国内外水务管理系统分析

国内外水务管理系统分析摘要：当今全世界都面临严重的水危机，水资源缺乏已成为关系到贫困、可持续发展乃至世界和平与安全的重大问题。联合国组织近两年来一再强调大城市水资源是世界水资源问题中的重点，而管理又是城市水资源问题的核心。从国内外城市水资源的管理模式看，各种形式都有，尤以流域为单元统一管理为好。从管理体制上看，城市水管理政出一门，水质水量并重是发展趋势，城市水务一体化管理是国际水管理的潮流。关键词：水危机水务管理 经验分析一、 水务管理水务管理：是城市水工程规划设计、城市水工程运营管理、城市水资源与节水、水生态环境保护恢复、城市防洪与减灾以及城市水文规律分析等的与水有关的管理。二、 国外城市水务管理2.1管理体制如今的水行政管理模式有两种模式被很多业内人士所推荐：一种是水市场模式，一种是水协商模式。这两种模式分别建立在美国西部的成功经验和法国的成功经验基础上，美国的水市场模式是依据于个人财产权，而法国模式强调共同协商。 美国水资源开发管理依照国会制定颁布的法令进行。水资源的开发利用和管理由联邦政府机构、州政府机构和地方机构三级负责。地方水管理机构实际上是一些经济实体，按照市场经济法则运行，与政府机关没有直接隶属关系。在政治体制上，美国实行私有制，因此联邦政府对水的管理主要集中在水权的管理上，至于供水配水的管理，主要是通过市场自发地调节和民间机构的运作。水权作为私有财产在美国可以自由转让，在转让程序上类似不动产的转让。近年来在美国的水交易市场上出现了一家Water2Water公司，旨在建立一个透明的和公正的水市场中枢，买方和卖方都能在这里进行各种类型的水交易，使水这种最宝贵的商品得到最有效的配置。它是一个灵活机动和“形式自由”的市场，它能满足各种规格的买方和卖方的要求。另外，在西部还出现了水银行（WaterBank）的水权交易体系，将每年来水量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以更充分的体现。 法国的工业化及城市化程度很高，故其水管理主要指城市水管理。在法国，环境部是负责水和环境管理工作的主要政府部门。由于法国水管理层次较多（分个等级：国家级、流域级、地区级、地方级），又涉及许多相关部门（农业部、卫生部、工业部），因此协调管理极为重要。简政放权是法国对水资源进行协调管理的一个特色。在国家层次上，成立水资源委员会，其主席由议会成员担任，委员由参众两院及国家有关的重要机构的代表组成。水资源委员会负责国家水政策的发展走向、与水有关的法律法规的起草，并负责法规的批准、取排水授权和水质管理等方面的协调工作。在流域层次上，由流域委员会负责提出流域内水资源开发管理的总体规划，确定五年计划，建议水费计收率、投资分配等。支流或小流域水平上的水资源开发管理由地方政府负责，按照法律法规，在流域水资源开发管理总体规划的框架下提出支流或小流域水资源开发管理规划，组织生活用水供应及污水处理、筹集资金、决定投资和工程的管理方式和水价，如有必要可参加工程运行，通过招标方式选择工程实施单位，确定工程服务范围等。在法国的水管理活动中，“三三制”的组织形式在各级水管理机构中均有体现。国家水资源委员会、流域委员会、流域水务局等机构的成员包括政府各相关部门、用水户、专业协会的代表，充分体现了民主协商制度，真正建立了有效的监督管理机制，成为当今世界比较推崇的做法。2.2投资政策和投资回收机制 欧美等发达国家的城市水务发展均以市场经济为基础，城市工业和生活供水工程一般要求全部回收投资。供水工程的投资回收一般体现在水价构成中的固定资产折旧费、管理成本和合理收益。污水处理工程投资回收一般体现在污水处理费或税中。三、 国外城市水务管理经验分析3.1依法治水是城市水务协调发展的前提 美国、加拿大、英国、法国、澳大利亚等发达国家的水管理体制不尽一致，但有一个共同点就是水管理是有序的，即水的法律法规比较健全，社会各界都能严格遵守，一切水事活动依法办事。各国城市水管理的法制化程度和收费管理体系的完整性等因素的差异，决定了各国水价执行程序的不同，但多数国家能做到依法收取水费，违规受到处罚。在水管理体制上，管理职责明确、事权划分清楚，美、法等国把参与水事活动的政府机构、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正和处罚。3.2 政府与民营机构联手是管理城市水务的较好模式 无论中外，传统的管水模式是：由政府和国有企业投资建设水设施并负责运营，但伴随的是缺乏竞争、效率低下导致亏损。当前绝大多数城市的供水系统仍然是由政府管理的，其结果大都不尽如人意。新的模式有私有化（如美国、澳大利亚）和特许经营，在水设施无法私有化的地方，所有权不变，把经营权交给私营企业（如法国），这样，可以引入竞争，提高效率。 3.3 既受政府控制又按市场经济规律办事符合水的资源特性 欧美国家虽然是市场经济，但根据水的资源特性，其供水机构管理和水价政策仍在政府的有效控制之内。美国和加拿大政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损，因此在水价制定上以不盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理。在制定水价时，把排水费、污水处理费、国家规定征收的增值税等也核算进去，水价太高，用户承担有困难时，国家再反过来补助一部分，起到调控作用。法国的流域水务局除负责流域水规划的审批和上报外，同时又作为流域综合治理的主要融资机构，代表国家接受地方省区上交的部分税款，然后根据需要投资新建水工程，通过更好地开发利用流域水资源为社会服务。 另外，发达国家现行的城市水管理中，非常重视投入产出，按市场经济规律办事。供水机构在修建供水工程之前就将供水价格确定下来，并与用水户签订合同，用合同相互约束，政府不再干预。如英法两国将水资源开发经营作为一种产业，水务投资体制适应市场经济规律。水利基础设施可向政府贷款或向社会筹资，靠水费或售电支付利息和偿还政府贷款。水费标准随着市场经济通货膨胀指数浮动，各地区、各城市多少不一，各年度也有变化。各水公司独立核算，自负盈亏，自我发展。 3.4 水质水量统一管理是城市水务管理的有效形式城市水务管理比较好的国家如法国、英国、德国、荷兰，都有一个共同之处，就是水资源的水量、水质真正做到了一体化管理。英法两国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法律规定的水质标准才能排入河流或湖泊。最突出的一点是，城市水资源的开发利用和保护工作全部由一个部门负责。3.5 大力发展节水是城市水务管理的重要环节 节约用水，是世界各国解决城市用水问题的共同方向。即便是在一些水资源丰富的国家，由于不堪承受污水处理的负担，近年来也在大力推行节约用水。1998年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的用水标准与法规等。 英国降雨量充足，水资源基本能满足居民生活和工农业需求。但考虑到近20年来水需求量一直保持平稳地增长，政府近些年来非常注重提高用水效率和减少水污染，提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任，加强公众对这一问题的关注也非常重要。为此，政府还将规定用水单位在有效利用水资源方面的义务，并通过调整取水许可证申请费用、鼓励许可证转让、帮助提供节水技术和方案、审核供水公司发展计划等措施，促使家庭、企业等提高用水效率。3.6 水环境保护是城市可持续发展的重要任务 发达国家十分重视水资源保护，依法保护城市水环境、实现可持续发展是共同特点。在法国，所有超过2000人口的市镇都建有一个污水处理厂，城市的污水处理目前已达到95%以上。为进一步治理水源污染，法国政府已要求所有市镇都要在2005年以前，建立起符合欧盟标准的污水处理系统，对污水处理不能达标的地区，政府将不断增加征收水源管理费，以促进这些地区尽快达标，使全国的水源污染问题最终得到彻底解决。美国控制水污染的主要做法是严格限制污染型企业的发展，注重合理的工业布局，绝对禁止在水源保护区建立有污染的工业，大力发展污水处理厂。在濒海城市旧金山市，由于污水收集系统和污水处理厂修建年代较早，处理能力偏小，于是在下水道中修建了污水储存系统，在处理厂来不及处理时，将污水储存在涵箱中，以免直接排入海湾污染海洋环境。为保证供水水质，旧金山市和丹佛市将自来水集水区用国家购买的方式购买下来，对供水水源地采取了严格的保护措施。四、 国内城市水务管理4.1 我国水务管理现状我国过去沿用的水资源城乡分割，地表水、地下水分割管理的体制弊端凸现，“多龙管水，政出多门”、“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”以及缺少建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理和回用一体化的管理体制等等，从而，制约着我国的水务管理发展的美好的前景。 4.2 我国水务管理的发展方向 4.2.1政府主导 政府作为公共利益的代表者, 应主要负责城市水务基础设施建设的投资, 承担起建设、运行维护以及更新改造的责任, 努力建立稳定的投资来源和可持续的运营模式, 走政府投资、企业化运行的新路。不论是政府投资、民间投资还是国外投资的建设项目一定要符合政府批准的水务规划。 4.2.2社会筹资 城市供水等经营性项目的资金来源应该市场化, 主要通过非财政渠道筹集, 利用特许经营、投资补助、招标拍卖等多种方式, 吸收社会资本参与开发, 走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。 4.2.3市场运作 改革水价形成机制, 推进水服务产业化、市场化。为达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的, 必须要对城市涉水行业的产品和服务制订有吸引力的价格。因此要根据市场规律的要求,综合考虑供水企业制水成本、居民承受能力和物价指数, 建立合理的城市供水水价形成机制和水价调整机制, 对居民用水实行阶梯式计量水价, 对非居民用水使用计划用水和定额管理, 以及超计划、超定额加价方法。 4.2.4企业开发 城市供水、排水、污水处理与回用等, 可作为经营性产业, 通过企业开发来推进。由于水务产业经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性、资本的高沉淀性以及由于政府价格管制造成的低需求弹性等产业特征, 从事水务的企业主体需要具有长期从业的战略, 具有稳定的、低成本的、大容量的金融通道,具有一定的产业规模和服务品牌。五、 水务良性运行机制初探水务良性运行机制是由一整套相互关联、相互作用、相互支撑的机制和制度组成的, 需要根据区域经济发展状况, 分步骤、分层次地构建。5.1水务决策机制水务决策要实现科学化、民主化和制度化,必须建立健全公众参与、专家论证和地方政府及其水务主管部门决定相结合的决策机制。要科学合理地界定区域政府及其水务主管部门的管理权和决策权, 完善水务主管部门的内部决策规则。政府机构及水务管理机构的设置要按照决策、执行、监督相协调的原则, 明确各自的决策权, 既要适当分工、互相制约, 也要相互配合, 确保政令畅通, 提高效率。必须经过民主程序, 保障人民群众充分参与水务决策过程, 必须按照法定的决策程序行使决策权力, 实现决策权依法有据、决策行为依法进行、决策违法依法追究责任。5.2政府监管机制为了保证区域水务事业和水务市场的健康发展, 需要建立有效的监管机制, 完善监管体系5.2.1 完善政府监管相关规章制度按照水务管理体制的要求, 全面清理和完善投资决策、产权变动、企业改制、资产运营、资本收益、领导人员管理、绩效考核、监督稽查等多方面的监管制度, 明确决策责任, 建立决策失误和违规决策责任追究机制。在各个工作环节落实责任制, 加强把关, 做到有章必依、违规必究, 切实维护出资人权益, 确保国有资产保值增值。5.2.2 建立新型政府监管模式水务行政主管部门应从直接经营管理水务事业, 向为水务企业创造竞争条件、规范水务企业经营秩序和监管水务市场转变。加快政企分开步伐,使水务行政主管部门与直接经营管理的水务企业彻底脱钩, 对供水、污水处理等企业实行企业化管理。改变建设项目管理模式, 对本国有资本投资为主的城市水务项目, 应全面实行建设项目代建制度, 改变政府直接管理的模式。5.2.3 加强政府对水务市场的监管政府对水务市场的监管主要包括以下4个方面: 第一是监管供水服务质量; 第二是监管价格;第三是监管供水安全, 这关系到国计民生和社会稳定; 第四是监管企业对国有资产的运营和管理。要达到以上4方面的有效监管, 就需要为行业监管的建立提供系统的法律保障; 鼓励地方城市出台可操作性强的、符合地方经济社会特点的政策体系; 建立完善相应制度, 并配套相应的规范性条例文本、标准化合同文本; 健全相关技术标准、管理和服务规范, 使其成为行业监管的重要依据和标尺。进一步规范水务行业管理, 推进依法行政, 建立公开、公平、公正的市场环境。完善供水、污水处理等企业的服务质量评价考核标准, 建立考核机制, 强化服务质量监督。5.2.4加大政府对重点排污企业的监督重点流域内的重点排污企业、城市污水处理厂都要安装在线监测装置, 并与环境监控中心联网。在线监测装置是企业污染治理设施的重要组成部分, 购置在线监测装置的经费主要由企业承担, 工业污染治理专项资金要给予适当补助。5.3水价形成机制在制定区域水价时, 应坚持成本回收与合理利润的原则、用户能够承受的原则、区域区别定价的原则和优质优价、公平负担的原则。根据市场规律的要求, 综合考虑供水企业制水成本、居民承受能力和物价指数, 建立合理的城市供水水价形成机制和水价调整机制, 对居民用水实行阶梯式计量水价, 对非居民用水实行计划用水和定额管理, 以及超计划、超定额加价方法。应根据供水成本、费用及市场供求的变化情况对水价进行适时调整。把超定额累进加价、丰枯季节水价和死库容水价等根据水资源丰缺状况和供求关系核定水价的制度, 作为水价形成机制的重要组成部分。逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。实行政府价格主管部门商水行政主管部门的政府定价或政府指导价, 公开水价调整程序, 实行价格听证会制度; 加大污水处理费的征收管理力度, 要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。5.4水务投融资机制为了保证水务事业发展的可持续性, 要建立健全多渠道、多元化的水务投融资机制。一是确定不同的投资机制。对于防洪、水源保护、供排水管网等公益型项目, 要以政府为主导,建立稳定的投资机制, 逐步探索并实行政府投资、企业化运行的新路。对于供水等经营性项目, 资金来源应该市场化, 建立多元化投入机制。二是形成深度分析，分级投入机制。要适当划分事权, 上级政府主要负责全局性的重点水务工程; 而一般性区域水务工程, 则按照“谁受益, 谁负担”的原则, 由受益地区和部门投资建设, 实行分级管理。三是运用政策手段, 加大利用信贷资金力度。为了鼓励更多的社会资金投入水务行业, 国家采用政策手段, 如贷款贴息、长期开发性低息贷款等, 使银行信贷资金向水源工程、供排水管网工程、污水处理厂等项目倾斜。四是拓宽筹资渠道, 利用资本市场发展直接融资。除发行股票融资之外, 应该大力发展水务企业债券。五是建立规范化的水务产业投资基金。在全国或区域建立规范化的水务产业投资基金, 或由国家开发银行建立国家水务建设基金。六是通过产权制度改革增加水务投资。产权多元化是吸引社会资本和海外资本、解决水务行业投资不足的主要手段。5.5水务产业发展机制为了促进水务产业的发展, 要建立和完善水务产业发展机制(如图6 所示) 。首先要建立规范的水务市场准入和退出规则。第二, 实施水务特许经营管理。建设部已于2004年3月出台了市政公用事业特许经营制度, 各地结合当地情况和水务工作实际, 出台地方性的水务特许经营管理办法或条例。第三, 改革水务企业的产权制度。采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式, 引入社会资本, 减持国有股权, 优化大中型水务企业的资本结构, 鼓励水务企业集团跨地区、跨行业经营。第四, 深化水务企业内部管理机制改革。按照建立现代企业制度要求, 完善企业法人治理结构, 走“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的道路。第五, 制定税收优惠政策积极扶持污水处理企业, 减免污水处理企业的所得税。第六, 要合理规划, 逐步发展, 特别是对污水处理厂的建设规模要合理规划, 避免增加政府财政的压力。第七, 通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式,整合水务产业结构, 培育大型水务集团, 在竞争中做大做强。5.6公众参与机制建立公众参与机制, 需要先进的科技手段, 建立多维的、统一的、履盖全社会的水务信息系统,设立水务热线电话, 建立水务投诉处理机制; 利用新闻媒体, 对水务发展规划及目标的实施情况、水务事件处理结果等进行公示; 建立公共网站, 对水务行业的热线电话投诉受理和处理情况进行公示5.7水事预警机制水事预警机制包括水事纠纷预警机制、水源地预警机制、水污染预警制度、供水水质预警制度。建立水事纠纷预警机制, 可以提高化解水事矛盾、应对水事突发事件的能力, 从而达到维护社会稳定的目的。建立水源地预警机制, 可以按照地表水功能区划的要求, 加强水功能区管理, 核定不