三、美国公民的投票权和选举制度

美国公民的投票权和选举制度 选举制度是美国政治制度中的一个重要方面。在介绍美国选举制度的具体环节之前，先得说明，在美国，存在两种进行选举活动的区域划分：一是投票区，一切选举都是在投票区进行的，每个投票区设立一个投票站，选民必须在其所在投票区进行选民登记，按投票区投票，每个投票区有200到1,000名选民。二是选区，即选举议员的区域，其中，国会选区选举代表该地区的国会众议员，州议会选区选举州议会众议员和参议员。3.1.公民的投票权投票权，即公民参加投票选举国家公职人员的权利。在美国，各级立法和行政部门，普遍地实行选任制。从联邦的总统、国会议员，各州的州长、州议会以及某些主要行政官员，到地方的大多数公共职位，都由选民以不同形式选举产生。据统计，每一年，在美国全国有近百万个公职是由选举产生的，全国各地要举行约13万次选举，而每个公民参加的投票少则二、三次，多则七、八次。1 然而，美国并非从一建国就实现了公民自由、普遍的选举，而是经过几代美国人民的长期斗争，直到本世纪70年代才最终实现了公民的普选权。3.1.1.历史上的公民投票权1787年宪法中规定联邦总统、国会众议院议员分别由人民间接和直接选举产生。关于众议员选举的投票资格，宪法规定，必须具有“该州议会中人数最多的议院选举人所必需的资格”；同时又规定，“举行参议员和众议员选举的时间、地点和方式，在每个州由该州议会规定”；总统由每个州委派的选举人选举产生，“委派方式可由各州议会确定”。这样，宪法把投票权的问题交给各州议会去决定。 在美国建国后相当长时间里，各州都保留了殖民地时期对公民选举权的种种歧视性限制，如规定获得投票权的财产或纳税额资格，拒绝和限制妇女的投票权，剥夺黑人等少数民族的选举资格，规定文化测验标准等。此外，各州还要求选民登记时必须在所登记的选区居住满一定期限，有半年、一年、两年不等。经过了长期的斗争，美国人才逐步取消或降低了这些不合理的限制，实现了普遍的投票权。首先，从杰克逊总统时期到19世纪中叶，所有的州逐步取消了将财产和纳税额作为选举权资格的规定，承认了白人男子的普选权，1856年北卡罗来纳州最后一个废除了投票权的财产标准。2然后，是废奴运动和女权运动，争取取消对妇女和黑人的政治歧视。19世纪后期，随着妇女就业人数的大量增加，职业妇女要求实现与男子的平等权利。在女权运动的推动下，1919年，国会最终通过了宪法第十九条修正案，次年 8月经各州批准生效，该修正案规定：公民的选举权不得因性别而被任何一州加以拒绝和限制，从而实现了男女平等的投票权。黑人投票权的实现，则经历了曲折得多的过程。南北战争后，美国废除了奴隶制。1870年生效的宪法第十五条修正案，规定联邦或州都不得以“种族、肤色或以前受奴役的身分”而剥夺或限制一个公民的选举权。然而，1876年美国最高法院在合众国诉里斯案的裁决中宣称，第十五条修正案并不必然“赋予任何人普选权”，只是确认各州不得明显地以种族、肤色为理由而拒绝给予公民选举权。在最高法院的此项判决及一系列判决的鼓励下，南方各州制定了各种限制黑人选举权的措施：文化测验。在南部各州，选举法规定黑人在登记前不仅要测验其读写能力，而且往往要求他们解释联邦和州宪法。对于长期在教育方面遭受歧视，被剥夺受教育权利的黑人来说，文化测验无异于剥夺了他们的选举权。“人头税”条款。该税按人口而不是按财产征收，人人税额完全相等，因此与支付能力无关。在内战后近一个世纪里，广大黑人长期因这一法律规定而被拒于选举大门之外。“祖父条款”。规定只有在1867年1月1日有选举权的人及其后代才有选举权。这类条款在南方各州的宪法中均可见到，1915年美国最高法院宣布该条款违宪。“白人预选制”，内战后相当长一段时间，南方一直是民主党的政治地盘。南部各州宪法规定只有白人才能参加民主党的候选人选举投票。 比起法律上的限制，内战后长期流行于南方各地的三党、私刑等迫害黑人的恐怖活动却变本加厉，最终酿成二战后如火如荼的民权运动。3.1.2.二战后投票权的发展从二战期间开始，特别是战后50、60年代，美国兴起了以黑人为主体的民权运动，以1954年最高法院布朗案的判决为契机，迅速发展成为一股消除种族隔离，反对种族歧视，要求包括选举权在内的各项公民权利的政治运动，促使美国政府采取了一系列承认和保证黑人投票权的措施。早在1944年，最高法院在史密斯诉奥尔赖特案中否定了它在九年前的一个判决，指出预选是整个选举程序的一部分，须适用第十五条宪法修正案的规定，从而宣布“白人预选制 ”违反宪法。3到1962年，美国国会通过了第二十四条宪法修正案，1964年生效，规定在联邦选举中，不得将交纳人头税作为投票资格。同年，在林登约翰逊总统的敦促下，国会通过了原先由肯尼迪总统提出的民权法案，并于第二年通过了一个选举权利法，该法规定：(1)授权司法部长委派联邦检查员到实行歧视的地区或登记的选民低于适龄选民半数的地区，检查选民登记情况，使所有合格选民参加登记。(2)五年内暂停文化测验或其他阻止黑人投票的措施。（1970年，美国国会把此项规定延长五年。1975年又延长七年，1982年再次延长25年。）(3)指示司法部长对人头税的合法性向法院起诉。1970年，美国又通过了一个选举权法，进一步强化了1965年的选举权法的措施，规定参加总统选举的“居住限制”不得超过三十天，从而大大降低了过去要求选民必须在他参加选举的选区住满一定期限的限制（此种限制实际上不利于流动性较大的蓝领工人，尤其是黑人）；在一定情况下，由联邦登记员进行选举登记；并把暂停使用“文化测验”的规定扩展到各州的选举。至此，黑人这个最大的有色人种群体，基本上在法律上获得了普遍的选举权。 与此同时，1961年生效的宪法第二十三条修正案，规定首都所在地哥伦比亚特区居民也开始享有参加联邦总统选举的权利；1970年选举权法规定在一切选举中，选民的最低年龄由原来的21岁降至18岁，这项措施后来被1971年批准的宪法第二十六条宪法修正案确认，将联邦和州及地方选举中选民的年龄统一规定在十八周岁。 【投票率问题】美国选举中的投票率，一向低于其他西方各国。对选民参加选票的各种法律障碍的消除，投票程序的简化，使得参加投票的选民人数有了明显的增加。但自60年代以来，美国选民的投票率非但没有增加，反而有不断降低的趋势。进入90年代后，美国选民的投票率一直在50左右徘徊，1996年参加总统大选投票的选民仅占选民的49。以 379张选举人票获胜连任的克林顿总统，所获得的普选票只有法定选民的25左右。4历史统计显示，20世纪初期，总统大选的投票率急剧下降，30年代大危机后的30年间缓慢上升，1960年后又不断下降，期间只有在1992年稍有上升。 而参加国会中期选举和州一级选举的选民比例更低。5参加两党总统预选的选民则更少，据统计，1988年参加民主，共和两党总统预选的选民还不到适龄选民总数的五分之一；四年后的1992年，进一步降低到适龄选民的六分之一。6地方选举如市长、市议会、学区教育委员会选举中，选民投票律更低。在诸如洛杉矶、纽约、休斯敦等大城市的市政选举中，适龄选民的投票率往往在10与25之间徘徊。什么人参加投票？什么人不参加投票？美国联邦统计局对参加1992年总统选举选民所进行的跟踪调查结果显示：选民投票的积极程度与他们的个人收入、教育程度、年龄、职业以及种族都有着密切的联系。非欧洲裔、受教育程度低、青年人和收入在平均线以下的选民在投票选民中的比例最低；虽然拉丁裔美国人的人口总数在大幅度增长，但其投票率却不断下降，黑人在1984年和1988年总统选举中的投票率有所上升，但仍然远远落后于白人选民。亚裔美国人的投票率也很低。 表31，1992年总统选举中各社会群体选民的投票率对照表最可能投票的群体投票率最不可能的投票的群体 投票率收入在5万美元以上者74.3收入在5000美元以下的白人24.8受过高等教育者75.9教育程度在8年以下31.6年龄在45-64之间的人口63.6年龄在18-24周岁的人口38.4白人行政人员和经理70.6拉丁裔农场雇工7.8房主61.6租户36.1政府工作人员71.2农场工人32.9在业者62.4失业者 46.218-24周岁大学生49.818-24岁未受过大学教育者28.6资料来源：联邦统计局：“1992年选举的投票和选民登记”，1993年，第466页。(Voting and Registration in the Election of 1992, Bureau of Census, Washington D,C, US Government Printing Office, 1993) 表32，1992大选各人口群体的投票率群体 投票率群体 投票率群体 投票率群体 投票率族裔白人 57.2黑人 47.6拉丁裔 22.5性别男 53.8女 53.9年龄18-24 38.425-44 51.945-64 63.665以上 63.7家庭收入(美元)5,000 24.95,000-10,000 32.010,000-14,999 39.315,000-20,000 48.220,000-25,000 55.025,000-35,000 62.035,000-50,000 67.050,000以上 72.4教育程度 五年以下 15.15-8年 32.79-12年无毕业证书 34.8高中毕业 51.1成人学院 62.3学士学位 72.1高等教育 75.9资料来源：联邦统计局：“1992年选举的投票和选民登记”，1993年，第466页。 表33主要西方国家选民投票率对照表 国家 平均投票率 国家 平均投票率 澳大利亚(1993) 90 加拿大(1988) 75 奥地利(1986) 87 日本(1993) 75 意大利(1991) 85 美国(1992) 55 法国(1988) 81 瑞士(1987) 46资料来源：鲁伊特克塞拉(Ruy Texeira)： 正在消失的美国选民(The Disappearing American Voter) ，布鲁金斯学会会，1992年版, 第8页，有关日本、澳大利亚的最近统计数字引自纽约时报对于如此低的选民投票率，在美国学者中有着各种各样的解释. 有人认为，公民选择不投票勿宁是其理性行为使然；还有学者从社会心理学角度分析这一现象。另有些学者认为低投票率主要应归因于相对复杂的登记程序：选民自己去找当地选举委员会索取登记表，并且自己去填写；流动人口需要在暂居地重新登记；如果一次不参加总统选举，则下次大选投票需重新登记；如果在选举期间选民因事离开居住地，则须申请缺席选票；各州的选民登记表及登记程序各不相同，等等。这些程序使得投票过程本身费时、费力，因此，他们主张进一步简化现有的投票程序将会提高选民的投票率。 1993年，克林顿总统签署了旨在动员选民投票的“流动选民”法案，规定任何选民可在任何联邦和州政府的选民登记办公室进行登记，并设立选民流动站，与各地专管选举事务的政府办公室一起负责发放选民登记表，和为选民提供其他服务7。实际上，在整个80年代，该法案的部分条款已经在许多州成为法律，有的甚至更为宽松，如威斯康星和北达科他两州允许选民在选举日继续登记，其他州则通过立法，规定每次选举后取消选民登记记录，使选民即使错过上次选举，下次仍可以无需重新登记而直接投票。体制改革的各种措施或许有助于提高选民的参选率。但许多分析家认为，即使最彻底的改革最多只能使投票率回升到1960年的水平(62.8)，那时美国仍然是投票率最低的国家之一。 事实上，简化选举程序并不必然提高投票率。1988年的选民登记法较之1940年和1960年要宽松简易得多，但1988年总统选举的投票率却远远低于后者，在“流动选民”法案通过后的1996总统选举中，投票率非但未提高，反而比1992年降低了好几个百分点，是1924年以来最低的一次。【投票与民意测验】民意测验是美国执政者了解民众对其政策评价的重要途径，也是公职候选人密切关注选民的投票意向的一种手段。民意测验在美国已有一百多年的历史，但其主要的发展是近40年，现在有数百个民意测验机构。8在此之前，无论官员还是候选人，了解社会舆情的主要渠道是政党活动分子、朋友或熟人。而随着民意测验的发展，作为一种系统的、越来越科学的调查手段，它已成为社会舆论消息的主要来源。最著名的专业性民意测验机构。有盖洛普、哈利斯民意测验等。主要的报纸、杂志、电视等媒体也进行民意测验，1964年，各大广播电视网建立了一个联合组织“新闻界选举服务机构”，三大广播网美国广播公司、哥伦比亚广播公司和全国广播公司均参加其中。此外，还有一些学术性的民意调查研究机构，如著名的密歇根大学的政治研究中心，依靠一批社会科学家根据所采集的关于美国选民行为的丰富资料和数据分析公众的态度和舆论，对每次总统选举的进程和结果做出分析。9民意测验不可能向人口中所有的人征询意见，其基本方法是进行抽样调查。调查结果的准确性，在很大程度上取决于所提取的样本是否适当。这样，在现代民意测验中广泛地采用了随机抽样的技术，一种作法是利用现有的普查区，把普查区的住户名单打乱，随机抽出所需要的号码，然后向他们派出调查人员。另一种作法是利用电话号码，用计算机随机抽出一批号码，向每个号码进行电话询问。 在美国各级选举中，各种民意调查机构积极活动，不断公布对候选人、政策纲领和重要问题的态度的调查结果，这些报告就成为候选人制定竞选策略的重要参考。反过来，民意测验结果也会对选民的投票意向产生影响，因此，各候选人也利用民意测验结果争取处于游离观望状态的选民。民意测验的结果与抽样方式、问卷设计等因素有着密切联系，因此，两党及其候选人都有他们自己的民意测验人，为候选人提供竞选策略建议，制造竞选广告。譬如，帕特里克卡德尔就是一位先后为卡特、蒙代尔充当过顾问的专业民意测验人。他们常常只公布有利的测验结果，甚至不惜伪造测验结果误导选民。由于民意测验显示某人将获胜，有的选民为了不浪费自己的选票，可能转向领先的候选人，或者因感到即使投给其他人也是白费劲就干脆不去投票。因此，有的学者认为，民意测验是“竞选技巧武库中的主要武器”；也有人担心“民意测验实际上可能起着宣传车的作用而影响选举结果”。10 近几年来，各种民意测验机构纷纷在其调查过程中使用“核心团体”方法，即先由测验人随机抽出几个普通选民组成“核心团体”，后者通过观看某一候选人在公开场合亮相的录相带和在电视上的表现，对候选人作出肯定的或否定的评价。这种方法作为对民意测验的补充，能为选举人的竞选班子提供比较确定的参考意见，随时调整竞选策略以获得更大的成功机会。3.2.预选制度所谓“预选”，在美国的政治术语中，就是指产生公职候选人的选举。公职候选人都由两大政党提名，因此预选实际上是在两党内进行的，即政党提名候选人的选举。现在，当人们使用“预选”这个词时，指的就是直接预选：一是在国会议员、州和地方公职的选举中，由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人；二是在总统选举中，需要经两党的全国代表大会通过竞选纲领和确认总统候选人提名，预选指的就是由选民直接投票产生两党全国代表大会的代表。因此，一个人如果要想赢得公共职务，第一关就是要通过提名竞选。预选是美国选举制度的特色之一。3.2.1.预选制及其发展预选制度的形成经过了一个多世纪。美国在19世纪30年代形成由政党代表大会提名公职候选人的制度，那以后，大多数州和地方的公职候选人，都是由两党的州代表大会或由党的骨干分子参加的地方核心会议提名的，两党全国代表大会的代表也是由这类会议选出，这种会议容易被各地的“党魁”所操纵，他们精心挑选代表并对他们加以控制，从而操纵和影响包括总统在内的各级公职候选人的挑选。地方上的党魁通常掌握了大量的承包合同和控制了推荐政府雇员的权力，政党的秘密核心会议集会的房间被描绘为“烟雾弥漫之室”，成为这一时期“政党机器”和政治腐败的代名词。1867年，宾夕法尼亚州的克劳福县首次采用直接预选提名地方上的公职候选人，随后被一些州和地方的选举所仿效。20世纪初，在进步运动的改革浪潮中，直接预选制度开始得到推广。1900年前后，一些州制定了全州性的预选法，到1917年，全国48个州中已有44个州实行了某种形式的直接预选制。11战后，预选制进一步推广，现在，几乎在所有的州，包括派往国会的议员在内的全州性公共职务以及地方公职的候选人，都是通过直接预选产生的。科罗拉多州和康涅狄格等少数较晚采用预选制的州，仍然保留了核心会议代表大会提名的特点，如果一个候选人已经赢得地方党员会议和州代表大会的提名，又没有25以上的代表支持另一个候选人向他挑战，就不再举行预选，被称为“修正的预选制”。至于总统选举，在本世纪以前，没有预选制度，出席全国代表大会的代表，都是在州的政党代表大会或地方核心会议上产生的。1901年，佛罗里达州议会通过该州的总统预选法，并于1904年首次在总统预选中采取直接预选方式挑选了出席全国代表大会的代表。但总统预选的普遍推广，是在60年代以后。目前，在总统选举中，两党全国代表大会的代表产生的方式仍有两种，大多数州通过总统预选产生，即由选民直接选举代表。少数州仍是间接选举，即首先由投票区、城镇和县的党员会议选举州或选区代表大会的代表，然后再由州或选区代表大会选出出席全国代表大会的代表。但基层会议已不再限于骨干分子，而是向所有党员开放。12他们可以在会上就候选人和各种问题进行讨论和表态，选举上一级代表大会的代表，直到逐级选出出席全国代表大会的代表。 表34 采用总统预选制度的州的数目年份 1916 1936 1956 1960 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992民主党 20 14 19 16 17 23 30 35 30 37 40共和党 20 12 19 15 17 22 29 36 29 38 39资料来源：摘自哈罗德W斯坦利、理查德G尼米：(Harold W. Stanley and Richard G. Niemi)美国政治重要统计，(Vital Statistics on American Politics, Congressional Quarterly Inc., 1994)，国会季刊出版公司，1994年版，第148页。3.2.2.预选制度的几种情况美国宪法没有关于政党的条款，对候选人提名的规则更是只字未提，因此，候选人的提名和政党全国代表大会代表的产生，不仅各州的制度不同，一个州里两党又各有一套规则，这就使得各州的预选规则很不一致。许多州的法律规定，政党可以要求美国选民在进行选民登记或投票日表明他属于哪个政党，而另一些州却没有这样的要求，因而，各政党预选对选民的开放也就范围不同，因此，预选又可以有如下的区分： 关门预选。要求选民必须是一党的成员，才能参加该党预选，因而是一种严格的党内预选。 开门预选，也称跨党预选，即选民无须进行党派登记，选民可以按照自己的意愿在任何一个政党的预选中投票。“总括”预选，选民无须宣布自己的“党籍”或政党倾向，并且可以在一个以上的政党预选中投票，因此又称“大开放预选”。 半关门预选，这种预选方式要求选民在投票时声明自己的“党籍”，即政党倾向，但并不限制非本党的选民参加该党的预选投票。决胜预选，如果第一次预选中没有任何候选人获得过半数选票，就要在得票最多的两名候选人之间举行第二次预选，一般实行于那些一党独大的州。总统预选的具体制度在各州差别较大，在预选中，选民通常要投两种票，即不仅要投票选代表，还要投票表明选谁作本党总统候选人，后一种票被戏称为“选美比赛”。但后一种投票的约束力在各州不同，依其约束力的大小形成了以下几种情况：在选举代表时，选票上明确说明这位代表在全国代表大会上将支持谁做总统候选人。胜者得全票，即所有的代表都必须支持在本州或选区的“选美比赛”中获胜的候选人，这样，哪个竞选人在预选中获胜，他就赢得该州或该选区的全部选票，如加利福尼亚州的共和党人就采用这种办法，1980、1984、1988年里根和布什都赢得了该州的全部代表。胜者多得票，这是80年代出现的一种规则，即在一个选区的选美中获胜的竞选人将得到额外的代表名额，然后再按比例分配代表。比例代表制，即按各竞选人在“选美比赛”中的得票比例分配代表名额，这是大多数州采用的办法。以上四种办法，都意味着代表以某种形式服从选民的意愿，或者说选民以某种方式直接就谁做总统候选人做了选择。选民选举代表，“选美比赛”投票的结果对代表没有约束力，或者根本就不举行选择总统候选人的投票，这样，代表在代表大会上有“独立判断的自由”，这种办法只有共和党采用。13总之，总统预选制度是一种复杂的、令人眼花缭乱的制度，正如美国前副总统沃尔特蒙代尔所说的；“挑选总统候选人这一过程，在我们整个政治制度中无疑是最重要的程序之一。在将近二百年间，它已经计划、无组织或无目的地发展成为溶合州法，党章和不成文惯例于一炉的大杂烩”。14 表35 1992年总统选举中推选两党全国代表大会代表各种方式的州数 推 选 方 式 两党采用 一党采用州和地方代表大会推选 12 1 (1R)由选民直接选举 34 11 举行有约束力的总统预选 只对登记为本党成员的选民开放 27 3 (1R 2D) 不问党派，对所有登记的选民开放 3 5 (3R 2D) 不举行有约束力的总统预选 3 举行无约束力的总统预选，代表由核心会议选举 13 (1R 2D)资料来源：据美国政治重要统计，1994年英文版，第9899页整理。统计中包括哥伦比亚特区和波多黎各准州，共52个单位。R代表共和党，D代表民主党。3.3. 国会选举在候选人提名后，选举即进入正式选举阶段，现在，美国联邦国会的选举的基本制度和原则由宪法和联邦法律作了规定，各州和地方的议会的选举则是由各州和地方的法律规定的。3.3.1.众议员选区的划分美国国会实行两院制，现国会众议院议员法定人数为 435名。众议员名额按各州人口比例分配，每州至少须有一名众议员。每个众议员所代表的不是各州，而是各个选区的选民，即众议员均由国会选区选出。【小选区制】建国初期，由于美国宪法将国会选举的方式交由各州议会规定，各州实行的制度很不一致，有的州每个选区只产生一名议员，也有的州实行大选区制即一个选区产生多名议员，还有的州不划分国会选区而是在全州范围内选举所有众议员。1842年，美国国会通过法律，统一规定众议员应由依法设立的国会选区选举产生，每个选区应连成一体，只有一名众议员的州则全州作为一个选区，每个选区只能选举一名议员，从而确立了小选区制。州议会和地方议会的选举，除有些城市的市议会议员由全市范围内的统一选举产生外，大多数也实行小选区制。同时，美国的议会选举通常实行相对多数制，只要获得最多数票（不一定过半数）即可当选，这样，只有大党才可能在全国赢得足够多的选区，从而在国会拥有足够多的议席，小政党则难成气候，因此，小选区制有利于大政党而不利于小党的发展。【不正当划分选区和“一人一票”原则】在美国政治中，国会选区的划分由州议会决定。过去，州议会在多数党的控制下，出于某种需要，常常把选区划分得大小不一，一个选区的人口可能大大多于另一个选区甚至为后者的数倍，如密歇根州国会众议员选区的人口悬殊比例曾达到6.9:1，得克萨斯州达到4.4:1。这类问题在州议会的选区划分中更为严重，例如，在加利福尼亚，洛杉矶县的州参议员选区人口为 600万，而最小的农村选区只有1.4万人，为428:1；佛蒙特州的最大的众议员选区有33,000人，而最小的选区只有 238人，为138:1。15这样划分选区的结果就意味着不平等的代表权，即同等数量的人口在国会众议院的代表名额相差悬殊，因而遭到了甚多批评，并引起司法诉讼，但美国最高法院过去一直以选区划分属“政治问题”为由而拒绝插手干预。到50年代重新分配选区时，由于农村人口大量向城市转移，这个问题就变得尖锐起来。在这种情况下，最高法院于1962年首先在“贝克诉卡尔案”中裁定，选民有权对重新分配议会名额问题提出诉讼，联邦法院应该受理这类问题并行使裁决权，表明司法部门开始介入这一问题。随后，在1964年的“韦斯伯里诉桑德斯案”中裁决应平等划分选区，保证人口代表比例趋于平等，宣布了著名的“一人一票”原则：就国会代表名额而论，“一个人在一次国会选举中所投的票应与另一个人所投的票同等重要，这大致上是可行的”，随后在“雷诺兹诉西姆斯案”中，最高法院又把这一原则引伸到州议会的代表名额问题，它裁定，“我国代议制政府的根本原则是同等的代表名额代表同等的人口，不问其种族、性别、经济状况或在一个州内居住的地方”。163.3.2.国会参议院议员选举美国各州不论大小，都有两名国会参议员，因此，全国现共有 100名。1787制定的宪法只规定了参议员“由各州议会选举产生”，而对选举的方式未做规定。建国初期，有的州由两院联席会议选举国会参议员，获多数票者当选，但另有约半数的州由两院分别选举，这样直到两院选举结果一致才能确定本州的国会参议员。如果两院意见不一，就得重新选举，如果又一时不能妥协，就会发生无休止的争执。当时，有的州由于国会参议员选举陷于僵局而常常出现该州在参议院的席位空缺。为了克服这种状况，美国国会于1866年通过了参议员选举管理法，规定州议会为选举国会参议员，应在两院分别投票后的第二天举行两院联席会议清点计算票数，同时获得两院过半数票者即当选为国会参议员；但如无人同时获得两院多数，该州议会就应举行联席会议投票选举，并且至少每两天应投票一次，直到选出国会参议员。这一改革，使得国会参议员的选举避免了旷日持久而难产的局面，【第十七条宪法修正案】对国会参议员由州议会而不是选民选举的制度，人们早有批评。制宪会议把国会参议员的选举交给各州议会，很大程度是基于参议院代表各州的想法，但内战的结果动摇了州主权的观念。而19世纪后期许多参议员与政党核心小集团的牵连，更激起人们要求改革国会参议员的选举制度。因此，19世纪后期，要求直接选举国会参议员的呼声日渐高涨，当时的平民党也把这一要求写进了他们的政纲，众议院自1893至1902年先后五次通过了改由选民直接选举国会参议员的宪法修正案，但送到参议院后均遭否决。本世纪初，在进步改革运动的推动下，在预选制度推广的同时，出现了由选民预选国会参议员的作法，到1912年已有29个州采用这种方式挑选国会参议员候选人。17正是在这种背景下，美国国会参议员终于在1912年通过了宪法第十七条修正案，次年获得四分之三的州批准生效，参议员的选举于是改为由各州选民直接选举产生。第十七条宪法修正案的批准，是当时进步运动改革的重要成果之一，使得参议员能像众议员一样直接向选民负责，也弱化了1787年制定宪法时所确立的参议员是各州的代表的观念。虽然国会参议院里仍然各州代表人数相等，意味着参议院仍主要是协调各州利益的机构，但由于国会参议员改为直接选举，参议员所代表的已不再是各州的政府，而是各州的选民。3.4. 总统选举3.4.1.选举人制度及其意义美国总统选举制度是由宪法上的选举制度与政党制度结合构成的。根据美国宪法，总统不是由国会选举，也不是由选民直接选举，而是由选民选派的选举人选举。每个州的选举人人数同该州在国会两院中的议员总数相等。联邦政府所在地哥伦比亚特区在国会没有代表，1961年生效的宪法第二十三条修正案给予该特区三个选举人名额，所以，目前的总统选举人总数为 538人。但各州选举人名单是由两党提出的，一般由两党的州代表大会、州委员会或预选提出。美国总统的选举是在大选年的11月第一个星期一以后的第一个星期二，这一天为选举日。从法律上说，这一天，选民投票选举的不是总统，而是选举人。除了缅因州外，各州选举人选举实行相对多数制和“胜者得全票”原则，选举以州为单位，在全州范围内进行。这样，选民投票不是投给某一个别的选举人，而是投给某一个党在他的州所提出的全体选举人，获得一个州最多数选票的党即囊括该州所有选举人票。18由于选举人由两党提出，并保证投票支持各自政党提名的总统和副总统候选人，因此，选民在形式上是对选举人名单投票，实际上是对两党的总统候选人投票，因此形式上是间接选举，实际上又具有直接选举的效果。各州投票结果计算出来后，两党总统候选人分别获得多少选举人票，谁赢得了总统选举，通常在选举日当天午夜就可见分晓。一旦其中一个候选人获得的选举人票达到270票，即全国选举人数的过半数，即可宣布当选。据制定宪法时的设想，选举人在选举总统时应有完全独立的判断，但由于后来两党制度的发展，选举人实际上只是执行政党的意愿。只是在极特殊的情况下，可能有个别的选举人不遵守原来的保证，如1976年，华盛顿州的一位共和党选举人不肯投票赞成福特，而是把票投给了该党的另一个竞选者里根；1988年，西弗吉尼亚的一位民主党选举人没有投票支持该党的候选人杜卡基斯，而是赞成作为副总统候选人的本特森。不过，这种情况很少发生，也从未影响选举结果。19这种制度的意义就在于：各州选举人集体一致地表达本州多数（不一定过半数）选民对总统人选的意愿，各州的选举人人数与各州的人口数有一定的对应关系，选举结果是全国选民的意愿与各州意愿结合的产物，而各州的意愿又以该州选民的意愿为基础。不过，选举人产生后还要等到12月第二个星期三之后的第一个星期一集会正式履行选举总统的程序，这个集会即被称为选举人团。选举人团并不成为一个全国性机构，而是在各州的首府集会，每个选举人对总统和副总统候选人各投一票，各州将本州投票结果挂号邮寄给参议院议长。显然，选举人团投票完全是形式，只是执行“选举总统的有限选举职能”，选举人不过是担当“荣誉性的角色”20。最后，国会两院全体议员于次年的1月6日在众议院集会，在参议院议长的主持下开票计票，正式确认获得过半数选举人票者当选总统和副总统。如果无候选人获得过半数选举人票，总统选举就要转移到国会，由众议院从得票最多的三名总统候选人中选举总统，但以州为单位投票，每州只有一票表决权，获过半数州赞成者当选。副总统由参议院从得票最多的两名候选人中选举，获参议员总数的过半数者当选。3.4.2.总统竞选的过程 美国的总统竞选，是一个“马拉松”式的过程，有人甚至说，在这次总统选举刚刚降下帷幕，下一次总统竞选就开始了。实际的情况可能是：那些意欲问鼎白宫的人，多年前就在为此积蓄政治资本了。到了大选年的前两年，其中有的人就开始了直接行动，包括拟定显示自己特色的政策纲领，进行政治试探，如访问各主要州，会见关键政治人物和潜在的竞选捐助人，与重要的利益集团、新闻媒介等建立联系，在公众场合和电视节目亮相等。在大选年之前一年，他就得选择适当的时机正式宣布竞选党的提名候选人，并建立一个得力的竞选班子，在至少20个州筹集资金，雇佣竞选顾问和各方面的专家，成立正式的竞选组织，并在一些关键州组织力量，准备投入预选。不过，从实际情况看，那些最早投入竞选的竞选者，往往并非最后的获胜者，例如，1980年，共和党的克兰早在从大选正式开始（大选年二月）前18个月就开始竞选，却败给了仅提前3个月竞选的里根。【克林顿：1992年争夺代表之战】进入大选年后，竞选就紧锣密鼓地展开了。竞选的第一步就是要赢得参加总统候选人提名大会即两党全国代表大会的代表。两党全国代表大会代表的选举一般在一月底开始，六月上旬结束。这里，我们以1992年民主党的预选为例说明预选中的竞赛。这一年，民主党要向共和党的在任总统布什挑战，该党总统候选人提名的竞争者中，前景看好的有布朗、聪格斯和克林顿三人，克雷、哈金的实力较差，其他还有几个竞选者，大概只能算是散兵游勇。首先是 2月10日举行的艾奥瓦州地方党员会议（即初选会）和 2月18日的新罕布什尔州的直接预选，虽然这两个州都是小州，因是整个竞选的第一个回合，颇受竞选者的关注并成为他们检验自己实力的场所，过去也有人由于在这两个州战绩太差而退出竞选的。聪格斯早在1991年 5月就开始了正式竞选，而克林顿是在1991年11月才正式宣布竞选的。在 2月18日举行的新罕布什尔州的预选中，聪格斯所获得的选票就高出克林顿 8.5个百分点。随后，三月有佐治亚、佛罗里达、马萨诸塞、得克萨斯、伊利诺伊、密歇根等代表人数较多的大州选举代表，到月底产生的代表人数就已经过半。1992年 3月10日是所谓“超级星期二”，即三月的第二个星期二，这一天有 8个州举行了直接预选， 4个州举行了地方党员会议，其中，大部分是南部州。其结果会对以后的竞选产生舆论上和心理上的影响，因而受到各个竞选者的重视。克林顿稳扎稳打，在三月初的两个星期二举行的18个州的直接预选或党员会议上，他已取得了对聪格斯和布朗的明显优势。而克雷在 2月25日南达科他的直接预选中曾获得40.2的选票而排名第一，但此后他就一蹶不振，进入三月后即减弱了势头。此后的四月，先后有纽约、威斯康星、弗吉尼亚、宾夕法尼亚等州举行预选。为了巩固自己的阵地，克林顿的主要目标是尽力赢得这几个关键性的州，以便能迫使其他竞选者放弃竞选，消除竞争对手。这一次，克林顿在上述四州的得票分别为40.9、37.2、52.1、56.5。而克雷、哈金此后实际上已停止了竞选。至此，克林顿的提名地位就比较明朗了，可以俨然以总统候选人的身份呼吁全党团结，先声夺人，赢得最后几个州。五月，只有北卡罗来纳和印第安纳两个代表人数属中等规模的州，战事相对较为平静。而克雷、哈金和聪格斯分别在5日、9日和19日退出了竞选。然而6月2日还有一场大战，有六个州举行预选。其中加利福尼亚是全国代表人数最多的州，且是布朗的家乡，克林顿自然不敢掉以轻心，他凭借已形成的态势，以47.5对40.2击败布朗。在另一个大州俄亥俄，克林顿则以61.2对19.0的绝对优势取胜。于是，克林顿开始踌躇满志地准备去党的全国代表大会接受总统候选人的提名。21 表36 19641992年两党全国大会代表总数和预选产生代表所占比例() 年份 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992民主党代表总数 2,316 2,622 3,016 3,008 3,331 3,923 4,117 4,288预选代表 41.4 48.7 66.5 76.1 81.1 67.1 81.4 88.0 共和党代表总数 1,308 1,333 1,348 2,259 1,994 2,235 2,277 2,210 预选代表 45.6 47.0 58.2 70.4 78.0 66.6 80.7 85.4资料来源：摘自美国政治重要统计，1994年英文版，第148、150页。【两党全国代表大会：候选人获得认可】两党的全国代表大会一般在7、8月里召开。一般说来，到5、6月间，全国代表大会的大部分代表已经产生，竞选人各自拥有多少代表的支持已经明朗，因此，谁将成为两党的总统候选人大体上已成定局，全国代表大会实际上只是认可总统候选人的提名而已。但个别情况下，也出现过已经失利的竞选人企图挑战的情况。1980年，民主党总统卡特争取连任，在预选阶段本已获胜，如无变故，应能顺利地成为民主党总统候选人。但是，另一位竞选者马萨诸塞州参议员爱德华肯尼迪及其支持者却对卡特的地位不服，声称预选以后的几个月里形式发生了变化，被选出的代表不应受各州预选的约束，并把这种争论一直带到提名大会上，尽管卡特在大多数代表的支持下仍赢得了提名，但终究造成了损伤，这也是当年卡特争取连任失败的原因之一。因此，民主党全国委员会在1982年制定的1984年民主党全国代表大会代表选举规则中再次强调，“被选到全国代表大会并保证支持一位总统候选人的代表，应问心无愧地反映那些把他们选出来的人们的意见。”22总统候选人提名确定后，全国代表大会就要挑选一名副总统候选人。由于在20世纪先后有五位副总统继任总统职位，另有两位副总统后来当选总统，还有两位副总统成为总统候选人，原本不大受重视的副总统也就变得重要起来，被认为是“通往总统职位的垫脚石”。但美国没有专门的副总统预选和竞选资金，“竞选”副总统几乎是不可能的，他实际上是由总统候选人向全国代表大会推荐，通常也会被大会接受。因此，有人说，挑选副总统候选人“只有一票是真正算数的”，这就是总统候选人的一票。23总统候选人挑选竞选搭档主要考虑的是“平衡候选人名单”以吸引更多的选民，平衡因素既有地理上的，也有政治色彩上的，譬如，一位东北部的总统候选人，往往要挑选一位南部或西部的搭档。1960年，来自马萨诸塞州的肯尼迪提名来自得克萨斯的参议院多数党领袖约翰逊为“竞选伙伴”，正是为了利用后者在南部的政治影响。1988年，这种搭档再次重现，同样来自马萨诸塞州的杜卡基斯挑选了来自得克萨斯的比较温和的参议员本特森，目的正是为了抵消他自己自由主义的北方佬的形象。1984年，蒙代尔第一次挑选了一位妇女、众议员费拉罗作为副总统候选人，以增强对妇女选民的吸引力，但这样一来就更强化了他的自由主义的色彩，结果只获得 2的选举人票，是美国历史上最惨重的失败之一。全国代表大会的另一项任务就是通过党的政纲，即党的施政纲领。在全国代表大会召开之前，两党的政纲起草委员会都要征询党内不同派系的政治主张, 各州和地方党组织以及各种利益集团，都试图将自己的政策建议写入本党竞选纲领，所以，往往要经过反复的谈判和妥协。有时，围绕政纲的分歧甚至会导致激烈的争吵，如1968年和1972年，民主党在政纲问题上争论就扩大了党内的裂痕。尽管如此，党的政纲对未来的总统并没有多少约束力，因此有人将它比作“火车月台”。24既然总统候选人在会前已经确定，副总统候选人提名又只取决于他一人的选择，党的政纲又如此无足轻重，那么，全国代表大会还有什么作用？1992年，民主党由于失去总统职位已有12个年头，因此，前总统卡特、前副总统和总统候选人蒙代尔、纽约州州长科莫等元老纷纷呼吁全党搁置党内分歧，团结一致，争取大选的胜利。有的学者认为，全国代表大会使一个政党在这个时刻“走到一起”，“建立团结，激起热情，治愈由竞选造成的创伤，以便团结起来投入秋季的大选”。25【秋季竞选两党之间的竞选】 两党总统候选人一旦确定，就进入两党之间竞选阶段。但一般说来，两党要经过短暂的休整，在这段时间里，总统候选人需要进一步弥合党内的裂痕，开动党的机器，制定竞选