，规范操作。我局调整了局政务公开领导小组及办公室，根据中华人民共和国政府信息公开条例和南京市政府信息公开办法，制定了南京市市政公用局政府信息公开实施办法、南京市市政公用局政府信息公开指南、南京市市政公用局政府信息公开目录、南京市市政公用局政府信息公开考核与责任追究制度、南京市市政公用局网站维护管理制度，健全了我局政务公开制度。2完成改版，健全体系。加强政务公开载体建设，增强政务网站服务功能，编制了局政务网站改版工作方案和技术方案，于4月30日完成了局政务网站改版。改版后的网站优化了页面，增加和调整版块，充实栏目内容，充分发挥网站的互动服务功能，从单纯的信息发布功能向以服务对象为中心，实现办公自动化、政务公开、权力阳光运行、在线办事、参政议政等全方位服务功能转变。同时在局政务网站设立了“权力阳光运行”专栏。局属行政执法单位都拥有了政务网站，且与局政务网站联接，并加强了网站维护管理。3加强监督，每日更新。自2008年5月1日新网站运行以来, 我局加强了政府信息公开的监督检查，5月份实现每月更新，7月份实现了每周更新，8月、9月、10月、11月连续四个月实现了每日更新，5个月访问量达11万余人次，受到了省建设厅和市政府办公厅的好评。(四)建成阳光政务系统，实现行政权力网上运行1开展调研，完善方案。我局先后对省建设厅和市建委、国土局、环保局、规划局、交通局、房产局电子政务建设进行了调研，组织各行业管理处执法科长到市建委监察支队、市环境监察支队学习行政处罚网上运行经验，编制印发了我局电子政务系统建设技术方案和工作方案。在对外调研的基础上，我们积极开展阳光政务需求调研，先后10次召开需求分析会，3次召开自由裁量规则讨论会，完成了各行业管理处、监察大队、局机关业务处室需求调查，7月22日得到了市阳光办的认可。2科学编制，规范流程。针对梳理出的行政权力事项，我局依据行政许可法、行政处罚法等法律规范，对运行程序、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人权利、投诉举报途径和方式等项目，逐一编制流程图，使每一项行政权力流程明确、程序简洁，各节点工作内容及岗位职责定位清晰。同时，所有办事流程都在互联网和我局政务大厅窗口对外公示。对于行政处罚自由裁量权行使这一重点问题，坚持在合法行政的前提下，做到合理行政，防止权力滥用。为此，我局制定了南京市市政公用局行使行政处罚自由裁量权规定，分客运、燃气、供水、市政设施管理、市政公用工程管理五类制定了行政处罚自由裁量规则。针对每一项行政处罚事项，制定了行政处罚自由裁量细则，逐一制定自由裁量权基准。自由裁量权基准主要由两部分组成：一是划分阶次和基准，二是制定阶次适用规则，每一档次的违法行为对应相对一致、相对适当的行政处罚，从而有助于相对统一量罚尺度，减少执法人员裁量空间，确保行政处罚权力行使的合法性、合理性。3加大投入，迅速推进。我局坚持多管齐下，多点推进，一方面抓工作调研与权力运行流程设计，另一方面加大投入，加快推进阳光政务硬件、软件配置工作。在6月26日启动硬件配置工作，在不到两个月时间里完成了需求调查、配置方案制订、招标采购、电信专线接入、安装调试等一系列工作，并于8月16日完成了阳光政务系统硬件安装调试。4加强培训，提高效率。为确保阳光政务系统顺利运行，我局在8月16日至27日组织了大规模的阳光政务培训，分三个层次进行，第一层次为各行业管理处和机关6次普遍培训，第二层次为执法骨干在城建中专两次上机培训，第三层次为系统管理员培训，并对局领导进行个别培训。据统计，培训共计11次，培训343人次，集中学习44小时。5正常运行，实时监督。我局权力阳光政务系统于2008年9月1日起正式启用，所有行政许可、处罚、备案等行政权力事项一律网上运行。9月16日，我局阳光政务系统经过调试，开始通过前置机向市阳光办实时报送数据，接受市纪委、监察局的实时监督。、6、建成办公自动化系统，实现电子化办公。为加快电子政府建设，我局在加快建设阳光政务系统的同时，同步启动了办公自动化（办公自动化）系统建设。自2008年10月6日起正式启用，局机关拟稿、办文请示单、通知均在办公自动化系统上流转。局机关收办文视来文情况分别处理：如来文为电子文本，则在办公自动化系统上流转；如来文为纸质文件，则按原办文程序办理。我局与其他局联合发文，属于我局主办文件，在我局办文流转，以办公自动化系统为主；其他兄弟部门与我局会签发文，按原收发文程序执行。局机关与各行业管理处、监察大队之间普通文件、函件原则采用电子文本为主的流转方式。(五)我局权力阳光运行机制建设工作的特点1离不开上级领导的关心与支持。我局权力阳光运行机制建设的成绩是在上级领导亲切关怀下确得的。市委副书记、纪委书记陈绍泽亲自关心我局权力阳光运行机制建设，市监察局副局长杨平带队，市阳光办检查组多次莅临我局检查指导工作，城建系统相关部门也对我局给予了大力支持。2解放思想，创新工作。我局的工作处于服务民生第一线，行政执法工作面广量大、点多线长，行政执法事项数量多，执法难度大，执法过程复杂，实现网上运行客观上存在一定困难。在与市级机关其他部门相比落后的情况下，我局解放思想，破除陈旧观念，克服畏难情绪，查找差距，增强工作紧迫感，做到认识到位，领导到位，措施到位，协调到位，在短时间内取得了权力阳光运行机制建设的明显成效，建成了权力阳光政务系统、办公自动化系统和门户网站，建设周期与其他市级机关相比大为缩短。而且还有许多创新之处，如：适应依法行政要求，行政处罚除格式文书外还增加了说理式文书；制订行政处罚自由裁量规则，减少执法人员裁量空间，确保行政处罚权力行使既具有合法性、合理性，又符合执法实际；将权力阳光政务系统的流程监控功能引入办公自动化系统办文程序等。3三位一体，同步推进。我局在权力阳光运行机制建设上，采取了权力阳光政务系统、办公自动化系统和门户网站三位一体建设模式，起点高，质量好，性能稳定，目前运行情况良好，实现了行政权力网上运行和实时监察，实现机关公文办理电子化，加强了政务公开载体建设，促进了行政效能的提升。4注重节约，规范运作。我局权力阳光运行机制建设程序规范，过程透明，无论是软件开发，还是硬件采购，均严格执行政府招标采购规定，做到成本低，效益高。三、深入落实科学发展观，不断完善阳光政务系统1、当前系统中存在的问题我局电子政务系统目前运转良好，但随着建设公共服务型政务和依法行政的深入推进，市纪委对权力阳光运行和电子政务系统提出了更高要求。对比这些要求，目前我局电子政务系统还存在以下一些问题：（1）覆盖面还不够。目前我局电子政务系统主要包括行政权力网上运行和办公自动化，还没有覆盖到财务、招投标等领域。（2）系统流程有待进一步优化。系统在方便执法人员操作、方便相对人、简化办事程序等环节还有进一步优化的地方。（3）系统功能有待进一步拓展。系统还可以进一步拓展数据即时分类、统计等功能。（4）系统维护管理需要进一步加强。进一步加强系统的日常维护和管理，及时处理系统运行和操作中存在的问题，进一步提高执法人员系统的操作水平。2、对完善电子政务系统的建议：要不断完善电子政务系统，必须深入贯彻落实科学发展观，转变思想观念，实现体制机制创新。实现行政权力运行透明化、监察实时化、流程标准化、办公网络化、信息公开化，做到行政权力取得要有据、行政权力运行要公开、行政权力配置要科学、行政权力行使要依法、行政权力监督要到位，健全权责清晰、程序严密、运行公开、制约有效、监督有力的权力阳光运行机制。坚持两个结合，遵循三项原则，开展四项工作，完善权力阳光运行机制。两个结合：与工作实践相结合，与思想解放相结合。三项原则：一是信息公开。二是突出监督。三是注重实效。四项工作：一是坚持以需求为导向、以应用促发展，拓展电子政务系统功能和覆盖面，注意整合资源、节约成本、统筹建设。二是加强维护管理，保障电子政务系统正常运行；强化政务公开，保持网站每日更新。三是保证行政权力阳光运行，不断优化权力运行流程，逐步把人财物管理纳入权力阳光运行机制。四是加强监督检查，全面、客观、公正地评价执法全过程，激励先进，鞭策落后，惩处违法违纪行为。当前，要主要抓好以下五项工作：1、完善权力结构，实行分权制约。2008年-2009年从决策、执行、监督层面行政许可、行政审批、行政征收及人、财、物管理等部门和岗位对过于集中的事权进行分解，合理地调整职能分工，严格地划分职责权限，构建相互制约的权力结构，形成部门之间和岗位之间既相互制约、相互监督、又相互协调的权力运行监督制约机制。2、加强重点防控，实行用权制约