“穹顶之下”的公共政策难题

-“穹顶之下”的公共政策难题 知名记者柴静的环保纪录片穹顶之下在2月28日上线后，引爆了整个中国互联网，同时也在公众中引发了巨大的反响和争议。公众的讨论从“挺柴”还是“黑柴”、体现的是客观公正还是存在利益纠葛甚至带有某种阴谋等个人情绪浓厚的互相攻击，很快转向关于“硬”数据和事实为主，诸如是否有数据证明大气pm2.5浓度与肺癌直接相关、中国癌症发病数量提高是污染抑或是人均寿命以及诊断水平提高的结果、利用天然气或新能源替代煤炭在中国是否具备现实可行性等等。 这些讨论已经对雾霾治理乃至环境保护和可持续发展的具体方案，开始提供有信息量的支持和修正。而在穹顶上线一两周后，基于更广泛议题的讨论开始浮出水面，其声调更趋向平和和理智。例如一些评论开始指向雾霾和环境治理与经济发展究竟是竞争抑或共生关系、环保产生的经济成本究竟该由何人承担、在应对环境污染这样存在显著外部不经济性的现象时，政府和个人的责任与权利应如何定位等等。 在笔者看来，穹顶所引发的公众讨论，甚至比纪录片本身具有更强的生命力和更深远的影响。其要点在于，为像雾霾治理这样的重大公共议题建立解决方案，需要社会广泛的动员和参与：不管参与方式是否存在所谓“层次”和“品位”，是看起来更近乎人身攻击和阴谋论，还是看起来更具有科学思维或宏大叙事的能力，只要讨论总是基于事实和逻辑，来自言论而又止于言论，都会对问题的最终解决方案提供有价值的信息。 而在更深远的背景上，穹顶及其引发的讨论堪称具有历史意义：这也许是现代中国第一次由社会精英通过非官方媒体（尤其是互联网和自媒体媒介）自觉引导社会议题，唤起公众注意的成功范例。而政府层面的呼应（包括新任环保部长的公开赞许和回应）也反映出穹顶确实存在影响公共政策制定的可能性。尽管在此之前，在各地出现的PX（对二甲苯）项目立项建厂争议中，在以“我爸是李刚”和“药家鑫激情杀人”为代表的司法事件的讨论中，媒体关注和公众讨论已然或多或少介入和影响了事件的最终走向，但其中精英引导舆论的自觉性尚不凸显。而在柴静的前同事崔永元几乎以一己之力呼吁反对“转基因”的努力中，尽管媒体人的自觉性体现得淋漓尽致，其所引发的公众讨论也不可谓不激烈，但由于存在科学证据和逻辑链条的“硬伤”使得这种呼吁和讨论很大程度上缺乏建设性，对政府决策的影响更是微乎其微。我们知道，国内许多政策制定的过程对一般民众而言宛如黑箱般保密，甚至存在刻意误导和隐瞒的动机（典型的例子就是各地对于汽车限牌的“半夜鸡叫”式行动）；而即便对民众的声音有所呼应，更多时候也是面对压力的、自上而下的“救火”，是一种不得不为之的被动行为（典型的例子是各地PX项目的频繁中止与迁址）。 因此，穹顶所提示的道路，也即精英个体通过非官方媒体提出议题，引发公众讨论，并以此自下而上地参与到公共政策制定的程序中来，至少对国内政治生态是一种良性的补充。政府决策者其实大可不必对这种公民行动的新形式过于畏惧和保守。要知道，事前充分听取和考虑公众态度从而未雨绸缪，比事后面对公众压力不得不改弦更张，无论是经济性还是社会观感都要好得多。 正像许多评论已经认识到的，精英与公众互动从而试图影响公共政策走向，几乎先天会带有某种利益集团化的倾向。而这一点，不管是参与讨论的公众和试图倾听的决策机构，甚至是引发讨论的精英自身，似乎都没有做好全面的精神准备。以穹顶为例，尽管雾霾治理显然带有超越社会属性的普遍意义毕竟上到国家领导人下到乞讨者都需要张口呼吸，也都天然地拥有呼吸高质量空气的需求但是不同社会阶层、不同地域、不同经济条件的人群对此问题的敏感程度以及愿意支付的经济成本却可以有天壤之别。我们看到穹顶在城市中产阶级人群中、在互联网媒介引发了最大效果的反响，正是这一差异的集中体现。中国的城市中产阶级在收入满足日常衣食所必需之后，开始对生活的“质量”提出要求自是情理之中；而这个群体更多从事本身对雾霾产生关联较小的工作（如金融业、IT业、政府机关等等），因此对治理雾霾可能带来的经济与社会成本并不敏感。与此同时，这个群体恰恰也是最先开始依赖于非传统媒体获取信息的一群人。因此，穹顶所引发的公众讨论从某种程度上可以认为是中国城市中产阶级的一次集体行动。许多年后当我们回顾历史，也许会意识到公元2015年的这个春节，标志着中国城市中产阶级群体意识的萌芽和自觉集体行动的开始。 在笔者看来，带有某种“利益集团”色彩本身并不是贬义词，我们也大可不必产生恐慌或是鄙夷的心理。合理的公共政策总是需要均衡考虑不同个体的利益共同点及矛盾冲突，以求取得众多个体利益的最大公约数。而这一点恰恰依赖于首先认可每个公民都是拥有自身独特利益诉求的个体，而非可以用“舍小家为大家”的道德标准规范的社会螺丝钉。诚然，每个个体或利益集团总是有其特定的利益诉求，涉及到公共议题时也难免出现“各人自扫门前雪”式的所谓“邻避效应”，这一点在各地PX项目的争议中体现得尤为明显是的，我要看得清楚离不开树脂眼镜、我要扮靓iPhone需要多彩的手机壳、我出门在外少不了带一瓶矿泉水；但是，请把制造这些材料的工厂开得离我家的后院越远越好然而，化解“邻避效应”的出路显然不在于刻意漠视和压制其存在，因为每个人对自身利益的保护是本能冲动，绝非简单禁止或机械宣教所能化解。恰恰相反，化解“邻避效应”的出路也许正在于，允许和动员社会各个“利益集团”充分表达其核心利益诉求，在承认“我们家后院”的重要性的同时，在每家的栅栏范围中寻找共同利益的土壤。一个成功的公共政策，因此才能够照顾到不同个体和利益集团的核心利益诉求，并通过妥协和协商化解其中存在的利益冲突。 然而，硬币的另一面是，“利益集团”式的发声和行动，从某种程度上反映了中国社会发展的极度不平衡，而又无意间加深和强化了这种撕裂感。以雾霾治理为例，在城市中产阶级开始尝试主动要求生活质量的提升并且熟练地使用互联网为媒介形成巨大的舆论压力的时候，其他的利益相关方，例如穹顶一片中有所涉及的石油化工与煤炭钢铁行业的产业工人、开着伪造排放合格证跑长途运输的司机、在制造浮尘的建筑工地上打工的农民工，可能还远没有产生现代公民式的意识觉醒，遑论集体发声和行动。也许消灭雾霾源头会立刻威胁到他们赖以养家糊口的饭碗，也许哪怕是稍微严格一点的环保监管也会进一步压缩他们本就微薄的利润空间。但是，在穹顶引发的社会大讨论中，我们听不到来自他们本人的声音。甚至说得更残酷一点，这场主要流行于互联网上的讨论，也许从来就未曾进入到他们柴米油盐酱醋茶的生活空间中去！请注意，笔者决不是在说环境治理与经济发展存在天然的矛盾和冲突；也相信科技发展和现代政府管控能力的进化，会帮助中国部分地摆脱对“先污染后治理”的路径依赖；而是在说如同城市中产阶级对环境问题日益敏感的诉求应当得到决策者的尊重和鼓励，其他利益相关方也理应得到同样的关注。而这正是公共政策化解“邻避效应”、在不同利益诉求中求得最大公约数的基本前提。如果说“会哭的孩子”有奶吃乃是现代社会进化的动力，那么保证“不哭的孩子”不被饿死则是现代社会治理的底线。 某种只有“会哭的孩子”才“有奶吃”的倾向其实已经出现。举例来说，每年夏秋季节农田里的秸秆焚烧是雾霾的主要源头之一。根据来自武汉市的数据，生物质燃烧总体贡献了当地12.7%的雾霾颗粒，而在特定时间内甚至可能是雾霾的主要元凶。与之因应的，多个省份已经通过立法禁止了秸秆焚烧，并设立了相当严厉的处罚机制。规范秸秆焚烧以管控雾霾当然合情合理，然而，我们也可以看到，政府管控秸秆焚烧的力度和速度，似乎远远超过了对其他雾霾来源，包括汽车尾气排放、建筑工地扬尘、高污染工业企业的管制力度。这背后是否隐藏着一个令人不安的逻辑，即农民阶层没有形成集体发声提出利益诉求的能力，因而也成为公共政策制定时最容易被忽视甚至牺牲的“不哭的孩子”？在央视记者王志安进行的一次针对安徽省潍溪县的田野调查中，我们可以看到秸秆焚烧如野火春风般难以遏止。原因之一是，传统的秸秆焚烧回田可以有效增加土壤肥力并减少病虫害，而其他处理秸秆的方案会增加每亩60-80元的成本和额外的喷洒农药的开支。因此，我们看到的景象是：在沉沉暗夜里，在巡逻队的围追堵截中，在高额罚款甚至拘留的威胁中，村子四周仍然处处飘起秸秆焚烧的黑色烟雾。在这幅图景里，“不哭的孩子”用实际行动不屈不挠地表达着他们对自身利益的本能要求。 合理的公共政策制定与实施，要求我们认知、接纳和平衡多元化的利益诉求。在人民更多只能通过发声而非选票表达利益诉求的中国社会，围绕不同的利益诉求形成某种程度的“利益集团”从而拥有足够的声音和影响力，自下而上地参与到公共政策的讨论中，