非营利组织在社区治理中的作用

陕 西 行 政 学 院 学 报 Journal of Shaanxi Administration School 2010年5月 第24卷第2期 May , 2010 Vol.24 , No.2 随着社会的发展，社会日益分化为政府域、市场 域和非营利域三大板块。 它们作为社区治理的主体都 是基层群众自治不可或缺的。 其中，社区非营利组织 的发展程度直接关系到社区治理的进程，非营利组织 可以说是社区治理的重要载体和依托。 一、非营利组织的性质及分类 非营利组织（NPO）是不以营利为目的的一类社 会组织的总称。 叫它非营利组织并不意味着这些组织 本身不营利，而只是不以营利为目的，即使有营利，也 不会在私人之间进行利润分配。 “非营利域”是政府和 企业之间的一个空间，在这个空间中，个人的能力可 以发掘出来为公共利益服务。 非营利组织的出现、发 展源于政府和市场的缺陷。 政府领域，它坚持的是多 数原则，它制订的政策不可能得到每一个社会成员的 认同，也不可能照顾到每一个社会成员的利益。 政府 是多数选民的授权组成的，只要照顾到多数社会成员 的利益、得到多数社会成员的认可就达到了目的。 即 便政府在福利方面的政策非常完备，像北欧福利国家 那样对社会成员“从摇篮到坟墓”的关怀备至，也迟早 会暴露出自己的弊端，得不到持续发展。 市场也有自 己的缺陷，而单纯的等价交换原则、自由竞争原则并 不能解决由此带来的社会问题：失业、贫困化、贫富差 距、社会底层阶级的生活、社会的动荡不安、环境污染 等市场经济发展的负外部性问题。 这些问题不解决， 交换社会就难以持续发展和健康发展，但这些由市场 经济造成的问题却无法在市场经济内部得到解决。 在 这里，每个人都以自己的利益为目的，其他一切都是 虚无。 单靠政府的力量也不可能解决所有弱势群体的 社会问题。 为此，世界范围内的非营利组织运动就发 展起来了。 在我国，改革开放和市场经济发展已经把 非营利组织发展为一种力量，所以，日益引起了官方 的重视。 我国官方正式文件中就把非营利组织分为三 大类：社团、基金会和民办非企业单位。 如果按照资金 来源划分，可以分为政府提供资金的非营利组织和自 筹资金的非营利组织、依靠个人和企业捐赠运行的非 营利组织三大类。 第一类主要依靠与政府签订契约获 得资金和提供服务， 它负责完成政府提供的项目，有 的是专门为取得政府的资金而成立的；第二类资金来 源多样化，独立性相对较强，没有官僚作风，像志愿者 的联合体一样。 第三类则介乎两者之间，既接受政府 非营利组织在社区治理中的作用 张洪武 （北京市社会科学院， 北京100101） 摘要： 随着市场经济的建立，非营利组织作为社会的第三板块日益凸现出来，它对于推动政府职能转变、参与社区治理等 都将起到难以替代的作用；要充分发挥它在社区治理中的作用，就必须改变政府的一贯态度，建立政府与非营利组织、营利组织与 非营利组织的伙伴关系，为非营利组织的发展提供广阔的自主活动空间，建立健全非营利组织自身的运行机制。 关键词： 非营利组织； 社区治理； 生态环境 中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1673-9973(2010)02-0046-04 收稿日期：2010-03-03 作者简介： 张洪武（1962-），男，山东潍坊人，副研究员，主要从事政治学和公共行政研究。 政 府 管 理 NPOs Role in Community Governance ZHANG Hong-wu (Beijing Academy of Social Sciences, Beijing100101, China) Abstract: With the establishment of a market economy, non-profit organizations as the third section of society stand out, which promotes transformation of government functions, participates in community governance and they will play an irreplaceable role; to fully play its role in community governance, it must change the attitude to the Governments consistent, the establish the Government and the NPO, NPO-profit organizations and partnerships, as well as provide a vast space for independent activity for-profit organizations, estab- lish its own non-profit organizations operating mechanism. Key words: non-profit organization; community governance; ecological environment 46 的资金支持，参与政府提供项目的竞标，又接受个人 和企业的捐款，同时也广泛使用志愿者。 每种类型的 组织都发挥着不同的作用。 但下列规定性却是共同 的。美国萨拉蒙教授将NGO（非政府组织）概括为5个 特性，即组织性（formal organization）、非政府性（non- governmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治 性（self-governing）和志愿性（voluntary ）。 不管分类如 何，在现代社会中已经发挥着日益重要的作用，我们 本文所要分析的主要是它们在社区治理中的作用。 二、社区治理中的非营利组织 (一)政府职能的承接者和规范者 随着市场经济的实行和由此导致的政府治道变 革，政府职能转变和企事业单位职能的转变是必然趋 势。 这些职能转变需要一定的承接载体。 这些载体一 是经济组织，二是非营利组织，其中主要的是非营利 组织。 通过非营利组织对政府职能的承接，一方面可 以简化政府结构和政府职能， 减少政府的工作人员， 防止政府行为的泛化和对社会无所不在的覆盖，减少 政府行政对社会发展的过度干预，给非营利组织和市 场主体有充分发展的空间；另一方面，又可以使政府 作为社区治理主体之一参与社区治理过程更加规范 化，是服务型政府建设、居民自治能力建设、基层民主 政治建设不可缺少的。 非营利组织对于生气勃勃的民 主社会是必要的。 非营利组织是在国家和私人之间、 政府组织与其他组织之间的领域，它既可以对抗政府 部门不法行政干预，又可以避免营利组织没有人情的 现金交易原则的影响，自愿、自治、民主、合作是它存 在的重要原则。 正如彼德伯格和理查德纽豪斯所 说：“社团创制法律，选举官员，开展辩论，倡议行动进 程，这就履行了民主学校的功能。 虽然我们可能认为 某些社团的目标是琐碎的、误导的或者怪诞的，但是 它们的确履行了这一富有活力的功能。 ”1通过非营利 组织内部的辩论、发表对于政府政策的看法，可以使 政府机构处在第三只眼睛的监督之下，这种批评和监 督对于政府纠正错误决策或避免作出错误决策，保持 政策的科学性、连续性、防止主观任意将是必要的。 相 当密度的、个人自愿结合的、精巧的社团体制对于民 主、对于保障个人权利都是绝对必须的。 个人的力量 总是弱小的， 组织起来就是政府行为规范化的力量。 政府行为的规范化则是社区善治的重要因素。 （二）作为自组织的自治功能 在社区的各类组织中，把社区居委会当做承担无 限功能的无限组织是有缺陷的。 它没有能力承担无限 责任，因此也就只能当做有限组织。 除此之外，其他的 非营利组织则可以承担原本期望居委会承担的部分 职能。 实际上，除了居委会之外的其他非营利组织的 发展，在促进社区居民自治方面发挥巨大作用。 这种 自治功能表现在： 1.组织成员内部利益的协调、矛盾的化解。 非营 利组织作为居民自愿的自组织团体，可以看成是由分 散的、原子性的居民向结合的、集体精神的公民，由只 把社区看作居住地的孤立的居民到具有社区归属感、 向心力和凝聚力的社区人转变的组织安排和制度设 计。 具有共同语言、需求、兴趣爱好的居民集合在一 起，组成各种各样的社团，在社团活动的拓展和队伍 的扩展当中，又对其他社会成员起着整合和社团化的 作用。 正是因此，在非营利组织内部，成员之间的矛盾 纠纷也比较容易化解，所有这些都与非营利组织本身 的特性以及它的社团化功能息息相关。 非营利组织参 与社区治理过程，就是社区团结的过程。 目前我国政 府强调解决人民内部矛盾、 保持社会稳定和团结，培 育和扶持在党和政府领导下的社区非营利组织则是 保持社区稳定、社会和谐的有效途径。 这一点在国外 的社区中也有实例。 在移居美国的中国和日本等国移 民中， 也产生了自己控制本民族移民行为的移民组 织，这些组织的民主行为、自控能力胜过当地的法庭， 也许正是面对大民族的少数民族的生存，使得他们自 组织的能力很强，内部的犯罪率很低。 “其原因是日本 人中国人也同样建立了我们所谓的控制组 织，可以随时处理他们内部的争执，并对付外部更大 的社区”。 “日本社团（日本协会）像中国六公司(中国 Sox公司)一样，是不经法庭而控制国民的组织。 但是 日本社团远胜于裁决纷争的法庭。 它的功能不光是解 除争执，而且也通过种种实际的方法，主要是教育，去 保持日本地方社区中的风气，并促使日本人在自己的 社区中为成功而奋斗”。 2通过结社，通过公民之间的 合作，具有了公共道德的居民可以使许多问题得到化 解，社区良治就可以实现。 2.组织成员相互之间互惠、互助方面。 在美国，社 区发展与合作组织就起源于社区居民自己治理自己 社区的理念，它的迅速发展也得益于它在推动社区发 展中的作用，得益于它在制定社区发展计划和社区规 划、争取捐款、游说议员方面的作用。 在我国，社区居 民自发组织的各种文化体育团体，在满足居民的自娱 自乐、 体育健身需求方面是其他组织所无法代替的。 居民在参与各种社区非营利组织的过程中得到自由， 身心受到锻炼，个性得到了社会化，融合为社会性，促 进了相互合作和集体主义， 强调居民之间的团结合 作。 非营利组织促进了民主自由，扩大了熟人的范围， 避免了社会原子化， 尤其能够避免我国长期存在的 “私化的道德”，居民的自我教育、自我管理和自我服 务在非营利组织的建构中实现着、发展着，他在参与 社区非营利组织的活动中培养着自己的公共意识，实 现人格的社区化、社会化，在帮助他人的同时获得他 人和组织对自己的帮助。 每一个社区非营利组织都构 成社区互助支持网络，每个成员在互惠、互助中满足 着个人的物质文化需求，在增进组织利益的同时也实 现着自己的利益。 托克维尔认为，民主国家，所有公民 是独立的并且是弱小的； 他们自己很难做什么事情， 也不能迫使其同伴帮助他们。 所以，如果他们不学会 自愿地相互帮助，他们都势单力薄。 如北京市西城区丰盛街道老年协会针对社区内 老年群体人数多、需求广、对社会依赖程度高的特点， 在社区层面建立了老年人协会，同时在市、区民政部 门的指导下， 在总结社区老年人协会经验的基础上， 成立了街道老年人协会。 协会成立后，成了党和政府 联系老年人的桥梁和纽带， 成为老年人自我教育、自 我管理、自我服务、自我监督的群众性公益性组织，成 政 府 管 理 张洪武： 非营利组织在社区治理中的作用 2010年5月 第24卷第2期 May , 2010 Vol.24 , No.2 47 了社区居委会和街道办事处的参谋和助手。 促进了社 区自治。 老年人协会严格制定了协会工作制度，设置 了办公室、财会部、文艺部、保健部等工作部门，并详 细制定了工作计划，制度的建立吸引了更多的老年人 加入协会，积极参与社区自治和建设工作。 他们主动 承担了治安巡逻、环保监督、垃圾分类等社区事务，开 展维权咨询、保健咨询、社区治安、社区交通等活动， 促进了自我服务。 老年人协会成立后积极开展了适合 老年人特点的各项活动， 开展了重阳节义务服务、帮 困服务等自我服务活动；组建了合唱队、门球队、太极 队、书画社等多个队伍和小组，丰富多彩的活动使老 年人的体质得到增强，情操得到了陶冶，生活品质得 到了提高。 2003年8月，为了促进社区建设，丰盛街道办事 处向社区单位发出 “成立丰盛街道社区建设协会”的 倡议，先后得到40多家单位的积极响应，在西城区民 政局社团管理办公室申请登记为独立的社团法人。 目 前协会有注册会员单位42家， 推选出协会理事29 名。 社区建设协会的成立广泛调动了社区内单位参与 社区建设的积极性和主动性， 壮大了社区建设的队 伍，增强了社区凝聚力和向心力，对于进一步整合社 区资源、促进社区治理将起到积极推动作用。 （三）非营利组织的伦理教化功能 伦理教化也是社区治理非常重要的但往往被忽 视的方面，汉朝的董仲舒在强调儒家文化的重要性时 就一再强调礼乐教育的重要性，现在的社区治理则忽 视了这一点。 非营利组织和家庭一样也是一个伦理根 源，也发挥着这样的教化功能。 无组织的个人只有私 化的道德，而没有公德。 非营利组织本身作为公民自 觉自愿参与的组织，也是伦理观念的现实。 这样，公民 个人只有加入公民自愿组织才具有客观的伦理性，居 民参与社会网络越密切， 越可能为了公共利益而合 作。 “人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思 想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自己的 才智因此， 民主国家要人为地创造这种作用，而 能够创造这种作用的，正是结社。 ”3人们在各种各样 合法而健康的结社中，在各种各样健康的、积极向上 的文化艺术体育团体中，人们的文化体育娱乐需要不 仅得到了满足，同时心灵也会得到净化。 这种伦理教 化功能还表现在志愿精神的传播上。 非营利组织是志 愿服务的组织载体。 通过这个载体，以无私奉献和利 他为主要特征的志愿精神才能够得以弘扬。 而这种志 愿精神则在和谐人际关系、创建和谐社区方面发挥着 独特的作用。 三、结论与思考 没有非营利组织的发展，难以完成政府的职能转 变和企业改制，政府的规范化行政、社区民主政治建 设也会受到限制。 但要促进社区非营利组织的发展， 使其真正成为独立的社区治理主体之一，国家还要为 它的发展提供足够的自由活动空间和生态环境，非营 利组织本身也要健全自己的运行机制。 政府创造非营 利组织的生态环境，要转移政府的部分职能，制定并 完善非营利组织发展的政策法规，正确处理政府与非 营利组织的关系，在建立两者伙伴关系的同时，减少 政府的行政干预，除降低准入门槛、实行税收优惠等 政策外，市场机制的引入也是非常必要的，这可以体 现在政府资助方面。 通过引入市场机制，政府和居民增加对服务机构 的可选择性，改变官办垄断性，由原来对非营利组织 划拨经费的做法改为由竞标所得的项目经费支持，非 营利组织由民间自发产生、社会选择，政府每年对非 营利组织实行项目资金支持，政府列出支持的项目和 资助的金额，由非营利组织竞标，政府组织专家评审 项目，实行优胜劣汰。 同时政府由原来的办服务机构 变为管服务机构， 对非营利组织的公益性服务宗旨、 服务计划和服务项目、服务收费进行监督，这样可以 促使非营利组织积极参与社区治理，促使它们为居民 尤其是社区弱势群体提供优质的公共服务。 作为社区治理主体，非营利组织本身需要不断完 善自己，健全自己的运行机制，只有这样，才能作为社 区治理的主体之一参与社区治理过程。 在欧美的一些 国家，非营利组织健全的架构是这样的：董事会、首席 执行官、专职受薪工作人员、志愿者。 董事会是非营利组织的最高机关， 董事会的董事 是由董事大会选举产生的， 董事必须履行非营利组织 的使命，热心社区志愿服务，为志愿服务奉献自己的时 间、精力和财力，有组织才能，有一定的代表性，比如社 会名流、政府官员或前政府官员、商界巨子、银行家、律 师等等，他们能够为志愿服务提供信息、提供法律援助 和资金支持。 董事的任期一般为3-5年，在任期间是志 愿的，没有报酬。 所有董事会成员的罢免必须有正当的 理由，通过合法的程序、由董事会多数票表决。 董事会的职责：董事会负责确定本志愿服务组织 的使命， 确定首席执行官并支持和监督他的工作，考 虑社区志愿服务的需求，促进社区居民和官员之间的 沟通，做到上情下达，下情上达，负责非营利组织的资 金来源，编制预算和资金使用计划。 制定志愿服务发 展的规划，监督和评估志愿服务的质量，处理董事会 的日常事务等等。 董事会一般设立董事长一名和副董 事长若干名。 首席执行官的职责： 董事会聘用首席执行官一 名，负责非营利组织的日常管理和运作，他通常也是 董事会成员，领导全体非营利组织的工作人员，保证 董事会确定的组织使命、 计划和各项政策的贯彻执 行。 他的使命就是忠实执行董事会的各项决策。 董事 会一般不干预首席执行官的具体工作，但要对他的工 作实行监督和考核。 受薪工作人员：具体负责志愿服务工作的组织和 协调，志愿者的动员、组织和培训。 协助首席执行官完 成董事会所确定的非营利组织的使命。 受薪工作人员 至少应掌握以下本领：评估地方志愿者的方法和解决 社会政策问题的措施，如失业人员的志愿工作；志愿 者的招募、挑选和有效的安置；考虑志愿者的需求、动 机以及职业社会工作者和志愿工作者各自的角色功 能，明确对志愿者的需求和监督的意义；掌握支持志 愿者的时间；与志愿者一起工作的技巧，包括社会工 作者现有技巧的可转移性；志愿工作对服务对象和邻 里以及志愿者本身的潜在价值和局限性。 4 政 府 管 理 张洪武： 非营利组织在社区治理中的作用 2010年5月 第24卷第2期 May , 2010 Vol.24 , No.2 48 陕 西 行 政 学 院 学 报 Journal of Shaanxi Administration School 2010年5月 第24卷第2期 May , 2010 Vol.24 , No.2 行政事业性国有资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确 认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和1。 尽管它不能自我 保值增值，但随着经济和社会事业的发展，我国行政事业性国有资产总量 在不断增加，据中国会计年鉴2007数据资料显示，截至2006年底，行 政事业性国有资产的总量约为49852亿元，占当年GDP总量的1/4，可见 行政事业性国有资产的地位已是经营性国有资产以及其他各种形式的资 产所无法取代的。 而由于经济运行中，各方面利益冲突和社会各阶层之间 志愿者： 具体从事志愿服务， 对受助者提供所需要的帮助，根据 受助者的需求提供服务， 开展工 作，以实现非营利组织的使命。 在这些国家，政府还通过会计 制度加强对非营利组织的监督检 查，考核其资金的使用情况，增强 其运营的透明度，以增强公众对非 营利组织的信心。 例如在德国，有 关部门要检查从政府领取资助的 非营利组织的财务和项目执行情 况，违法的非营利组织要由司法部 门负责解决。 非营利组织还应重视三个方 面的建设：（1）综合能力。即受薪工 作者、志愿者和整个团队筹集资金 的能力；（2）可持续发展的潜力。是 否有足够维持机构运转的资金来 源，是否能吸引志愿者参与；（3 ）非 营利组织的活动对整个社会的影 响。这一点往往决定非营利组织在 人们心目中的地位以及由此决定 的社会关注度，而社会关注度又决 定着它的资金来源以及志愿者的 参与度。 参考文献： 1Peter L. Berger and Richard John Neuhaus.To Empower People:The Role of Mediating Structures in Public Policy D.Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research,1977. 2RE帕克,等.城市社会学M.北京： 华夏出版社,1987:116-117. 3托克维尔.论美国的民主M.北京：商 务印书馆，1988：638. 4侯玉兰，侯亚非.国外社区发展的理 论与实践M.北京：中国经济出版社， 1998：187. 5邓正来.国家与市民社会M.北京：中 央编译出版社，1999. 6E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙 伴关系M.北京：中国人民大学出版 社， 2002. 7俞可平.治理与善治M.北京：社会科 学文献出版社，2000. 8丹尼斯C.缪勒.公共选择理论M.北 京：中国社会科学文献出版社，1999. 9郭于华.事业共同体M.杭州：浙江人 民出版社，1999. 10B盖伊彼得斯.政府未来的治理模 式M.北京：中国人民大学出版社， 2001. 责任编辑：任山庆 校对：叶慧娟 收稿日期：2010-02-16 作者简介： 古文娟(1985- )，女，山西太原人，硕士研究生； 田广研（1957-），男，黑龙江呼 兰人，人文学院教授，主要从事当代社会主义经济理论与问题研究。 行政事业性国有资产 管理问题思考 古文娟 ， 田广研 （西安建筑科技大学,西安710054） 摘要： 作为国有资产的一个重要组成部分，行政事业性国有资产是保障国家机 关高效运转和各项社会事业快速发展的重要物质基础。 但与强化经营性国有资产管理 相比，各级政府对行政事业性国有资产的监管却成为整个国有资产管理中相对薄弱的 环节。 针对行政事业性国有资产管理中存在的主要问题及其成因，需要从制度变迁的 角度加强完善并拿出应对之策。 关键词： 行政事业性单位； 国有资产管理； 制度变迁 中图分类号：D922.11 文献标识码：A文章编号：16739973（2010）02-0049-03 政 府 管 理 Pon