浅谈乡镇依法行政的问题及对策.doc

浅谈乡镇依法行政的问题及对策乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。当前乡镇人民政府依法行政难的原因是多方面的，既有历史原因，也有客观显示原因，当然也不排除人为的因素。党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。依法行政又是构建和谐社会的关键，特别是乡镇人民政府的依法行政更是一个值得深入细致分析的问题。一、乡镇人民政府依法行政存在的问题在当前的乡镇人民政府依法行政过程中，存在着较多的问题，不利于开展依法治理，不利于推进依法行政。主要存在以下几方面的问题：（一）干部队伍的法律意识及个人素质不强是依法行政的一大难题。当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。2002年8月，女服务员吴小玲在河北行唐南翟营派出所4个民警的刑讯逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。当吴小玲拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。（二）法律体制的不完善也是当前依法行政的困境我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局“同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。（三）群众的法制观念落后及风俗习惯，是依法行政的客观存在问题在基层农村，铁别是落后地方的农村，相当一部分群众的法律意识薄弱、法制观念落后。就拿天下第一难的计生工作来讲，很多群众对计划生育的法律法规都是不怎么清楚的，因此出现了抢生、超生等违法生育现象，甚至是发生哄抢计生对象、暴力殴打计生工作人员的违法现象。同时，农村存在着很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其女的情况更糟，即使是父母均亡，女儿也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。（四）乡镇的“红头文件”欠缺规范，也给乡镇依法行政带来了难度乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在“三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与公务员法中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度。（五）现行法律法规的不尽完善造成“依法打架”问题我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与消费者权益保护法相违反。上述五个问题，有客观原因，如现行法律体制不完善等，也有历史原因，如群众一直存在的风俗习惯等，这些问题都给乡镇政府依法行政带来了压力。二、扎实推进乡镇依法行政的对策虽然现阶段乡镇的依法行政存在着很多问题，但是我们有必要去认真分析一下如何解决这些问题的对策，这对于如何构建和谐社会有重要的现实意义，经过认真分析，要扎实推进乡镇依法行政，应从以下几方面着手：（一）加强干部培训，不断增强执法人员的自身素质随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要任务之一，而要推进乡镇公务员干部的依法行政，需下大力气培养和提高行政机关工作人员的法律业务知识培训。首先，要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。要提高行政机关工作人员的法律意识，需要做到：一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。再者，要加强对乡镇执法工作人员的法律业务知识培训。各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。要通过开展多方面、形式多样的业务知识培训来增强执法人员的自身素质。（二）加强普法宣传，提高广大群众的法制观念我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。要加大群众普法力度，应采取一些切实有效的措施：一是要有一支长期开展法制教育的普法队伍并抓好普法阵地的建设。在乡镇农村可以通过在各村（居）委会建立法制学校，由司法所制定普法宣传计划，指定普法辅导员按计划上普法讲座。二是征订编写普法资料。普法资料是群众学法、知法的基础，乡镇司法所每年应按照上级的要求征订普法宣传资料和宣传挂图，并认真收集、编写、复印普法宣传资料，利用到村（居）上法制讲座，广场普法宣传的机会发放给群众，形成了有普法讲稿、有普法发放资料、有普法宣传展报和挂图的系列普法资料。三是认真落实好普法宣传计划，开展形式多样的普法宣传教育活动。司法所每年都应制定普法宣传计划，落实好对领导干部、一般干部、离退休老干部、老教师、执法人员、青少年、企管人员及群众的普法工作，落实普法时间、内容、普法辅导员。按时到各村（居）上法制讲座，宣传法律知识，发放普法资料，用普法宣传车下乡进行普法宣传组织开展法制宣传栏和法制广场服务活动等。（三）强化责任落实，完善监督机制首先，依法加强人大的法律监督和政协的民主监督。建立健全行政执法机关和行政正职定期向人大及其常委会报告工作制度、述职制度和人大及其常委会对行政执法机关质询制度、执行法律检查制度和执法评议制度。充分发挥各级政协的民主监督职能。由于政协委员大多来自于各民主党派、无党派和知识分子、非公经济人士，他们的代表性更具针对性。因此，逐步形成政协委员监督评议机制，对行政执法工作不断提出意见和建议。其次，加强人民检察院和法院的司法监督。人民检察院是专门的法律监督机关，有权对乡镇行政机关及其工作人员的职权活动进行监督。要形成刑事司法与行政执法相衔接的机制，探索和拓宽监督渠道，改进和完善监督方式，有效地监督和制约行政执法权力。一是要向前延伸法律监督的触角，把监督工作从执法结果向执法过程延伸，力争从源头上避免违法行为的出现。二是建立检察机关对行政执法案件的查询制度。根据某一时期行政执法方面的一些热点问题、群众普遍关心的问题，有重点、有针对性的查询行政执法机关某一时期的执法情况，对发现的带有倾向性的问题，及时采取专项治理措施。三是完善检察机关内部分工，加强民事行政检察科室建设，明确赋予他们初查权，涉嫌构成犯罪的再分流到有关部门处理，对监督法律实施、适用法律法规处理涉刑案件起到促进作用，从而减少或避免出现违法行政。再次，加强层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督机制，探索层级监督的新方式。对行政复议案件一定要依法、公正的办理，这是实现层级监督的最基本的方法，对下级行政机关不正确的具体行政行为决不能护短、迁就。目前，受传统思想的影响，很多群众有了问题，不愿通过法定程序解决问题，而采用上访这样一种方式。对于这一现象，应当建立一个处理公民、法人、其他组织反映的涉及行政执法的热点问题、难点问题的渠道，这实际上也是对下级行政机关的另一种监督形式。（四）规范发文程序，定时清理不规范的文件针对乡镇政府存在“红头文件”与现行法律法规相违背的现象，应该从源头上严格把住发文程序关。文件在送负责人签发前，需经办公室进行审核。负责核稿的人员，必须依据公文处理办法和细则，坚持实事求是、执行政策、精减高效、精益求精的原则，及时审核，严格把关。重点是要审核文件是否符合国家的法律法规和方针政策；是否符合行文规则和发文办理的有关要求；新出台的政策规定有无依据、有无说明，是否切实可行；与本部门和有关部门的相关规定有无矛盾，涉及其他部门职权范围的事项，是否经过协商，分歧意见是否一致等。其次对乡镇不符合规范的“红头文件”，要进行定期清理，销毁。（五）积极开展依法治理，推进依法行政全国人大常委会关于进一步开展法制宣传教育的决议和四五普法规划要求把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。通过法制教育为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此，需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。1、抓好领导的学法用法。实现依法行政，责任在政府，关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质如何，直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施，故须大力提高各级领导干部的法制观念，以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标，抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。2、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者，一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步，做到早理解早掌握；二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解；三是要求他们根据岗位实际需要，全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上，一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度，以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合，提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度，通过岗位资格培训，明确执法职责、执法权限、执法依据、