比较公务员制度教师讲授大纲-比较公务员制度讲授大纲.doc

的文官是一个特殊的阶层。在法国，政府部门工作人员被称为公务员（Fonctionnaire），美国则叫政府雇员（Governmental Emploee）。所以，公务员是指政府机关的工作人员，但并非指所有的工作人员，只指不通过选举产生的政府官员。在西方，广义的公务员（亦称文职官员）有两类，一类是所谓由选举或“政治任命”的公务员，即政务类公务员；一类即所谓非选举或非“政治任命”的公务员，即“事务类”公务员。其明显特征是：不与内阁共进退；公开竞争考试并择优录用；无过失可长期任职。大多数英联邦国家（或前英联邦国家，只有香港地区是一个例外）均将后者（事务类）界定为公务员（狭义的），公务员制度即指对这部分人管理的制度。公务员的范围。就英、法、美三国公务员队伍的范围来看，法国最庞大。以20世纪80年代初的统计为例：法国有208万公务员；占全国总人口的3.9%。英国则只有73.3万公务员；占全国总人口的百分之一点三。美国有公务员288万，占总人口的百分之一点三。法国公务员队伍庞大的原因在于，历史原因。法长期实行中央集权，不象英实行地方自治，法所有地方官员都由国王委派。1789年资产阶级革命前夕，官吏巳高达50万。直至80年代，密特朗任总统时开始实行权力下放，部分地方官员由民选产生。并被排除出公务员队伍之外。 政治原因。法国历史上战乱频频，近百年就卷入了三次大的战争：普法、一次、二次世界大战，战争中要加强行政管理权，增加额外的管理部门，故管理者大增。英国则是靠民团来解决此问题的。 体制原因。在法国，中央和省政府工作人员均属公务员；英由于地方政府实行自治，文官只属于中央一级；美的政治官员向来不属于公务员，而美政治任命的官员远远多于英、法，且美公务员编制较少，在政府官员中只占很小比例；且英、美公务员队伍不包括企业人员。我国公务员的范围是各级政府行政机关中除工勤人员以外的工作人员，它包括： 选举产生的； 非选举产生的（即任命的）；政府机关的党群工作人员；工勤人员不划入的理由（见P9）。公务员的法律地位。西方各国对公务员在行政关系上的法律地位界定得不尽一致，各国依据本国的政治背景均有不同的解释。英国：英国在法律背景上是一个非成文法国家，往往以社会普遍接受的行为准则和“游戏规则” 来约束政府和人们的行为。所以，英国没有系统的公务员法规，对“公务员” 的有关规范都是以枢密院令的形式确立的，故而对公务员缺乏全面、确切的定义。英国最初对文官的界定是1859年的年老退休法：“（甲）凡由英王直接任命，或持有文官事务委员会颁发的合格证书、准予参加文职机关工作者；（乙）凡其酬金全部来自联合王国统一基金，或由议会通过的款项付给者，均得称文官。”这只是从享有退休金权利的角度作出的定义，既不完整，也不符合后来的发展实际。针对这一含混不清的定义，1977年英国下院的一个委员会要求政府对文官下一个统一的定义。政府基于法律的理由拒绝了这一要求，但作了一个解释：“文官最显着的特点是他代表国家，处理国事。凡在法律上无国家工作人员身份的便不是文官。政治人员、司法人员以及部队、王室等其它公务人员，因其服务条件有别，均不在文官之列。文官仅指在内政和外交各行政部门中的工作人员。”所以，英国的文官是指政府行政部门中除去“政治人员”（政务官）以外的所有工作人员。文官不包括由选举产生或政治任命产生的议员、首相、大臣、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官，也不包括法官和军人，还不包括政府企事业单位的工作人员和地方当局工作人员。法国：法国则从公务相对于私务的角度，即从法律的概念对公务员身份作出界定。1959年颁布的法国公务员总章程第一条：“本章程适用于所有由于被任命担任某项常设职务而在国家（中央）行政机关中、其附属驻外机关中或公立公益机构中拥有职称官等的人员。”并明文规定：“凡具有工商业性质的公营企业中的人员不包括在内。”但是，对具有“非工商业性质的公营企业中的人员” 是否算文官在法律上却未作明确规定。对这一问题，实践中是由行政法院审理案件中逐案解决的，从判例看，法国将公营企业中的领导人和财务人员包括在公务员之列（即使该企业具有工商业性质）。相反，政府机关中领计时工资的工人则不属公务员之列。 美国：美国不发生公务员定义的问题，因为美国政府和公务员的法律关系是雇主同雇员的关系，由民法合同调整，而不是由行政法规调整。美国则是从雇佣关系的角度对公务员进行表述。公务员的结构。西方国家的公务员实际上在结构上分成两部分：一部分是高级文官，他们人数少（英国仅4千人；美国5千人，）晋升快，政府的重要决定百分之九十是由他们作出的。另一部分是中层工作人员和低级职工，他们人数多，晋升慢，在全国各地执行法令，或在中央处理日常事务。二者虽均属于公务员，但所负担任务的性质不同，故有人认为，前者属于“官方”集团，后者属于“员方”集团。二、公务员制度公务员制度与以往任官制度的区别公务员制度，就是对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障、待遇等制定系统的法律和规章依此对公务员进行管理的制度和体制。其目的在于选贤任能，提高行政效率。公务员制度与以往任官制度相比，其区别在于：其一，它是通过制定一整套完备的法规体系规范公务员的行政行为的制度。保证人事管理依法进行。其二，它有相应的体制构架作支撑。其三，公务员制度是劳动人事制度的一部分，但他有自己的特征，在全国的劳动力的组织和管理中自成一个独立的体系（故中国要单独成立一个人事部），这个体系被称为“文职行政部门”（The Civil Service）公务员制度的基本特征：统一管理。即对公务员进行综合管理，使他们在各部门之间，甚至在中央和各级地方之间可以互相转调、轮换、流动。所谓统一管理并不是把一切人事行政权都集中到中央，而是“全国一盘棋”建立统一的人事管理制度。职位分类。即对各个职位建立一套明确的规章和统一的标准。对职位要求有了明确的规章和标准，公务员管理才会制度化。 “择优竞争原则”：以美国1978年通过的文官制度改革法为例，其原则的具体内容为：一是公开竞争；二是平等对待；三是同工同酬等。职务常任。首先，由于职务常任故“无过失不受免职处分”。其次，对公务员实行常任的目的是为了保证行政管理的稳定性和连续性。最后，职务常任的程度依各国发展的情况而有所不同，英特别强调经考试录用的文官无过失不受免职处分，且职务常任的范围涵盖整个事务官队伍。美职务常任主要是中、下层公务员，其次长、司局长、独立管理机关的负责人多属于政治任命，故均不属于职务常任。职业道德。西方公务员遵循的职业道德规范一般有下述方面：一是必须忠于国家，只要国家需要，即应为国家效劳。二是必须严守国家机密。三是一律不准从事与本部业务有关的赢利事业。四是不得参加政党活动，不得公开发表政见或对政府施政任意批评。法律保障。公务员法规对公务员的身份、地位、权利和义务，以及对权利的保障程序，都作了详尽规定。法律保障制度使公务员的职业稳定，具有安全感。同时，公务员的权益和公民的权益一样是神圣不可侵犯的。我国公务员制度的特点我国的公务员制度是在考察了西方国家公务员制度的特点，借鉴并吸收其合理成分的基础上形成的，它既是对长期以来党和国家干部人事制度管理经验的继承和发扬，又是对过去我国干部人事制度弊端的改革，是一种新型的、科学的政府机关工作人员管理体系。同过去的人事制度相比，现行的公务员制度具有以下特点：一是具有竞争激励机制。在国家行政机关“进口”上，公务员制度改革了过去那种“统分统配”、凭组织或个人介绍进机关的做法，实行了公开考试、严格考核、择优录用的办法。我国国家公务员暂行条例规定，录用公务员首先公布空缺，公开报名，并要经过三个步骤：第一步，进行资格审查，即初步了解报考者的政治面貌、工作经历、文化程度、身体状况及其它需要了解的情况；第二步，对资格审查合格者进行公开考试，了解报考者的知识面、所需职位的专业知识以及业务素质和工作能力；第三步，进行全面考核，全面考察报考者的德才表现和工作实绩，最后根据德才标准，按照考试成绩和考核情况，择优录用，这就大大增强了竞争性，扩大了选用机关工作人员的范围，保证了机关工作人员的素质。又如公务员的晋升，采取公开选择，听取群众意见，经过严格考核，特别强调要注重工作实绩，把功绩制的原则引进公务员的晋升制度，这样，能保证按照德才兼备的标准选拔优秀人才，避免由少数领导圈定所产生的弊病。同时，国家公务员暂行条例(以下简称条例）还规定，对不称职人员应区别情况，给予降职或辞退，做到优胜劣汰，保证公务员队伍的素质。二是具有新陈代谢机制。公务员制度在健全退休制度的同时，增加了“出口”渠道。比如条例规定，对部分职务实行聘任制，做到能上能下；对不同职务规定最高任职年龄，到了年龄后，如果不能继续晋升的，可以改任非领导职务，或者到企事业单位工作；对年度考核连续两年不称职的，要给予辞退；公务员本人也可以按照规定辞去公务员职务。通过这些措施、办法，以保证公务员做到能上能下，能进能出，增强机关的生机和活力。三是具有廉政保障机制。公务员制度把廉政的要求贯穿和体现在公务员的权利、义务、纪律、晋升、考核、奖励、回避、轮换等各个单项制度之中，并通过这些制度的实施和加强监督来加以保障。建立和推行公务员制度，可以在提高干部队伍素质和健全干部管理制度两方面促进机关的廉政建设。从推行公务员制度试点的实践效果来看，录用制度可以克服用人上的不正之风；考核、纪律、奖惩制度可以激励干部积极向上，廉洁奉公；回避制度可以避免血缘关系、人际关系对工作带来的不良影响；职务晋升制度可以防止产生提拔干部中的任人唯亲现象。四是具有勤政保障机制。公务员制度除了通过公务员的义务、纪律来保证勤政之外，还通过职位分类明确岗位责任；通过定期考核，分出等次，区分工作的好坏，并将考核结果与奖惩、升降、晋级增资挂钩，做到功过分明，这就克服了“干好干坏一个样”的现象，激励公务员努力工作，提高工作效率。五是有利于实现人事管理的法制化、科学化。建立公务员制度可以改变过去人事管理法律法规不健全的状况。公务员制度除了国家公务员暂行条例这部总法规外，还有各个单项法规及其实施细则，形成了一个健全的法规体系，便公务员管理有法可依，依法办事，并通过监督做到违法必究，这样就有效地提高了公务员管理的法制化水平。中国公务员制度与西方文官制度的比较（区别）我国的公务员制度与西方国家的公务员制度相比，具有根本的区别。其显着不同之处主要体现在以下诸方面。第一，范围不同。西方不少国家将国营企业事业单位的职员列人公务员范围，而我国不包括这些人员。这是由于我国的公有制占主导地位，绝大多数企事业单位都是国有的，如果将这部分人员划入公务员范围，势必造成干部管理上新的政企不分、政事不分的局面，不能适应当前正在进行的经济体制、科技体制、教育体制、卫生体制、文化体制等改革的需要。另一方面，大部分西方国家由于实行地方自治制度，所以他们的国家公务员不包括地方政府的公职人员。而我国的国家公务员则包括中央政府和地方政府的工作人员。第二，我国的公务员制度坚持党管干部的原则。我国的公务员制度是党的干部制度的一个重要组成部分，各项具体管理制度是按照党的干部路线、方针、政策来制定的。各级政府组成人员和其它重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人大选举产生或由政府任命。西方文官制度则强调文官管理是独立于党派之外的管理系统，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，党派不得直接管理文官。第三，在政务类公务员的进退上，我国与西方国家有本质区别。西方国家政务官的进退，一般意味着党派轮流坐庄，官员随所属党派选举胜败而进退。我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度，不存在轮流执政问题，政务类公务员的变化，主要是为了克服领导职务终身制和干部能上不能下的弊端，表明了人民群众通过人民代表大会选举和罢免领导干部的权力。第四，我国的公务员不存在西方意义的“政务官”与“事务官”的划分。由于我们不搞多党制和所谓“政治中立”，要求所有公务员在政治上都要与党中央保持一致。因此，我国的公务员没有政务官与事务官的截然分野。西方的文官制度实行所谓“两官分途”，政务官与事务官是截然不同的两个体系，相互之间不能互相转任。在我国政府机关中，政府组成人员和非政府组成人员在产生方式上虽有不同，但所有工作人员，不论职位高低，都是人民的公仆，党和国家对他们的要求是一致的，他们必须既懂政治，又懂业务，做到又红又专。他们之间可以根据需要互相转任。我国的公务员队伍也不是一个封闭的系统，国家公务员暂行条例规定，政府机关工作人员和党的机关工作人员、其它国家机关工作人员、企事业单位的干部，可以通过一定的程序和办法相互交流，而且这种交流是经常的。上述区别的存在是由两种不同的社会制度及其相应的政党制度所决定的。西方国家实行的是资本主义制度，我们实行的是社会主义制度；西方实行的是多党制，我们实行的是共产党领导下的多党合作和政治协商制度。这些区别恰恰说明了我国的公务员制度并非照搬照套西方的文官制度，而是植根于我国国情的具有中国特色的社会主义公务员制度。三、比较公务员制度比较公务员制度的涵义概念。比较公务员制度是用比较的方法，对各国人事制度进行研究，属于人事行政与国际政治的交叉研究范围。内涵。所谓比较研究的方法，在各国公务员制度的研究中可从这样三个层面去理解：其一，是对各国公务员法规、条例的比较研究。也就是了解和把握各国公务员制度在法律规范上的异同与特点，并探究其原因。其二，是对各国公务员制度实际运作的比较研究。由于各国人事制度中既有成文的法规、条例，也有基于传统习俗和文化氛围的不成文法，因此，要真正了解各国公务员制度的特点，就必须从各国公务员法规的比较研究深入到各国公务员制度实际运作的比较研究，并注意探索公务员法律规范与公务员制度的实际运作之间的差异及其原因。其三，是对各国公务员制度特点形成原因的比较研究，也就是通过结果去探求原因的方法。这是因为各国公务员制度都是业已形成的既成事实，不能用实验研究的方法从原因去观察结果，而只能从结果去追溯原因，以便更深入地理解各国公务员制度的特点形成的原因。因此，对各国公务员制度的比较研究，决不仅仅是各国公务员法规制度的比较，而是包括着对形成公务员制度和对公务员制度的现实运作起决定作用的文化、政治、经济，社会、法律、教育等诸多因素的综合比较。但在具体的研究过程中，上述三个层次的比较研究方法可以单独运用，也可以依次退步运用，亦可彼此渗透地交叉运用。（二）研究比较公务员制度的意义 我们对各国公务员制度的比较研究，是具有明确目标的，那就是探索有中国特色的社会主义国家公务员制度，这是比较公务员制度的根本意义所在。 首先，从各国公务员制度的比较中，我们将探索现代国家人事管理的基本规律和普遍趋势，注意把握那些对于现代政府及其人事管理具有普遍意义的形式和内容，深入领会国家公务员制度的基本精神，以丰富和提高人们对公务员制度的科学认识，增强和深化人们对我国筹建国家公务员制度的必要性、可能性和必然性的理解，使我国在国家干部管理体制的改革、开放进程中，能够大胆引进、科学借鉴、积极消化在西方公务员制度中被实践证明是科学的管理机制和方法，而不仅仅只是搬用了公务员制度的名称、形式，却无实质性的改革，或只有某些象征性的改变。 其次，从各国公务员制度的比较中，我们将深入掌握西方公务员制度的政治本质，特别是从国家人事制度最终受制于国家政治制度的层面，充分认识国家公务员制度的政治功能和阶级性质，从而坚定人们对于我国的国家公务员制度必须真正有助于加强中国共产党的领导地位和有助于提高社会主义政府的行政效率的原则立场，而决不应该、也不可能全盘照搬西方资本主义国家那一整套做法。再次，从各国公务员制度的比较中，我们将会发现，各国的公务员制度都是植根于本国的具体国情而又借鉴和吸取他国经验的产物。各国公务员制度都有自己的特殊发展过程而又各具特色，并处在不断地相互影响和渗透中。因此，各国公务员制度的特色都是与本国的特殊文化传统、政治制度、经济基础、社会风俗、民族性格、教育水准相联系的，也都在适合本国特殊国情的基础上，学习和引进一些其它国家的成功经验。我们在建设我国的公务员制度时也同样必须重视国情研究，既尊重历史，又勇于开拓，使我国的公务员制度能够在继承传统人事制度行之有效的成功经验的同时，有分析、有鉴别地借鉴别国的公务员制度。此外，从各国公务员制度的比较中，我们并不期待着能够取得具有必然可行性的结果，我们既不是想自我中心主义地证明我国的公务员制度将是最完善的，也不希望在世界上找到一种最完善的可供一切国家模仿的国家人事制度。我们认为，比较公务员制度只是提供了一种借鉴，使我们能以不同国家的公务员制度为参照系，来了解我国人事制度中某些问题的症结之所在，以及寻求可能解决问题的方法和手段。但是，任何一个国家的人事制度的成功经验及其发展动向，并不意味着必然适用于其它国家。各国公务员制度的任何成功经验都是在特定的政治、经济和文化氛围中的产物，只有结合更大范围的国际比较研究才能深入理解。因此，比较公务员制度的主要目的不是抄袭、模仿，而仅仅是从各国公务员制度的背景中去了解各国公务员制度的特色及其成功或失败的原因，以便更全面、深入地认识和改革本国的国家人事制度。第二节 国家公务员制度的产生与发展国家公务员制度产生的历史动因公务员制度产生的社会经济原因资本主义经济的发展所带来的三个变化：19世纪中叶完成的工业革命，确立了资本主义生产关系的统治地位，因而资产阶级要求在政治上建立廉洁有效的政府，要求更多的参与政治事务。故要求政府和公职向社会更广泛的敞开，以维护资本主义的生产关系。资本主义经济的发展，要求开展自由竞争，向国外扩张。归的官僚机器无法适应这种需要，因此，必须改革机构、改革管理方法，并广为罗致人才。社会化的大生产使政府增加了管理社会事务的内容。使得政府必须扩大自己的管理领域，增强管理功能。结论：西方公务员制度是市场经济的必然产物。西方的公务员制度却是适应资本主义民主与法制的内在要求，作为三权分立的政治体制的重要组成部分，伴随着资本主义商品经济的发展而问世的。西方公务员制度是近现代资本主义发展的产物，与封建时代的官吏制度，包括中国古代的“文官”及其“科举制度”不同。尽管国外不少政治学家以开明的心态承认，西方的公务员制度是受到中国古代的科举制度影响而形成的，但我们不能不认为这两者之间有着本质的不同。仅仅就通过考试选拔人才的形式而言，似乎颇有相通之处，但就根本的政治体制而言，中国的科举制度是为封建专制统治服务的，是专制皇权在官僚专制中的一种具体形式；而西方的公务员制度却是适应资本主义民主与法制的内在要求，作为三权分立的政治体制的重要组成部分，伴随着资本主义商品经济的发展而问世的。它是商品经济和民主政治发展的直接结果和重要标志，是从本质上否定人事制度上官爵世袭、封妻荫子、恩赐官职，人身依附、结党分肥等一切封建性的、或带有浓厚封建性因素的现象。这是因为一方面，商品经济的迅速发展与市场机制的巨大作用，要求西方国家的资产阶级政府按照商品经济的内在规律来管理国家经济，政府的社会管理和为社会服务的职能更加突出。特别是随着工业革命和新技术革命所带来的社会生产力的迅速发展，使得社会公共事务日趋复杂，社会矛盾日益增多，为了更好地从宏观上加以控制、协调：也就更要求那些在政府中专职从事社会公共事务管理，为国家管理提供事务性、技术性服务的人员相对地独立出来，与在政府中代表统治阶级和执政党利益、执行政治统治的人员相区别，采取公开竞争、择优录用、功绩晋升等手段，选拔和保持政府中的各类精英，以提高政府的行政效率与管理职能，既维护了在资本主义多党竞争的政治制度下国家政权机关的稳定和政策的延续，又促进了经济开发和社会管理的发展。公务员制度产生的思想文化基础思想基础。资产阶级革命所提出的人人平等的思想，为资产阶级参政，建立现代公务员制度提供了思想理论基础。在欧洲封建社会平民是不能担任公职的，资产阶级提出的“平权”思想，就是要冲破这一传统的思想牢笼，为自己参与政权提供思想理论依据。例，1783年美国的独立宣言和1789年法国大革命诞生的人权宣言，明确提出了天赋人权、人人平等、公民是国家主人的原则，这为后来的公务员制度提供了理论依据。使平民（主要是资产阶级）正式争得了当官的权力。资本主义社会的发展，使教育得到了相应的普及，社会文化水准提高，这又为资产阶级和其它阶层参政提供了文化条件。资产阶级的民主政治也内在地要求完善在政党竞争条件下的政府管理体制。早在资本主义制度建立的初期，由于受到封建传统的影响，政治民主是极不完善的，如十九世纪以前的英国就是实行的“恩赐官职制”和“个人赡徇制”，重要官职的任命均由当权者（包括王室、贵族、国会议员、政府要员）所控制，成为赡恩徇私的赠品，官场腐败，官吏低能，严重影响了政府功能。美国在实行政党竞选的政治体制的初期，则是实行“政党分赃制”，竞选中获胜的政党将政府官职视为战利品，由在竞选中出过力、出过钱的支持者们“坐地分赃”，结果造成严重弊端，不仅每次大选都可能引起全国政局和人事的较大震荡，而且导致政府官员的素质下降和行政效率低下。由于以所谓的“政治条件”作为任官的根本条件，致使许多投机钻营、品学兼劣者混迹于政府部门，严重影响了政府的权威和效能，也激起了人民的普遍不满。为了改变这类状态，进一步完善资本主义的民主制度，扩大资产阶级的统治基础，英美等西方国家相继从19世纪起，逐步建立起一套独具特色的国家人事制度公务员制度。毫无疑问，西方的公务员制度是资本主义的经济、政治体制的产物，其各种原则和特点都不可避免地带有资本主义的本质特性，都是最终为维护资产阶级的政治统治服务的。但也不可否认，其中亦有不少形式与内容对于现代政府管理有着普遍意义，不仅在相当长时期内，对西方国家政府广泛选拔精英，保持公务人员的素质，提高政府效率，促进经济繁荣和社会发展，维护资产阶级的政权稳定和政策延续，起了较为积极的作用，而且作为一种具体管理国家人事系统的规范化、法制化体系和治理国家的操作性方法，经过多年的不断发展和完善，已被世界上许多国家，包括第三世界国家所吸收和采纳。邓小平同志指出：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才，使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。 从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。”因此，有必要在坚持我们国家社会主义基本性质的前提下，积极研究和借鉴西方的公务员制度，大胆引进和消化那些被实践证明是科学的管理机制和方法，注意防止和克服西方公务员制度中某些消极因素和薄弱环节，逐步地形成适应中国特殊国情的社会主义国家公务员制度。公务员制度产生的社会政治原因。19世纪后，随着选举制度与议会制的广泛推行，西方各国基本上确立了以普选制与议会制为基础的民主制度。说到民主制度，人们大多注意个人权利，而实际上，民主制度对社会有着整合作用。诚然，民主制度使得每个个人有可能行使自己的权利 ，但个人权利只是民主制度的外在层面。这个制度的内在层面，是强调集体参与及合作，强调社会稳定性与延续性。人们平时往往不注意这一点，只是在社会政治危机出现时，才惊叹其非凡的社会整合力。在任何一个社会里，如果政治制度以某种方式压抑人群在多个层面上的需要，那么这个社会是不稳定的，或虽然表面上显得很稳定，但内部波涛汹涌，一旦出现危机，长期被压抑的人群会以非理性的方式表达他们的需要，从而引起社会巨大的动乱；如果政治制度以某种方式满足人群在多个层面上的需要，那么这个社会在木质上是稳定的，在危机出现时，社会也能保持“动”而不“乱”。美国加州大学校长田长霖来南京大学讲学时，曾对南大校长说，他不在加州大学时，每次向学校打电话要问的第一件事就是，本周学生有没有在校园内游行。(大意如此)其深刻含义就在于此。这些层面大致分为个人权利、集团利益、大众民意、社会整体需求等几个方面。个人权利与集团利益的含义很明确，无须多加解释。大众民意与社会整体需求大多是重合的，但在某些特殊情况下可能非但不重合，反而相互对立。例如，二次世界大战开始时，美国普遍的民意并不赞成参战，因为那时美国国内的孤立主义传统非常强大，认为新世界(西半球)优于旧世界，因此不愿再与腐朽堕落的欧洲联系在一起，更不愿卷入它们之间的纷争，避免对世界做出集体安全保证的承诺。然而，一旦德日在欧亚称霸，那么它们与美国的直接战争就不可避免，战火很可能燃烧到美国本土。因此参战符合美国社会的长远利益。在这种情况下，只有具有远见的伟大的政治家运用高超的领导技巧才能使大众民意逐步与社会整体需求协调一致。在非民主的专制社会里，民意被忽视，因此周期性的社会政治冲突就无法避免。普选制和议会制是体现现代民主制度最基本的两种方式。个人能通过这两种方式使自己的权利得到体现，集团能通过这两种方式使它们的利益受到重视，大众能通过这两种方式使他们的意愿得到表达，而社会的整体需求则由普选的或议会的文官政府来管理，这样最终确保了这几个不同层面需要之间的平衡。 普选制和议会制为政党政治的确立提供了条件，但也带来了一个“副产品”，即进而形成了官职分赃制度，因为随着选举后内阁的更迭，执政党把官职作为战利品，公开的、合法的进行分赃，使政党更迭都要导致“人事大地震”。这种一朝天子，一朝臣的作法破坏了政府的连续性，降低了政府工作效率，并为一些昏庸之靠登上权力宝座提供了方便之门。结果是政府工作往往陷于停顿，阻碍了资本主义经济为了保持社会安定，政局稳定，要求政府官员职业固定，业务精通，故自然将官吏分为与政党共进退，掌握决策的政务官和不与政党共进退，专门处理日常行政事务的事务官。这是文官制度产生的政治先决条件。总结： 因此，我们认为，对西方公务员制度的产生可以从以下三个层面去理解： 其一，西方公务员制度是从法制上否定任人唯亲、世亲世禄、封妻荫子、卖官鬻爵、恩赐官职、人身依附、结党分肥等现象，在国家人事制度上具有彻底反对封建主义的重大历史价值和现实意义。其二，西方公务员制度在政治上是从属于资本主义制度的，作为资产阶级实现其政治统治的重要技术手段之一，具有鲜明的阶级性。 其三，西方公务员制度作为较成熟的科学化、法制化的国家人事制度，其基本精神、重要形式和主要内容是与商品经济和民主政治的内在要求紧密相联的。作为技术性、操作性的现代政府人事管理科学的产物，其科学的、合理的内核对于正在走向现代化的世界各国政府的人事管理实践具有普遍的借鉴意义，对于社会主义国家人事制度的改革亦有重要的参考价值。西方公务员制度建立的历史阶段专制君主恩赐制时期。十四世纪末叶以后，英国开始出现文官阶层，但其在身份上是国王的私人奴仆（Servant），其衣食住行皆靠国王恩赐，政府各部门的工作经费被列在“宫廷开支”之中，所以这些文官被称作Crown Servant，即国王的仆人。后来的Civil Servant（文官）即由此演变而来。法国16世纪建立了中央集权国家，各级政府的政务推行开始掌握在国王任命的文职官员手中，这些官员称之为监督官（intendant），原属司法性质。亨利四世时，其职权扩大为随军官吏，后来又随军留在各省，成为中央留在各省的随军官吏。其官职的获得，大多由国王恩赐。17世纪中叶，德意志君主将军队的管理制度应用于政府的行政事务，帝国顾问性质的枢密院演变为行政机关，形成了德国的文官阶层。这些文官由君主任命，服从、效忠于君主。资产阶级权贵个人赡恩制时期。1688年，“光荣革命”以后，英国确立了君主立宪制政体。官员的任免由国会掌握。但一般官员的任命仍由国王和枢密院控制。这样议会和国王共同控制了官员的任免，以致任用私人和卖官鬻爵的现象大量出现。例法国首相沃波尔使其儿子在政府挂名并用公款在巴黎享乐。议员格伦维尔竟将掌玺处秘书预约给其亲戚4岁的儿子等。政府的官职成了个人赡恩，私相授受的赠品。政党政治政党分肥制时期。进入19世纪后，随着议会制的发展，政党政治也进一步成熟。而伴随着执政党的更替，经常引起政府官员的大换班。执政党把官职作为战利品，合法的进行“肥缺分脏”，这使昏庸者也能登上权力的宝座。这就是“政党分肥”时期。典型的政党分肥是在美国出现的。美第二任总统亚当斯在去职前几小时任命了大批官员，而接任者杰斐逊则采取了这些“午夜任命”的措施。这就有了分肥制的萌芽。1829年，美总统安德鲁杰克逊更大规模的实行了分肥制，在其任职期间（8年）更换了五分之一的政府官员。此后愈演愈烈，新总统一上台，大小官员几乎被总统的同党全部更换。政党分肥制对社会矛佑的激化。随着工业革命的完成，及政府管理职能的复杂化，旧的政府官员体制：政党分肥制日益暴露出严重的问题。主要有：结构性贪污腐败的不可遏制。政党分肥制导致了大量的贪污腐败。例，英国公职买卖司空见惯，请人代官的事情层出不穷，在政府中竟有请人代官卅年而不到任的事件。由于公职可以买卖，所以导致从事公务活动的人员由于年龄能力、品质道德、身体状况而不能完成任务，更重要的是公职买卖成了贪污腐败的温床（就象清朝的捐官一样，把当官成为了一种经营活动）。即使新兴的资本主义美国也是如此。例在格兰特总统任期，冒险家威廉特维德收买了整个纽约市政府和州议会，侵吞公款2亿美元。马克吐温的镀金时代就是对这一真实事件的描写（大盗窃国）。周期性政治震荡。政党分肥导致了每次大选后的政府官员大换班，引起统治秩序的混乱，造成周期性政治动荡。美加菲尔德当选总统后，一个求职不成的芝加哥律师用枪击中了他的脊骨。所以，他感慨的说：“分肥制使十个人变成了九个敌人，一个忘恩负义者。”大换班造成大批官员的失业，破坏了了政府工作的连续性。使政府功能失调，酿成了动乱的根源。例，美甚至在“彭德尔顿文官法”通过后的1884年，仍有10万共和党人被新上台的克利夫兰总统解职，代之以民主党人。缺乏效率和人才。分肥制使无能之辈充斥政府，使政府缺乏人才，管理缺乏效率。这样，政府人事制度的改革就被提到日程上了。中国科举制魅力的影响。从马可波罗到利玛窦，他们将中国的制度文明介绍到西方，使得刚从中世纪愚昧中醒过来的西方人看到了东方文明的光彩。尤其是进入16世纪后，西方的传教士进入中国，例，葡萄牙传教士克鲁兹在1569年出版的中国游记一书对科举制度大加称颂，德万多萨在1853年出版的伟大的中国一书，则详细介绍了中国科举制的方法和内容（当时中国科举制正处于成熟期）。用英文出版的介绍中国官员制度的书籍在1570年至1870年300年间即达70多种。中国“机会均等”的科举制曾使一代西方哲人心悦诚服。主要资本主义国家公务员制度建立的具体过程公务员制度建立的标志有二：一是政务官与事务官相区分；二是考试择优录用制度的建立。以此两个为标志，西方各国公务员制度相继建立。英国。政务官和事务官的分化，是英国文官系统形成的第一步。为了防止国王通过其任命的官员干预议会活动，英国在1694年议会规定新成立的税务局官员不得参加议会，1699年将此法律推广到其它部会。1701年议会在王位继承法中规定“凡受国王的任命及得国王年金者，皆不能当选为下院议员。”为了使议会更于控制政府各部，该法同时规定各部大臣例外，可以同时是下院议员。从此英国官员队伍有了事务官与政务官的区分。进入19世纪后，随着分肥制引起的行政系统的动荡，政务官与事务官的划分就更为必要了。1805年，英国财政部设立了常务次官（事务官），以后30年间各部纷纷效仿，成为定例。英国文官系统形成的第二步是从改革东印度公司开始的。东印度公司成立于18世纪初，由于东印度公司享有特权，他的职员捞取了大量财富。因此大批人纷纷挤入。1853年，英国议会为了对东印度公司进行改革，派马考来组织委员会调查东印度公司职员的任用制度，调查后形成了麦考来调查报告书，其基本思想是通才教育，择优取仕。英哲学家密尔称这是英国政治史上重大的改革。第二年，财政大臣委托屈维廉调查人事行政状况，拟成屈维廉诺斯科报告书，即关于建立英国常任文官制度的报告。报告的基本思路是将事务官与考试联系起来，即凡担任事务官必须考试录用。1855年，新上台的帕麦斯顿政府依据报告书拟成关于录用王国政府文官的枢密院令。到1870年，英国文官系统最终形成。美国。在政党分肥时期，执政党任命的党徒，每月要拿出百分之二的薪水资助政党活动，故政府官员被称为“百分之二俱乐部成员”。这样，政府官员就与党派利益联系在一起。这一时期，美国没有政务官与事务官的区别。最初改变这一现状的是海斯总统，1877年6月，他发布命令，禁止联邦政府官员在政治性组织中任职，并规定从今以后不得以任何借口向官员索取政党活动经费以影响官员们的政治倾向。最终将政务官员与事务官员区分开来的是1883年进行的彭德尔顿文官制度改革。“彭德尔顿文官法”规定：禁止文官参加政治运动和捐助政党活动经费，不准以官员职位分配作为政党竞选许诺，同时规定官员职位受到保护，非过失不得撤换。但由总统任命的官员不受此法限制，但与总统共进退。关于择优录用的问题，早在1851年众议院部分议员即提出建立官员分级考试制度，1853、1855年又先估通过两个法案，规定部分官员录用必须考试。1877年，海斯总统命令对海关官员、税务官员经考试录用，但均没认真实行。根本性的转变还是彭德尔顿法的实施，该法规定，事务官的录用必须公开考试，择优录用。故“彭德尔顿法”被看作是美公务员确立的标志。德国。与英国先区分政务官与事务官，再实行考试取仕；美国两项任务同时完成不同，德国是先推行考试制度，再将政务官与事务官区分开来。早在十八世纪，威廉一世时期的1713年，威廉亲自制定了任用法官必须考试录用的原则。1737年，这一制度扩大到其它官员的挑选上。正是在这个意义上认为德国是最先向中国学习，推行文官制度的始作俑者。整个19世纪，德意志各邦处在统一的潮流中，1871年实现了统一。一次大战后，1919年制定的魏玛宪法将专制政体改为共和政体。宪法规定：政府官员如属于任何政党，必须保持政治中立，如无过失不得因政治原因解职。同时规定：“总理由总统任命，国务部长由总理提请总统任免。”“总理、部长任职期间需要议会的信任，议会以明确的决议表示不信任时，总理或部长必须离职。”这就从法律上将政务官与事务官区别开来，德国的文官系统就此形成。法国。法文官制度的形成是与教育制度联系在一起的。拿破伦时代将录用官员与教育制度紧密结合起来，当时按人们受教育的不同，毕业之后通过任用考试，分别录用为等级与责任不同的官员。且教育的管理从初等到高等，直至职业教育均集中在中央政府手中。由于教育程度与官员任用上的这种连锁关系，所以学校的录取考试最重要，它直接决定着任职的起点。例进入高级文官阶层的人必须进入国立行政学院学习，被其录取即进入了文官系统，学生学习期间享受法律给予文官的一切待遇，并领取薪金津贴。毕业后，各部门一律不得拒绝任用。可见，法国文官的考试制度是一种间接考试制度，即经过考试进入有关学校，毕业后为政府官员。1875年第三共和国颁布宪法。宪法规定总统由上、下议院共同选举产生，总统任免总理、部长，而总理和部长也有权任用一些与其行使权力有关的官员。这些官员与内阁和总统共进退，由此完成了政务官员和事务官员的区分，形成了法国公务员系统。80年代后西方公务员制度的变革趋势为了适应公共管理的市场化，欧美国家在人事行政观念、职能、工作方式等方面作出了一系列的调整。根据欧文.休斯的观点，“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。这就意味着管理者和政治雇员之间以及管理者和公众之间的关系必然发生改变。”。传统模式中，管理者和政治雇员之间的关系是范围狭小的和技术性的，是发号施令者和执行命令者之间的关系。在管理主义模式下，二者之间的关系更为灵活和紧密。公务员与政治官员共存于管理的互动过程之中。这种开放式管理模式对传统人事员制度的变革，主要集中在下述诸方面：公务员制度中职业的永久性和稳定性传统被打破。 现实的公共服务新的提供方式已经从根本上影响了传统的公共人事体制，欧美国家传统的公共人事的基础是官僚制，公务员的永业制度是建立在这一组织范式和运作机制的基础上的。公共服务新的提供方式使人们逐渐认识到这种永久性会造成政府组织的功能失调，并看到政府组织内部的不协调已经带来许多社会和经济问题。所以，欧美国家政府人事制度的改革思路之一即是通过公共服务中的可选择替代性组织形式或机制，降低政府的作用，减少政府雇员的数量以适应公共服务的新方式。其主要途径是将原来由政府机构直接提供公共服务的方式，转变为通过其他组织形式和机制提供。对现有的公共雇员，增加雇佣关系的灵活性。诸如公共部门使用临时性、兼职或季节性的雇员；通过雇佣契约使用不受传统公务员制度保护的外雇人员；以签约方式受聘、担任顾问性工作；公务繁忙时期临时聘请人手等。对于公务员来说，今后面临的是政府机关多样化的雇佣模式，这样将有越来越多的终身职位被取消。这使公务员的管理走向多样化和非职业化，在本质上有助于吸引更多的组织和人员参与。 分类制度的兼容并蓄和工资制度的改革。目前各国公务员的分类制度分为职位分类和品位分类两种。职位分类首创于美国，是以美国为代表的许多发达国家普遍采用的一种适应现代经济社会发展的需要而产生的科学人事管理方式和人事分类制度。职位分类的最大特点是“因事设人”，它强调的是公务员的职权和责任，而非担任该职位的公务员本人。美国的职位分类以精密细致而著称，并被认为是实行功绩制的一种方法和人事现代化的标志。80年代以来，美国进行了多次改革，重视简化分类制度和注重“人”的积极作用，但费时、耗资、繁复等问题始终没有得到好的解决，特别是这种静态的分类模式，常常难以适应经常变动的职位结构。近年来，职位分类中出现了一些新的发展趋势，不少国家更加重视“人对职位的影响”，实行了“级随人走”，此外，职位分类的体系结构也趋于简化。英国公务员是最早实行品位分类的国家，近年来随着公务员职能范围的扩大和专业化程度的提高，英国不得不对传统品位分类制度作出较大改进，表现出向专业分工和职业分类方向发展的趋势，在传统品位分类的基础上，吸收了美国职位分类的精髓，建立起品位分类与职位分类相结合的分类制度。从总的趋势看，欧美各国的公务员分类制度正在走向趋同。欧美各国传统的工资制度是指根据人的能力、学历、资历、以及工作绩效的考核结果来决定公务员的报酬。随着职务分类制度的变革，公务员的岗位将趋向于灵活性。传统的工资制度已经不能适应这一变化，而适应新变化的 “功绩工资制”和“功绩奖励制”将公务员工作绩效和工资待遇结合，即对中、下级公务员实行功绩工资制，按照其工作绩效来决定其工资水平，打破了过去那种公务员按照服务年限平均地、自动地增加工资的制度。同时对高级公务员实行功绩奖励制，以鼓励公务员提高工作效率和质量，吸引并留住优秀人才，带动整个公务员队伍素质的提高。简化法规和制度规定，增强公务员管理的灵活性。放松规制的改革既是信息时代的要求，又是西方国家规制管理过于泛滥的结果。随着社会的不断发展，法律和制度规定也在不断增加，在一些领域，过于繁杂的法律和制度规定反而成了影响这些领域发展的阻碍因素。在美国，长期支配人事部门的一个基本管理思想是，应该通过种种条文规定，使所有的公务员都采取同一种行为方式。但事实上这是不可能的。因而，美国政府大幅度削减陈规陋制，减轻对公务员过分的规则，废除了10000余页的联邦人事手册。分权给下级行政组织和部门主管人员，让其有聘雇人员，核定薪资的权力。这一改革，打破了美国公务员制度法规严密、整齐划一的传统格局。取消了过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提高工作效率。同时也改变了照章办事的传统，去除繁文缛节，清除政府管理实质以外的其它附着物，让政府最大限度地释放潜在能量和创造力，以新的创造性工作实现社会的整体利益。在旧的体制下，由于繁琐的制度规定的束缚，一线的管理人员很难在人事管理上有所作为。改革后人力资源管理的灵活性，使各部门可以自主设计符合部门实际的人事制度，并且采用更多的高效低耗的人事管理方法。同时，人事部门的一些传统职能，通过市场机制由企业承担；人事管理机构及其职能实行合并，把原先分别由几个机构各自承担的人事管理职能合并到一个机构；人事管理的自动化和计算机的运用程度；人工智能、国际互联网络的发展，保障了这种人事管理的灵活性。从封闭走向开放的人力资源管理模式。受传统人事行政思想的影响，欧美国家的公务员制度通过对人的一定程度的控制，达到官僚体制的正常运转。因此，公务员的进入、使用、退出这三个机制始终贯穿着一个理念：即将公务员视为一部机器中的零部件，管理的使命即是让这些“零件”循规蹈矩地按照设定的程序运转。但人力资源管理的观点则是将人看作是组织中的一种资源，一种保持长久竞争优势和不断发展的资源，它不仅具有组织要求的不同特征，同时又具有自主创造性。人力资源管理就是要将这种创造性与组织体紧密衔接，实现真正意义上的组织与个人的结合。人力资源是所有资源中最宝贵的资源，对人力资源的投资所产生的效益远远超过在其他方面投资所产生的效益。当然，要充分发挥人力资源的效益就必须对其进行合理的开发和科学的配置，而人力资源开发的基本手段就是教育和培训及开放式的汲纳人才。欧美国家公务员制度的改革摈弃了公务员管理那种封闭式构架的旧模式，特别提出要对政府雇员提供必要培训的同时，要广泛录用最优秀的人才到政府部门工作，从而提高政府的行政效率和整个公务员队伍的素质。这就要求对公务员的选拔由封闭走向开放，由限于民族国家到面向全球,政府人事职能由对公职人员的管理到对整个国家的人力资源开发。目前，已有越来越多的国家限制或放弃了公务员的“终身制”。在过去10年中，7个发达国家中有6个国家公职部门临时性岗位的增加，快于固定岗位的增长，实行聘任制已成为世界文官制度改革的趋势。有些国家高级公务员职位向本国私营企业家和教育学术界专家开放，部分中低档公务员职位还向外国公民开放，其最终目的都是在全球范围内争夺人才。有资料显示，美国政府的技术岗位对高科技人才的签约，已由目前的11.5万份提高到20万份。以人才和高新技术立国的新加坡总理吴作栋说得更清楚：“知识时代带来的新挑战是如何奖赏和留住人才，新加坡要取得成功，不能单靠当地人才，而是靠从世界各地网罗人才。” 活水“放鱼”，拓宽公务员出口。精简机构和裁员被公认为是一种最复杂的改革，涉及整个政府管理体制。重构“小政府”是20世纪末期欧美国家政府改革的一个重心。这种改革的设想都必须以精简公务员为前提，而公务员的精简又依赖于出口的顺畅。欧美政府采取的主要措施有：提倡和鼓励退休。在美国，公务员退休的平均年龄为61岁，但这只是自