浅议税务执法风险的防范.doc

浅议税务执法风险的防范随着我国依法治国战略的推进，依法治税已成为当前税收工作的核心内容。一方面国家的法律、法规、规章及政策越来越规范和完善，对税务执法人员的法律知识和执法水平要求越来越高，执法的内容、程序不但要求合法化、规范化和程序化，而且更加要求质量化和人性化；另一方面随着普法知识的不断深入，纳税人的维权意识也在不断提高，对税务机关及税务工作人员的纳税服务要求也提出了更高的诉求。近年来，由于种种原因，税务工作人员因执行税收法律而引起的执法风险不断攀升，相当一部分干部不同程度的受到了执法责任追究，甚至有些干部受到了刑事责任的追究。实际工作中，我们的税务干部也因为执法风险的问题，干起工作来总是放不开手脚，心怕一不小心那里做错了什么又要受到执法责任的追究！面对法制化进程的新要求和执法风险的增加，对于税务机关和税务执法人员而言，如何保证在既完成国家下达的各项工作任务的同时，又能规避和防范税收执法风险，实是困扰税收执法的一个新课题。那么，如何规避和防范税务执法风险呢？笔者根据自己的调查和分析，浅为议论。一、税务执法风险的认识 （一）税务执法风险的概念税务执法风险其实质是一种法律风险，属于法律风险中的行政执法风险，具有行政执法风险的一般特征。什么是行政执法风险？通常认为行政执法风险是指国家行政机关及其工作人员在按照国家法律履行行政职务的过程中，未履行或未正确履行法定职责，致使国家或行政管理相对人的合法利益遭受了损害，依法应当承担的不利法律后果。依上述定义，税务行政执法风险应是指税务机关及其税务工作人员在履行税收行政征收管理过程中，违反国家税收法律、法规、规章和政策的规定实施了税务执法行为，未履行或未正确履行法定的职责，从而致使国家或税收管理相对人的合法利益遭受了损害，依法应当承担的不利法律后果。其核心要素是未履行或未正确履行法定职责，即渎职；表现形式是违反国家税收法律、法规、规章和政策的规定，后果是致使国家或行政管理相对人的合法利益遭受了损害，依法承担不利的法律后果。（二）税务行政执法风险表现形式1、不履行法定职责引发的执法风险。主要表现为税收行政不作为，如应当通知申报不通知纳税申报，应当补税而未补税，应当处罚而不处罚，在税收保全中不该保全的却采取了保全措施，应当移送刑事处罚而不移送等等。 2、不正确履行法定职责引发的执法风险。主要表现为：一方面是对税收法律、法规、规章和政策理解不透，不按执法程序执法，使用税务执法文书及适用法律条文错误，职责履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不细心，执法方式简单、粗暴。如超期履行法定的告知义务；执法时不出示执法证件和税务检查通知书；纳税人的税款已缴纳而税收保全和强制执行措施却未及时解除。 3、故意违反税收法律引发的执法风险。主要表现为明知故犯，滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿等等。二、税务行政执法风险的主要成因 税务执法风险的成因多种多样，其中有主观因素也有客观因素；有内因也有外因，甚至还有政策因素、形势因素，但在实际工作中，主要有以下几种因素：（一）税收法制建设滞后，依法治税的“依法”层次低，缺乏统一的税收法典。建设社会主义法制国家是我国的法制建设的目标，法制建设经过几代人的努力，已基本步入了正轨。然而，就目前的税收法制建设情况而言是滞后的，表现在法律位阶低，没有统一完备的税收法律制度，在目前的税收法律体系中，除了中华人民共和国税收征收管理法、中华人民共和国企业所得税法、中华人民共和国税个人所得税法为法律外，其它如增值税、营业税、消费税、车辆购税等税收多为行政法规、部门规章，且税收实务中存在许多财政部、税务总局的规范性文件。法律位阶低，税收法制不健全。一是不利于税收执法人员说服纳税人纳税，容易引起纳税人的反感心理和抵制行为；二是在行政程序和司法程序中适用法律时不利于对税收执法人员的保护；三是不利于创建和谐的税收执法环境，容易遭受来自地方政府及其它护税协税部门的制约。（二）税收执法人员业务素质参差不齐，整体执法水平不高。税收法制建设虽然取得了长足的进步，但总体而言，由于历史、国情和形势的因素，税收执法体制仍与依法治税不相适应，税收执法人员业务素质整体虽有了提高，但参差不齐，整体执法水平不高。表现为：一干部年龄结构老中青搭配不恰当，区域人才结构不均衡；二干部的进取心不一，对业务的钻研程度也各有不同；三税务人员的专业性和法律性不高，进入国税部门的大中专院校税务专业毕业的高级人才急剧减少，法制化条件下的税收法律人才匮乏。（三）税收执法风险评估、预警、控制体系缺失。近年来，随着税收征管的法制化、精细化、规范化不断深入，税收执法的风险也在日渐增大，特别是工作在第一线的基层税务干部，面对复杂的征纳关系，繁多的执法环节和程序，日益完善的税收法律、法规、规章，频繁的税收政策变更，执法压力可想而知。面对这一严峻形势，我们的税收执法风险评估、预警、控制和督促体系是缺失的，没有跟上形势的发展需要。（四）税收执法政策保障和激励机制体制滞后。到目前为止，有执法检查制度、有执法考核制度和执法责任追究制度，却没有相应的执法保障和激励机制体制。这是制度的缺失，是对执法人员保护的一种变相漠视。在现时执法风险逐渐增大的情势下，只有现实的风险，没有执法的保障，是极其不相称的，这可能才是执法风险中的最大风险。三、税务行政执法风险的防范税收执法风险其实质是一种法律风险，包括行政法律风险和刑事法律风险。因此，在税务人员税收执法风险防范工作中，树立科学的法律观、风险意识观和职责观，建立健全税收法律制度以及以事前、事中为重点的执法风险管理理念和体制，既是严格依法治税、提高税收征管质量、深化税收征管改革的客观需求，又是提高税务干部自身执法风险防范意识，保障干部敢于执法、公正执法、安全执法的现实需要。达到上述要求，关键要抓好以下几项防范措施：（一）加快税收法制建设进程，提高依法治税水平，努力促成建立统一完备的税收法律制度。税收法制是依法治税的终极目标，没有健全的税收法律制度，依法治税就成了无水之鱼，无本之木。因此，税收法制建设的进程，决定着依法治税的水平和能力。税务部门应当力促国家有关部门适时制定、认可或完善相应的税收实体法和程序法，将国家的税收制度上升到法律层面，提高税法法律位阶，同时及时修改或删除那些已经不适应形势发展需要的法律、法规、规章和政策繁文，尤其是在制定法律、法规、规章和政策的时候除了强调税务人员的职责的同时更应注重对税务人员的保护，最终建立一整套统一高效的税收法律制度，为税收执法工作扫除制度上的障碍。（二）多渠道、全方位切实提高税收执法人员的整体业务和执法水平。在执法风险中，税务执法人员的业务能力的大小和执法水平的高低，很大程度上决定着执法风险的大小，可以说是决定因素，是内因。业务精通，工作能力强，执法水平高，工作中就能少犯错误或不犯错误，无形中化解风险的同时也筑起了防范执法风险的屏障。因此，必须想尽办法多渠道提高税收执法人员的整体业务和执法水平。一推行专业化的税收管理和业务培训、再培训的同时，鼓励工作人员参与税收制度、法制和政策的研究，建立高级别的税务研究人才库；二建立学法、知法、懂法和用法的法律氛围和机制，为依法治税提供强有力的法律保障；三建立再学习机制，鼓励和支持工作人员参加各类涉税专业和资格考试，并对通过的人员予以鼓励和编用。（三）引入风险管理理念，建立税收执法风险内部管理体系。执法风险内部管理体系一般包括机构、评估、预警、控制和督促五个部分，四大程序 。 1、机构。主要是机构的设置和机构的职能。风险管理机构的设置和职能主要是解决执法风险管理“谁来做”和“做什么”的问题。风险管理机构设置一般要求要具有全局性，能对各类风险进行全局统筹。风险管理机构的职能包括风险的识别、分析、评估、预警、信息发布、风险控制、风险责任的落实和督促。2、评估。评估包括对风险信息的收集和分析，进而做出风险评估。风险评估采用定性分析法与定量分析法相结合，按照风险发生的可能性及其影响程度等，对执法风险进行分析和排序，确定执法风险重点和优先控制的风险，确定风险应对策略。3、预警。根据风险评估得到的风险系数、风险领域和方向、风险度和应对措施，发布风险预警通告，为风险自控、执法检查提供依据和目标。4、控制。控制是根据风险评估结果和预警机制，通过自控、预防与控制，运用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内；是风险可能发生或已发生时为降低风险带来的不利影响而采取的积极有效措施。有效的控制措施可以对风险做到提前预防，适时管理和控制，能保证执法行为的最大正确性、效率的最大提高，更重要的是降低了执法风险。 5、督促。风险的评估、预警、和控制三大程序履行后，督促程序是必不可少的。主要是进行跟踪检查，对税收执法情况、税收执法风险内部管理体系运转情况进行督促检查。（四）建立税收执法保障和激励机制体制。在目前税收执法风险不断攀高的新形势下，建立健全税收执法保障和激励机制体制，是形势的需要，更是对税务机关执法形象的维护和税务执法人员的保护。一是建立税收执法人员执法保障机制，化解执法风险。执法保障机制的建立应该以重点解决执法人员执法过程中所面临的执法风险为主题，强调的是对执法人员的保护，而不是责任的追究。执法保障机制可以从以下三个方面着手：第一、加大税收具体执法事项的经费投入和保障；第二、建立税收征管层级合议议事机构。使税收管理人员不再单兵作战，从而体现集体的智慧和力量。实践中，我们多是一个税务管理员管理数十家，甚至几十上百家的纳税单位或个人，姑且不论我们的税务管理人员是否具备这个管理能力和精力，可一个人的能力和精力毕竟是有限的。在管理人员对某一事项或某一问题存在重大、疑难理解或执行困难时，没有哪一个个人愿帮助解决而承担风险的。因此，建立相应的层级合议议事机构就显得尤为重要，不但对管理人员是一种保障，而且经过集体的智慧无形中化解了个人风险。就一个县级局而言，层级合议议事机构可以设县级局合议机构、科、分局合议机构和股、室合议机构三级合议机构，税收管理人员在遇有重大、疑难问题时可随时向股、室合议机构申请合议，如问题不能得到解决，