3公债法原理与制度.pptx

公债法原理与制度,迪拜/希腊公债危机,为什么要控制公债的规模？公债规模失控可能产生什么法律问题？法律如何控制或削减公债规模？,迪拜塔、迪拜商业区、钻戒旅馆、迪拜漫步、宏伟金字塔、风中光烛大厦,全球金融危机过后的世界,希腊：2009年赤字占GDP比重超过12%西班牙：2009年赤字占GDP比重超过10%爱尔兰：2009年赤字占GDP比重约为10.75%美国：2009年赤字占GDP比重约为10.6%随着救市规模扩大，很多国家的债务比重在大幅度的增加。当这个危机爆发到一定阶段的时候可能出现主权违约：当一国不能偿付其主权债务时发生的违约。2009年11月，迪拜政府宣布把迪拜世界债务偿还暂停6个月。,迪拜世界宣布暂停偿还债务6个月,迪拜政府关于救助迪拜世界举措声明（2009年12月14日）：像全球其他金融中心一样，迪拜最近面临着全球经济增长放缓以及房地产市场严重修正带来的挑战。最近，迪拜世界宣布，其可能无法按期偿还债务负担。从那以后，迪拜政府一直在和阿布扎比政府和阿联酋中央银行进行密切合作，评估迪拜世界延期还款对阿联酋经济、金融系统以及投资者信心可能造成的影响。,迪拜危机发生的主要原因,迪拜世界集团,迪拜世界集团是迪拜公国政府控股的旗舰公司，在国内外开展了一系列雄心勃勃的房地产和基础设施项目，并且负责在全球进行投资，经营范围覆盖高度多元化的行业领域，在迪拜快速的经济增长中发挥了重大作用。迪拜世界的投资涵盖四大具有战略意义的增长领域，即交通物流、船坞海运、城市开发、投资及金融服务。,主权债务迪拜,主权债务是指一国以自己的主权为担保向外，不管是向国际货币基金组织还是向世界银行，还是向其他国家借来的债务。迪拜是阿联酋第二大酋长国，面积3885平方公里，占阿联酋总面积的5。迪拜的经济实力在阿联酋也排第二位，阿联酋70左右的非石油贸易集中在迪拜，所以习惯上迪拜被称为阿联酋的贸易之都，也是整个中东地区的转口贸易中心。,主权财富基金,主权财富（SovereignWealth），是指一国政府通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的，由政府控制与支配的，通常以外币形式持有的公共财富。主权财富基金主要来源于外汇储备盈余、自然资源出口盈余和国际援助基金；其设立动因主要包括稳定型、冲销型、储蓄型、预防型和战略型五类主权财富基金；管理模式上中央银行直接管理和专门投资机构管理两个阶段。,主权财富基金,国际上最新的发展趋势是成立主权财富基金，并设立通常独立于央行和财政部的专业投资机构管理这些基金。商业化、专业化与独立化原则应为设立中国主权财富基金的关键。中国的主权财富基金：2007年9月29日上午，中国投资有限责任公司（中投公司）成立。注册资本金为2000亿美元，负责管理我国2000亿美元的外汇储备。中投公司所从事的外汇投资业务以境外金融组合产品为主。,从冰岛濒临破产到迪拜危机,2009年11月，在迪拜宣布推迟偿还债务之后，信用评级机构标准普尔和穆迪随即下调了迪拜国有企业的债权信用等级，穆迪更将部份相关企业降至垃圾级别。这次债务危机很可能对全球脆弱的复苏带来冲击，再掀全球金融风暴。迪拜旗下国有企业同样是债台高筑，如果这些债务最终由政府来承担的话，离破产不远。金融危机肆虐最严重时的冰岛，当时的冰岛因为几家银行破产导致债台高筑，政府将银行接管后几乎陷入国家破产，因为这些银行的债务超过其GDP的10倍。,迪拜世界的应对方式,我们为此提供了一套完整的行动：1.阿布扎比政府和阿联酋中央银行已经同意提供重要的支持。2.阿联酋中央银行也准备向阿联酋当地银行提供必要的支持。3.迪拜政府今天将宣布一项全面的基于国际公认的透明度及债权人保护标准的重组法律框架。一旦迪拜世界及其子公司不能就剩余债务实现可接受的重组，该法律将可供使用。,迪拜危机发生的原因,原因1：房地产过度开发成为危机始作俑者迪拜爆发债务危机有多方面的原因，首先就是房地产业的过度开发，在迪拜，工地遍布全城，而且动辄就是“世界最高”、“世界独有”或者身价百亿的项目。为进行这些项目，迪拜政府与其所属开发公司在全球债券市场大举借债，筹措投资资金。这些投资无数的项目却难以在短期实现盈利，最终让迪拜一步步走上债务危机的道路。,迪拜危机发生的原因,原因2：大举投入国际金融业投资现严重亏损迪拜近年来大举投入国际金融业，在金融危机持续的影响下，迪拜的投资出现严重亏损，给债务危机埋下隐患。2007年，“迪拜世界”斥资51亿美元，购入美国娱乐业巨头米高梅公司近10的股份。但后来，米高梅的股价一度从当时的84美元降至16.8美元。还有，迪拜其它投资公司花费近30亿美元购入了德意志银行和渣打银行的股份，但这两家银行的股价也大幅缩水。,迪拜危机发生的原因,原因3：本国货币与美元挂钩政策火上浇油迪拜执行的本国货币迪拉姆与美元挂钩的政策也使此次迪拜的债务危机“火上浇油”。从2008到2009年，美元的贬值导致迪拜和海湾地区物价飞涨，通货膨胀率连续数月高达两位数。美元的贬值引发迪拜经济的衰退，这在一定程度上充当了此次债务危机的“帮凶”。,希腊公债危机,2010年1月28日，10年期希腊公债与德国公债的收益率之差升至2001年来高点405个基点。市场抛售希腊国债不无理由。希腊政府表示，2009年该国财政赤字占GDP的比例高达12.7%，公共债务占GDP的比例升至113%，远高于欧盟稳定与增长公约中关于“成员国财政赤字不得超过当年GDP的3%，公共债务不应超过当年GDP的60%”的规定。三大国际评级公司上月均已调降希腊主权信用评级。穆迪和标普分别调低其长期债务评级至A1和A，惠誉将其评级调低至“BBB+”，为投资级的下限，且前景展望为负面。,希腊公债危机,欧洲央行于雷曼兄弟破产后暂时将抵押品评级由“A-”下调至“BBB-”，使得希腊仍有喘息之机，但一旦欧洲央行恢复原有抵押品资质标准，而彼时希腊仍未上调评级，则可能面临资金断流窘境。希腊燃眉之急是，年内必须筹集约540亿欧元才能满足自身融资需求，其中部分资金需用于偿还4月和5月份到期的200多亿欧元债券。1月26日，希腊政府成功发售80亿欧元五年期国债，收益率为6.2%，较现券收益率高出0.3个百分点，有250亿欧元参与标购，为希腊实现2010年筹款计划增添信心。,希腊公债危机,希腊陷入当前的财政危机是积弊日深的结果。1993年之后希腊政府债务占GDP的比例就始终在90%以上。2001年希腊在加入欧元区的过程中甚至曾经虚报统计数据，而在经济繁荣时期也未能降低预算缺口，导致经济危机来袭后财政进一步恶化。实际上，起源于美国的金融危机对希腊并没有产生很大的直接影响。希腊的银行并没有过多涉及来自美国的不良资产，因此导致希腊陷入财政危机的主要是另外两方面的原因。,希腊公债危机,首先，希腊工业产值只占GDP20%，支柱产业是船运和旅游业，但由于经济危机的爆发，人们大量缩减旅游计划，大大影响了希腊在旅游业方面的国民收入，同时随着国际间贸易降温，海运市场需求也受到了限制。两项支柱产业的萎靡不振，极大的影响了希腊的GDP。其次，希腊国家银行的负债投资策略给希腊经济带来了巨大的负担。在次贷危机爆发之前，希腊大量的从海外借贷（主要是德国）来进行大规模的海外投资，但希腊并没有将钱投入美国，却投入了相对不发达的市场，例如土耳其和巴尔干地区。,希腊主权债务危机的解决,1、债务危机的序幕：2009年12月16日晚间，国际评级机构标注普尔宣布将希腊主权信用评级由A-调降至BBB+。这是一周内希腊遭受的第二次打击。稍早评级机构惠誉国际已经宣布希腊丧失了A级评级。而另一家评级机构穆迪也将希腊列入了负面观察名单。三大评级机构对希腊的降级拉开了漫长的债务危机的大幕。2、第一次紧缩：2010年5月2日，希腊时任总理帕潘德里欧宣布将在3年内削减300亿欧元的财政预算以换取欧盟和国际货币基金组织的援助。由于削,希腊主权债务危机的解决,减预算方案计划大幅削减社会福利等支开，引起希腊公共部门48小时大罢工，3人丧生，一家银行被焚毁，拉开了希腊民众抗争政府紧缩活动的序幕。3、金融稳定基金：2010年5月10日，全球决策者决定构筑总额达1万亿美元的金融安全网以阻止希腊危机蔓延。该安全网包括由欧元区成员国担保的总额为4400亿欧元的金融稳定基金（EFSF），主要目的是为希腊等债务缠身的国家提供援助。欧盟称IMF将为EFSF贡献2500亿欧元。4、私有化计划：2011年5月23日，希腊宣布公共部门的私有化计划，其,希腊主权债务危机的解决,目标是到2015年通过这一私有化计划筹集500亿欧元的资金，以减轻债务负担。6月8日，希腊政府表示将再推出紧缩措施。6月13日，标准普尔连降希腊主权信用评级三个等级至最低级CCC。5、第二次紧缩：2011年6月29日，帕潘德里欧力推的新五年财政紧缩方案获得国会多数支持，为获得新融资赢得了通道。7月8日，IMF批准为希腊发放32亿欧元援助。7月21日，欧元区领导人就援助希腊方案达成一致，即各国政府出资1090亿欧元，私人部门债权人到2014年拿出500亿欧元。,希腊主权债务危机的解决,6、赤字削减未达标：2011年10月2日，希腊政府2012年预算草案数据显示，此前设定的2011年财政赤字占GDP8.5%以内的目标未能达到。基于此，希腊政府表示将采取更进一步的财政紧缩措施，同时严厉驳斥了希腊人民罢工和暴力抗议的行为。7、债务大减记：2011年10月27日，欧元区领导人与私人银行和保险公司达成协议，私人部门所持有的希腊国债减记50%。根据拉丁美洲国家的经验，债务重组是债务危机解决的最终希望。本次希腊债务减记是希腊在债务重组这条路上迈出的坚实一步。,希腊主权债务危机的解决,8、未实现的全民公投：2011年10月31日，帕潘德里欧宣布将对是否接受欧盟的新一轮援助举行全民公投，原因可能是害怕新援助方案中附带的进一步财政紧缩条件将彻底激怒希腊国民。但随后在德法的巨大压力下，希腊取消了这一公投计划。11月9日，重压之下的帕潘德里欧宣布辞职。9、第三次紧缩：2011年12月7日，希腊新联合政府通过了2012年紧缩预算案，目标是在2012年将财政赤字占GDP的比例由2011年的9%降低至5.4%，且在未支付债务利息前财政能有所盈余，这是其降低债务水平的关键步骤。,希腊主权债务危机的解决,12月13日，希腊财政部宣布2011年前11个月希腊公共赤字继续增长5.1%。10、决定命运的三月：2012年3月将是决定希腊命运的时刻。希腊即将在今年3月20日迎来一笔145亿欧元的到期债务，而获得欧盟和IMF第二轮总额为1300亿欧元的贷款援助是保证希腊不发生债务违约并继续留在欧元区的关键。获援的前提条件是更大规模的财政紧缩，但希腊的民众对此是绝对不能容忍的。,基本结构,公债法律制度概述,公债的概念,公债：又称国家公债、国债，是指国家为满足公共欲望和实现其职能而负有的债务。公债作为一种国家债务，其举借需遵守一般的诚信原则，因而具有偿还性；还具有认购的自愿性。公债举借的目的是为了满足公共欲望和实现国家职能，其特殊目的性使其成为国家筹集财政收入、弥补财政赤字、进行宏观调控的重要手段。公债：政府为筹措财政资金，凭其信誉按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。,公债的概念,1.公债是各级政府借债的统称。中央政府的债务称为中央债，又称国债；地方政府的债务称为地方债。我国地方政府无权以自身名义发行债务，故人们常将公债与国债等同起来。2.公债是政府收入的一种特殊形式。公债具有有偿性和自愿性特点。除特定时期的某些强制性公债外，公众在是否认购、认购多少等方面，拥有完全自主的权利。3.公债是政府信用或财政信用的主要形式。政府信用是指，政府按照有借,公债的概念,有还的商业信用原则，以债务人身份来取得收入、或以债权人身份来安排支出，或称为财政信用。公债只是财政信用的一种形式。财政信用的其他形式包括：政府向银行借款、财政支农周转金、以及财政部门直接发放的财政性贷款等。4.公债是政府可以运用的一种重要的宏观调控手段。,国家信用,公债作为国家信用最主要、最典型的形式，符合国家信用（财政信用）的一切特征。国家信用，是指国家作为债务人或债权人，以信用形式来筹集财政收入和使用财政支出。1.以国家（政府）为债务人或债权人的借贷关系；2.以政府信誉作担保；3.以信用形式取得财政收入、使用财政支出，在重视宏观经济效益的同时兼顾微观经济效益。,公债的特征,1.公债的信用度高：各类债券中信用度最高的。发行主体是国家，国家有雄厚的经济实力，公债的投资者无须担忧或怀疑国家的清偿力。即使国家缺少还本付息的能力，还可以运用垄断的货币发行权来增发货币。2.公债的流动性高：证券市场上，由于公债的发行量大、信用度高，人们乐于购买，因而公债兑现容易，变现力强。,公债的特征,3.公债的抵押代用率高：公债是一种有价证券，可以用作抵押物来融资。当公债的持有人需要现金，又不愿将所持公债售出兑现时，便可将债券作为抵押物，以取得借款。国家职能日渐扩大、经费支出日益增加，仅靠税收已不足以保障国家职能的实现，国家不得不以举债方式来解决财政困难。,公债法的概念,公债法：调整在公债的发行、使用、偿还和管理的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。公债法的调整对象：公债关系。公债关系一方始终是国家，另一方是不确定的。1.国内的法人或自然人；2.外国政府、国际组织、外国法人或自然人。,公债法的地位,公债法：财政法（经济法）的重要部门法。1.公债的发行主体是国家；2.发行公债的目的是满足公共欲望、实现国家职能；3.公债是财政收入的重要组成部分；4.公债法的基本原则、精神、特征、目的、职能等均与财政法的其他组成部分相一致。,公债关系的分类,1.公债发行关系：因公债的发行而产生的国家与其他相对应的权利主体之间的社会关系。2.公债使用关系：在国家将取得的公债收入进行使用的过程中所产生的社会关系；在公债的权利主体行使其公债权利的过程中所发生的社会关系。3.公债偿还关系：在国家偿还公债本息过程中在国家和相应的公债权利主体之间发生的社会关系。4.公债管理关系：对公债流动进行管理的过程中所发生的社会关系。,公债法律关系,公债法律关系，是指公债关系的主体根据公债法而形成的法律上的权利义务关系。1.主体：参加者；2.内容：权利义务；3.客体：权利义务共同指向的对象。,公债法律关系的主体,1.公债发行法律关系的主体：（1）发行主体：中央公债管理机关为财政部；（2）承购主体：各类企业和居民。2.公债管理法律关系的主体：（1）财政部、中央银行或其他证券管理机构；（2）各类公债经营机构和参与公债购销活动的自然人。,公债法律关系的客体和内容,3.公债法律关系的客体：公债资金。这些资金可以是不同的来源和不同的币种。凡由国家通过发行债券或借款所筹集的资金。4.公债法律关系的内容：权利义务由公债法律、法规加以确定。通过公债法律行为而使公债法律关系发生、变更和消灭的情况大量存在。,公债法律制度的历史发展,美国自由公债法（1917）、政府债券法（1986）、日本特例公债法、韩国政府债券法（1979）。我国多次颁布国库券条例（1982-1992）和特种公债条例等，但立法的效力层次和适用范围都离公债发展和公债立法的要求相距甚远。,国库券的样式,国库券,国库券（Treasurybills）是国家财政当局为弥补国库收支不平衡而发行的一种政府债券。因国库券的债务人是国家，其还款保证是国家财政收入，所以它几乎不存在信用违约风险，是金融市场风险最小的信用工具。国库券是国库直接发行的用以解决短期财政收支失衡的一种债券，由于期限短、流动性强、安全性高，被视为零风险债券或“金边债券”（GiltedgedBond）。,国库券,我国国库券的期限最短的为1年，而西方国家国库券品种较多，一般可分为3个月、6个月、9个月、1年期四种，其面额起点各国不一。国库券采用不记名形式，无须经过背书就可以转让流通。发行国库券的主要目的在于筹措短期资金，解决财政困难。当中央政府的年度预算在执行过程中发生赤字时，国库券筹资是一种经常性的弥补手段。,国库券,国库券因期限较短，故其发行价格一般采用贴现价格，即以低于票面金额的价格发行，到期时按票面金额偿还。票面金额与发行价格的差，即是投资者的利息。国库券发行价格的计算公式如下：发行价格面值1一贴现率(发行期限/360)，国库券是国家债券的主体部分和主要表现形式，也是历史最为悠久的一种国债。,国库券,国库券（Treasurybills）是国家财政当局为弥补国库收支不平衡而发行的一种政府债券。因国库券的债务人是国家，其还款保证是国家财政收入，所以它几乎不存在信用违约风险，是金融市场风险最小的信用工具。国库券是国库直接发行的用以解决短期财政收支失衡的一种债券，由于期限短、流动性强、安全性高，被视为零风险债券或“金边债券”（GiltedgedBond）。,国库券的特征,利率是市场利率变动情况的集中反映。国库券利率与商业票据、存款证等有密切的关系，国库券期货可为其它凭证在收益波动时提供套期保值。1.流动性强。国库券有广大的二级市场，易手方便，随时可以变现。2.信誉高。国库券是政府的直接债务，对投资者来讲是风险最低的投资，众多投资者都把它作为最好的投资对象。3.收益高。国库券的利率一般低于银行存款或其他债券，但由于国库券的利息可免交所得税，故投资国库券可获较高收益。,国库券的历史,国库券是1877年由英国的经济学家和作家沃尔特巴佐特发明，并首次在英国发行。沃尔特认为，政府短期资金的筹措应采用与金融界早已熟悉的商业票据相似的工具。后来许多国家都依照英国的做法，以发行国库券的方式来满足政府对短期资金的需要。在美国，国库券已成为货市市场上最重要的信用工具。,公债法律制度的基本制度,原预算法有关公债的规定,预算法第27条第2、3款：中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。预算法第28条第2款：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。,第34条：中央一般公共预算中的债务,第35条：地方政府举债限制的放开,第35条：地方政府举债限制的放开,公债立法应当规定的内容,公债职能的法律化,公债职能的法律化,公债职能的法律化：公债职能被相应的公债法所吸纳和体现，并被转化为相应的公债法的职能。公债最基本的职能：1.弥补财政赤字的职能；2.进行宏观调控的职能。公债的其他职能都是由这两项引申和展开的。,公债的宏观调控职能,1.调节国民收入的使用结构，促进总供给与总需求的平衡；2.调节投资方向，促进经济结构合理化。还有学者将公债的职能概括为：1.筹集建设资金的职能；2.蓄含后续财源的职能。,公债法的职能,基本职能之1：保障公债的弥补财政赤字、筹集建设资金的职能的实现。基本职能之2：保障公债的宏观调控职能的实现。公债职能的有效实现，要以公债活动的有效进行为前提，需要公债法能够有效规范公债活动。,公债的分类与结构,公债的分类,1.短期公债、中期公债和长期公债分类标准：发行期限的不同（1）短期公债：发行期限在1年以内的公债；（2）中期公债：发行期限在1年以上、10年以下的公债；（3）长期公债：发行期限在10年以上的公债。,公债的分类,2.国内债务（内债）和国外债务（外债）分类标准：发行地域的不同（1）内债的债权人一般是本国的企业和居民，其发行收入和还本付息均以本国货币交付；（2）外债的债权人一般为外国政府、国际组织或外国的企业和居民、其发行收入和还本付息须以外币支付。,公债的分类,3.普通公债和有奖公债分类标准：公债本息的偿付方式的不同（1）普通公债：在公债期满时，除偿还本金外还要按规定的利率支付一定的利息的公债；包括利息和本金分开、利息和本金不分开的公债；（2）有奖公债：在公债期满偿还本金时通过一定的方式给予奖励的公债；包括有奖无息公债、有奖有息公债。,公债的分类,4.强制公债和任意公债分类标准：推销方式的不同（1）强制公债：国家规定一定的应募条件，凡符合应募条件的团体或个人必须都要购买的公债；（2）任意公债：在发行时不附带任何应募条件，而由企业和居民自愿地自由购买的公债。,公债的分类,5.上市公债和非上市公债分类标准：能否上市（1）上市公债：依法在证券市场上可自由买卖的公债。投资者在证券交易所中可按行市自由买卖上市公债，该公债的价格取决于市场供求；（2）非上市公债：依法在证券市场上不能自由买卖的公债。一般期限较长，利率较高，只能由政府以现金偿还或转变为其他公债。,公债的分类,6.无记名公债、凭证式公债和记账式公债分类标准：载体和发行方式的不同（1）无记名公债：票面上不记载债权人姓名或单位名称，只是以实物券形式记录债权，券面具有标准格式的公债。不记名、不挂失，可上市流通；（2）凭证式公债：又称储蓄式公债，国家采取不印刷实物券，而用填制“国库券收款凭证”的方式发行的公债。可记名、可挂失、不能上市流通；（3）记账式公债：在电脑账户中记录债权，没有实物形态，通过证券交易所系统发行和交易的公债。可记名、可挂失、无纸化、成本低。通过沪深交易所的交易系统进行过记账式公债的发行和交易。,公债的分类,7.国家借款和发行债券分类标准：举债形式的不同（1）国家借款：国家在举借外债和向本国中央银行借款时，主要采取国家借款的形式；（2）发行债券：对企业和居民个人借款主要采取发行债券的形式。,公债的分类,8.赤字公债、建设公债和特种公债分类标准：使用途径的不同（1）赤字公债：用于弥补财政赤字的公债；（2）建设公债：用于国家经济建设的公债；（3）特种公债：在特定范围内为满足特定需要而发行的公债。,公债的结构,公债结构：国家各种类型的公债的相互搭配以及各类公债收入来源的有机组合。1.既然国家举债，使国家同债权人之间形成了契约关系，则两者在利益上必然存在着相反的意向；2.由于发行长期公债还要受到经济的景气变动或称经济波动的影响，从而只有在经济形势较好的情况下，才可能发行长期公债，因此，世界各国的公债结构普遍趋向于中短期化。,公债的发还与管理,公债发行的方法,公债的发行：公债契约的订立这一过程，主要是指公债的售出或公债被企业和个人认购的过程。公债发行的方法：1.公募法：国家向社会公众募集公债的方法。（1）直接公募法，又称直接发行法。国家财政部门或由其通过邮政部门及其他通讯系统面向社会公众直接募集公债，并承担发行的费用和全部损失的方法。,公债发行的方法,（2）间接公募法，又称间接发行法。政府与金融系统事先约定，由金融系统承购全部公债，代理国家承担公债发行的责任，并通过金融系统向社会公众募集公债，募集额不足的部分，由金融系统承担的方法。2.公卖法，又称销售发行法，政府通过委托经纪人在证券交易所出售公债来实现发行目标的方法。3.摊派法，在发行公债时，按应债主体来分配发行数额，或者国家用公债来全部或部分地顶替现金偿还债务或支付经费。,公债的发行分类,标准：公债发行价格与公债票面额的数量关系。1.平价发行：公债发行的价格与公债票面额相同，因而发行收入资金的数额与今后还本的数额相同；2.折价发行：公债发行价格低于公债票面价值，偿还时则需按票面价值返还本金，因而使发行收入少于偿还本金的数额；3.溢价发行：公债的发行价格高于公债票面价值，而偿还本金时仍按票面额偿还，因而使发行公债的收入大于未来偿还本金的数额。,公债的偿还,公债的偿还：国家依法定和约定，对到期公债支付本金和利息的过程。公债偿还的方法：1.市场收买偿还法：又称市场购销法，在公债到期前，政府通过中央银行依市场价格在证券市场上陆续收买公债而实现偿还。2.直接偿还法：在公债到期时，政府不是通过市场，而是按公债券的面值向公债持有者直接偿还。,公债的偿还,（1）比例偿还法：政府按照公债的数据，分期按比例偿还的方法，具体包括按期平均比例偿还、逐年递增比例偿还、逐年递减比例偿还；（2）轮次偿还法：政府按照债券号码的一定顺序分次偿还的方法；（3）抽签偿还法：政府通过定期抽签确定应清偿的公债的方法。,偿还公债的资金来源,1.基金偿还：设立专门的偿债基金，以此作为偿债的资金来源；2.预算盈余偿还：以政府的预算盈余资金作为偿债的资金来源；3.公债调换偿还：政府用借新债来还旧债的做法；4.预算列支偿还：政府将当年到期的公债直接列入预算支出中，以预算资金抵偿公债的做法。,公债管理的原则,公债管理：一国政府通过公债的发行、使用、偿还等活动，对公债的总额增减、结构变化、利率升降等方面制定适当方针，采取有效措施，以达到筹措财政资金与稳定经济的目的。公债管理的原则：1.促进经济的稳定与增长；2.兼顾投资者的利益与需要；3.力争利息成本最小化；4.减少公债的流动性。,公债管理的主要内容,1.公债规模管理：对公债总额的调控。公债总额：当年新债额与历年积累额的总和，即截至某日的现存的、尚未清偿的债务总额。公债的当年发行取决于政府的需要，即决定于政府预算收支差额，它主要用于公益事业的建设和弥补财政赤字。但年度发行规模的大小，会直接影响到公债的总额，因此需要进行系统调控。公债限额论和公债无限额论。,公债管理的主要内容,衡量公债规模的相对指标：（1）公债的依存度：公债发行额与公债财政支出之比；（2）公债的负担率：公债余额与GDP之比；（3）公债的偿债率：公债还本付息额与公债财政收入之比。2.公债结构管理公债结构：公债的类型结构、所有权结构和期限结构。国家可以在经济周期的不同阶段采取不同的措施，以求通过改变公债的结构来达到稳定经济的目的。通过改变公债的类型结构和期限结构，都能够,公债管理的主要内容,影响到所有权结构的改变，而所有权结构的变化，会直接影响到社会经济的运行和稳定。3.公债利率管理两种观点分歧：（1）公债的利率不应太高，否则，不仅会增加国家付息的压力，而且会使人们把用于投资的资本用于购买公债，导致市场利息率上升；（2）公债的高利率对经济的发展是有利的，因为它能够给资本的拥有者带来较高的利息收入。,地方债的法律问题,基本规定,国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）财政部地方政府一般债券发行管理暂行办法（财库201564号）财政部地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库201583号）财政部2015年地方政府专项债券预算管理办法（财预201532号）财政部2015年地方政府一般债券预算管理办法（财预201547号）财政部、中国人民银行、银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知（财库2015102号）、关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发201540号）,基本规定,财政部2014年地方政府债券自发自还试点办法（财库201457号）财政部2013年地方政府自行发债试点办法（财库201377号）财政部2011年地方政府自行发债试点办法（财库2011141号）,我国地方政府举债融资的进程,1998年亚洲金融危机期间，国务院决定增发国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。2009年国际金融危机期间，为帮助地方政府解决一揽子经济刺激方案中配套资金不足的问题，国务院同意由财政部代理发行地方债券。经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地2011年开展地方政府自行发债试点；江苏和山东在2013年加入到自行发债试点的行列中。经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。,财政部代理发行地方政府债券,2009-2012财年，由于中央与地方各级政府汇总形成的预算案中为地方政府编列了2000亿元的预算赤字和公债额度；并由财政部代理发行外，地方政府并没有获得法律或国务院其他规定的授予的地方公债的发行权。正如预算法同样禁止中央政府为公共预算支出举借公债但财政赤字仍屡见不鲜，地方政府的财政赤字同样客观存在于地方政府的预决算案中。2013财年，中央为地方政府编列了3500亿元的预算赤字和公债额度。为实施好积极财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院发布关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知，同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。,财政部代理发行地方政府债券,2009年地方政府债券，是指经国务院批准同意，2009年发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称，如“年省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券（期）”。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。安排省级政府适当发行地方政府债券是应对国际金融危机，扩内需保增长的重要举措。为扩大内需，保持经济平稳较快发展，2009年实施积极的财政政策，通过发行国债较大规模增加政府公共投资。为调动各方面积极性并明确中央和地方的责任，地方政府应相应安排配套,财政部代理发行地方政府债券,资金，同时根据实际情况扩大本级政府投资。发行地方政府债券是地方政府筹措资金比较规范的途径。由省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人大或人大常委会审查批准发行一定数量的地方政府债券，筹措的资金纳入政府本级预算管理。将地方债纳入预算管理的实质不是在预算中简单反映地方债的信息，而是明确地方债对其资产负债状况与风险的影响，并据此统筹考虑公共资源配置。2009年地方政府债券由财政部通过现行国债发行渠道代理发行，财政部代理发行地方政府债券，有利于充分利用财政部多年来发行国债积累的丰富经验、成熟的技术以及与投资者之间形成的良好关系；有利于降低地方政,财政部代理发行地方政府债券,府融资成本，提高债券发行效率；有利于保障投资者按时收到本金和利息，提升地方政府债券信用等级，充分保护投资者利益；有利于根据地方政府需求和债券市场情况，统筹安排发行节奏，促进债券市场稳定。经国务院批准，地方政府可以发行地方政府债券。因此，由省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会审查批准发行一定数量的地方政府债券，符合有关法律规定。在2000亿元总规模内，根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式法合理分配各地区债券规模。,地方政府自行发债试点,2011年10月，我国地方政府发债发生了一个根本性的变化：经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。为加强对2011年自行发债试点工作的指导，规范自行发债行为，财政部2011年10月17日公布施行2011年地方政府自行发债试点办法（财库2011141号）。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定,地方政府自行发债试点,利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。上海是第一个正式启动试点发债的地方政府，但地方政府发债可能产生的法律问题有待实践检验。2012年上海市、浙江省、广东省、深圳市继续开展地方政府自行发债试点。为加强对2012年自行发债试点工作的指导，财政部制定了2012年地方政府自行发债试点办法（财库201247号）。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2012年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。,地方政府自行发债试点,试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2012年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2012年政府债券期限为3年、5年和7年，试点省（市）最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%（含50%）。2013年适当扩大自行发债试点范围。现确定，2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省开展自行发债试点。为加强对2013年自行发债试点工作的指导，财政部制定了2013年地方,地方政府自行发债试点,政府自行发债试点办法（财库201377号）。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2013年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2013年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2013年政府债券期限为3年、5年和7年，试点省（市）最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%（含50%）。,地方政府债券自发自还试点,为建立规范的地方政府举债融资机制，加强对2014年地方政府债券自发自还试点地区的指导，规范试点地区发债偿债等行为，财政部制定了2014年地方政府债券自发自还试点办法（财库201457号）。自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。,地方政府债券自发自还试点,2014年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。试点地区按照市场化原则发行政府债券，遵循公开、公平、公正的原则。试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。,加强地方政府性债务管理（国发201443号）,指导思想：按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。基本原则如下：（1）疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债；（2）分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任；,加强地方政府性债务管理,（3）规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一；（4）防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险；（5）稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。,加快建立规范的地方政府举债融资机制,（1）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。（2）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。,加快建立规范的地方政府举债融资机制,（3）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。,加快建立规范的地方政府举债融资机制,（4）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。,对地方政府债务实行规模控制和预算管理,（1）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。（2）严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债,对地方政府债务实行规模控制和预算管理,务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。（3）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。,控制和化解地方政府性债务风险,（1）建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。（2）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集,控制和化解地方政府性债务风险,资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。（3）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。,控制和化解地方政府性债务风险,不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。,完善配套制度,（1）完善债务报告和公开制度。（2）建立考核问责机制。（3）强化债权人约束。,妥善处理存量债务和在建项目后续融资,（1）抓紧将存量债务纳入预算管理。（2）积极降低存量债务利息负担。（3）妥善偿还存量债务。（4）确保在建项目后续融资。,地方债置换,经国务院批准，2015年省、自治区、直辖市（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市）人民政府在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度地方政府债券（简称地方债），用于置换部分存量债务。采用定向承销方式发行地方债，是指省级政府面向地方政府存量债务中特定债权人，采用簿记建档方式发行地方债，用以置换本地区地方政府相应的存量债务。定向承销方式进一步丰富了地方债发行方式，有利于推动地方政府高效、便捷地开展存量债务置换。省级政府财政部门会同各地中国人民银行省级分支机构、银监局共同组织开展相关工作。相关部门要高度重、密切协作；相关机构要积极参与，配合做好地方债定向承销发行工作。,地方债置换,对于地方政府存量债务中的银行贷款部分，地方财政部门应当与银行贷款对应债权人协商后，采用定向承销方式发行地方债予以置换。对于地方政府存量债务中的信托、证券、保险等其他机构融资形成的债务，经各方协商一致，地方财政部门也可采用定向承销方式发行地方债予以置换。各地中国人民银行省级分支机构、银监局要加强对金融机构指导，推动地方债定向承销发行工作顺利开展。经国务院批准，财政部2015年3月下达2015年第1批置换债券额度1万亿元，用于置换2015年到期债务，各地针对2015年第1批置换债券额度的定向承销发行工作，应当于2015年8月31日前完成。,地方债置换,发行地方政府债券置换存量债务是规范地方政府债务管理的既定政策安排。发行地方政府债券置换存量债务也是稳增长、防风险的重要举措。当前经济下行压力加大、地方财政收入增速持续放缓，发行地方政府债券置换存量债务，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于优化债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，腾出更多资金用于重点项目建设。为贯彻落实新预算法和43号文有关规定，经国务院批准，财政部于2015年3月下达了第1批10000亿元置换债券额度，2015年5月下达了第2批10000亿元置换债券额度。,地方债置换,2015年8月，财政部下达了第3批12000亿元置换债券额度。地方政府给国家审计署上报地方债务的时候存在少报，而