国土资源管理参与宏观调控的有关情况简介

本文由【中文word文档库】 搜集整理。中文word文档库免费提供海量教学资料、行业资料、范文模板、应用文书、考试学习、社会经济等word文档下载国土资源管理参与宏观调控的有关情况简介国土资源部办公厅 吕国平去年的诺贝尔经济学奖授予创立“真实经济周期理论”、在动态宏观经济学上作出贡献的两位经济学家芬基德兰德教授和爱德华普雷斯科特教授。这也从一个角度说明，宏观经济问题在全世界都是受关注的。在市场经济条件下的宏观经济中，宏观调控问题一直是各国都在探索的重大现实问题。近年以来，我国整个经济工作的最大特点是加强了宏观调控；而宏观调控则是以信贷和土地两大“闸门”为重点。“地根” 作为经济学的新概念，首次被与“银根”并列地提了出来。国土资源管理参与宏观调控，这是宝贵的实践探索和管理创新，也是我们面临的重要任务和光荣责任。按照中央的要求，国土资源部门积极参与，资源政策在国家宏观调控中发挥了特殊的、重要的、积极的作用，国土资源管理显现出鲜明特点和崭新内涵，国土资源管理部门显示出更加重要的地位，产生了广泛影响。一、背景由来（一）我国宏观调控的创新发展在市场经济中，国家一般都要通过微观规制和宏观调控这样两个层面对经济实行干预。其中，政府部门对行业和企业等微观经济基础，从市场准入、运营、退出，以及生产、消费、交易等方面，相应采取管理措施，纠正市场失灵、规范市场运营、提高市场效率、规范市场秩序的工作，是微观规制；而由政府特别是中央政府针对宏观经济总量（如总供求、价格总水平、就业总水平、进出口总量）、结构、布局等，为弥补市场失灵而所采取的措施，是宏观调控。有效的宏观调控，可以使闲置的社会资源得到充分的利用，使最短缺的那部分资源对整个经济的制约作用尽可能地减少，并为整个市场机制充分发挥作用、为政府加强和改善对经济的微观规制，创造良好的宏观环境。在我国传统的计划经济学中虽然有社会再生产理论和综合平衡理论。但经济周期、失业、通货膨胀等很多宏观经济现象，并没有进入专门的研究视野。进入新的世纪，随着社会主义市场经济体制逐步建立和我国加入WTO，宏观调控体系日益完善，调控作用越来越显现。党的十六大提出：要把促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。现在，我国宏观调控方式正在发生着深刻的变化：一是由国家直接调控企业和直接配置资源，转向主要调控市场；二是由供给调节为主，转向供给和需求调节相结合；三是由主要靠国家计划直接调控，转向通过经济杠杆来调控；四是由偏于单一手段的调控，逐步转向经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合，国家产业政策、金融政策、财政政策、进出口政策和资源政策相协同地进行宏观调控。国土资源是最重要的国有资源，是政府可以直接支配的资源。国土资源管理参与宏观调控，主要是在国家宏观调控框架下，进行国土资源的市场投放总量、结构、布局和时序的宏观控制。国土资源管理参与宏观调控，是新形势下中国经济宏观调控的重要内容和显著特征。（二）我国宏观经济运行中出现的新情况新问题近两年，经济运行总体上保持平稳较快的发展，是历史上最好的发展时期之一。但也出现了一些新情况和新问题：固定资产投资增长过快特别是新开工项目多、部分行业盲目过度发展，粮食连年减产特别是粮食生产能力下降、耕地连年较快减少、房地产投资和价格增长过快结构不合理，煤电油运紧张等问题突出。与之相对应，土地及重要矿产资源问题突出出来，受到了空前重视。许多国家，在工业化、城镇化过程中，都曾经发生过圈地现象，但都没有任意发展下去，都被有效地加以抑制了。我国本来不应当走这条老路，国情也不允许这样发展。但各地却多次地、普遍地发生大量圈地现象和滥占破坏耕地问题，最近十来年就有过两轮建设占地高潮，一次是1992-1997年；一次是新世纪头两年。这里，试对这两轮圈地问题作个比较分析：共同点：两轮都是在我国以导入型资本总量推进为主的增长模式下，各地为了实现加快发展的过程中出现的；都是全国各地一哄而起、遍地开花，都导致大量土地特别是耕地的占用和破坏浪费，都被迫采取停止审批建设用地和调整体制、法律等手段加以制止。所不同的是：上一轮大搞房地产，这一轮大搞开发区。前一轮持续了6-7年才被迫采取停止审批一年多、修改土地管理法等措施，积压了大量资金和实际占用了大量土地。这一次来势更迅猛，规划用地规模虽然更大，但中央见事快、措施果断，实际积压资金较少，规划占用土地中不少能退回和复耕，损失相对较小。我国耕地总量减少太快，危及国家粮食安全，制约经济平稳运行，不少农民失地又失业，影响社会稳定等突出问题。我国土地详查1996年底耕地是19.51亿亩，现在只有18.31亿亩。在减少的1亿多亩耕地中，1300多万亩是有灌溉设施的优质良田。东部优质耕地占用速度加快。而这几年新补充的耕地质量无法与被占用的好地相比。整顿前全国设立的各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，甚至于超过现有的（自古至今的）城镇建设用地总面积（3.25万平方公里）。这么大的规划面积都去建设，仅仅按每平方公里的基础开发成本1.5-2亿元折算，就需要占压资金6-8万亿元。开发区占地80%是农用地；农用地中70%是耕地；耕地中2/3是有灌溉设施的优质良田。开发区大面积地闲置土地。不少开发区说是在搞工业化和城市化，其实是另一类农村。一些城市铺摊子，搞宽马路、大广场，大量占用城郊良田。有的搞“花园式”厂区，一圈就占上千亩、几千亩耕地。这样的情况，举世罕见。为了招商引资，许多地方盲目攀比，迁就开发商的要求，侵占国家和农民的土地利益，竞相压低地价、甚至“零地价”优惠招商。开发商趁机囤积大量的土地。经营性土地不招标拍卖挂牌，协议出让土地也不规范，滋生腐败现象。一方面，开发者低成本地取得土地，造成了投资冲动和土地价值流失；另一方面，土地供应量过大，又是过度投资等宏观经济问题的结果。土地问题，的确是当时经济运行和社会现实生活中的热点问题。当前，与国土资源管理相关的宏观经济问题：一是部分地区土地供需矛盾突出。根据固定资产投资规模与建设占用耕地数量相关性分析，今年GDP保持8%的增长，全国建设占用耕地也将在490万亩以上。如按各地上报的计划建议要求，今年农用地转用面积为1196万亩，其中耕地为800万亩。一方面各地有不少土地在闲置和低效利用。工业用地利用较为粗放，不少大型交通、城市基础设施占地偏大，许多城镇和农村居民点用地超标闲置,盘活存量、节约集约用地，有很大潜力。另一方面，又有大量建设项目急等用地。沿海一些省份，规划到2010年的用地指标已基本用完。违法用地问题仍较严重。虽然通过加大违法案件查处，土地违法得到一定遏制，但从卫片执法检查情况看，一些地方土地违法依然十分突出，土地违法发生率高、查处不到位。二是房地产土地供应总量和结构问题并存。房地产投资和价格增长过快结构不合理，引起对房地产土地供应问题的关注。一些地方土地供应计划编制不合理，计划实施不到位，影响了房地产市场土地供应调控政策落实效果。有的开发商囤积和圈占土地，存在利益冲动，在地区和方式有了一些新的变化，某些开发商对中部、中小城市的关注度在提高，有的出现“以租代征”的新手法，变相滥占农民土地。三是能源和重要矿产资源国内保障能力不高，供需矛盾突出。当前，我国能源资源消费超高速增长，供需矛盾日益尖锐，矿产资源保障程度较低，需求增长异常强劲，导致大宗矿产品贸易非常活跃，贸易量和贸易额均大幅攀升，对外依存度迅速提高，高强度开发带来的生态环境与生产安全问题加剧。地质队伍面临不少改革和发展中的实际困难，实际进行地质找矿的力量严重不足。从世界范围来看，全球矿产资源储量丰富，但分布极不平衡；全球矿产品产量持续增长，但亚太等发展中国家对外依存度提高；全球市场供求基本平衡，但价格波动加剧。解决资源瓶颈，提高矿产资源保障能力，已经成为涉及政治、经济、外交和社会诸领域的全局性焦点问题，既是紧迫的现实问题，也是重大的战略问题。同时，事关社会稳定和群众切身利益的国土资源问题也不少。今年汛期以来，台风强降雨较多，部分地区地质灾害频发。违法占地和征地纠纷是群众信访反映的主要问题，多为遗留问题，但新发生的问题也有所增加。虽然土地违法案件和土地信访量大幅下降，但一些地方也发生了一些恶性事件。（三）中央指示体现了丰富的创见。针对经济运行中出现的新情况和新问题，党中央、国务院明确提出，土地等国有资源，是国家最重要的可以调控的资产。即使在发达的市场经济国家，占用土地也是有规划、有计划的。明确要求，加强土地等国有资源的供应控制，这是最重要的宏观调控手段之一。对于国有土地、矿产等资源，国家既是管理者也是所有者。国家对于重要的国有资源，在市场投放的总量、速度、结构、布局上进行宏观调控，这不仅是可行的，也是经济社会发展中出现的现实重大问题逼出来的，是必然要求。2004年2月3日，温家宝总理在同孙部长的重要谈话中强调，国土资源部门越来越是宏观管理部门，要发挥宏观调控作用。2005年恰好也是在2月3日，温家宝总理在我部报送的报告上做出重要批示。充分肯定一年来国土资源管理部门积极参与宏观调控做了大量工作，发挥了重要作用。可以说，将国土资源管理纳入宏观调控的范畴，从提出到付之实施并取得显著成效，举世瞩目，得到了社会关注和肯定。体现了党中央、国务院领导审时度势驾驭大局的非凡能力，体现了探索创新的理论勇气，体现了我国社会主义市场经济体制的独特优势。二、实践成效前两年整个经济运行证明：党中央、国务院所采取的重大决策是完全正确的、是十分必要的，已经产生了积极的成效。按照国务院的统一部署，2003年2月开始，全国开展了土地市场治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。2004年4月下旬，国务院又作出了暂停农用地转用审批半年的决定。同时，进行了省以下国土资源管理体制的改革，并试点开展了征地制度改革。这些，都是落实国土资源管理参与宏观调控政策的重要措施。这些措施强硬得力，对抑制经济运行中的突出问题，产生了“釜底抽薪、一举多得”的明显成效。主要体现在：一是控制土地供应有效地控制盲目投资，使这类建设项目本身失去必要的土地支持；二是因为缺少土地抵押，减少了银行放贷；三是地方政府因土地而来的收入是建设投资的重要来源，控制扩张用地就控制了地方政府在这方面的投资能力；四是通过有效抑制盲目建设，有利于缓解煤电油运紧张；五是整顿中推进土地复耕，提高了粮食播种面积；六是在整顿中进行征地补偿安置费清欠和处理历史遗留问题，维护了农民权益，促进了社会稳定。与此同时，各地在矿产资源治理整顿，也有着明显的成效。今年以来，国民经济运行继续朝着宏观调控的预期方向发展。针对经济运行中的新情况，认真落实国家宏观调控政策，继续严把土地“闸门”，积极调控房地产市场土地供应，不断加强能源和重要矿产资源管理，在控制固定资产投资过快增长、促进房地产市场健康发展、提高农业综合生产能力、增加国内能源和重要矿产资源供应、保持经济平稳运行和构建和谐社会中，继续发挥重要作用。三、当前重点总的来说，国土资源管理要坚持以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻中央精神，大力推进依法行政，积极参与宏观调控，保护节约资源、服务支持发展，维护合法权益，提供公共服务。“十一五”时期的重点任务已经明确。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，以科学发展观统领经济社会发展全局，明确了“十一五”发展的指导思想、主要目标和重点任务，是指导今后经济社会发展的纲领性文件。中央建议中，直接涉及国土资源工作的有22处之多。归纳整理相关的内容：一是深刻分析了“十一五”时期国土资源所面临的严峻形势，指出“经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境对经济发展已构成严重制约。围绕资源、市场、技术、人才的竞争更加激烈。”这是以中央正式文献的方式，对我国经济社会发展所面临的资源形势作出的重大判断。二是在 “十一五”时期我国经济社会的发展目标中，特别强调要在优化结构、提高效益和降低资源消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；资源利用效率有较大提高，万元国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制。三是把节约资源作为基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会，发展循环经济，高效利用资源，保护生态环境，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。四是中央对全党全社会提出了加强国土资源管理的具体任务和要求。在耕地保护和节约集约用地方面，建议提出，要加快征地制度改革，落实最严格的耕地保护制度，建立对被征地农民的合理补偿机制。加强土地整理。要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，稳步推进城镇化。要搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。要统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划。建立健全与城镇化健康发展相适应的征地等制度。继续发展土地等要素市场，完善要素价格形成机制。规范土地出让收入管理办法。在矿产资源、地质勘查和地质灾害防治方面，建议提出，要加强国内石油天然气勘探开发。矿产开发，要加强铁、铜、铝等重要矿产资源的地质勘查，增加资源地质储量，规范矿产开发秩序。实行合理开采和综合利用，健全资源有偿使用制度，积极扩大资源开发和利用技术的国际合作。要坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，大力推进节能节地节水节材，全面推行清洁生产，加强资源综合利用，完善再生资源回收利用体系，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式。积极开发资源节约、替代和循环利用的应用技术，实行有利于资源节约的价格和财税政策。继续实施“走出去”战略。加强各种自然灾害预测预报，提高防灾减灾救灾能力。在海洋资源方面，建议提出，开发和保护海洋资源，积极发展海洋经济。加强基础研究和前沿技术研究，在海洋等战略领域超前部署，集中优势力量，加大投入力度，增强科技和经济持续发展的后劲。五是建议还明确提出，要强化节约意识，鼓励发展节能省地型建筑，形成健康文明、节约资源的消费模式。要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要建立反映资源稀缺程度的价格形成机制。建立健全自然资源资产等监管体制。实行促进增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。加强重大基础设施基础产业建设的统筹规划，防止盲目重复建设和浪费资源。各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，促进区域协调发展。要从我国经济社会发展的战略需求出发，把能源、资源等关键领域的重大技术开发放在优先位置，启动一批重大专项，力争取得重要突破。在国土资源管理方面，近年来有几个极为重要的文件正在贯彻落实之中。2004年10月印发的国务院关于深化改革严格土地管理的决定， 2005年8月国务院印发的关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知（都是国发28号）； 2006年1月印发的国务院关于加强地质工作的决定，不久前印发的国务院关于加强土地调控若干问题的通知。这些都是国土资源管理参与宏观调控的实践结晶，都是进一步加强国土资源管理和参与宏观调控重要依据。现在，解决国土资源管理现实重大问题，基本上有了一整套较系统的新的方针政策依据。国土资源管理参与宏观调控的相关制度基础更加坚实。这一系列的制度和政策措施，保持了政策的连续性和要求的严格性，体现了改革和务实的精神，体现了坚决维护人民群众根本利益的态度，体现了中央进一步严格管理的坚定决心，也体现了政府能够管住用好土地的信心。就国土资源管理参与宏观调控而言，重点：一是坚持严把土地闸门。抑制部分行业过快增长的投资率，避免出现生产过剩和大起大落，严格控制和尽可能减少建设用地供应。二是继续参与房地产市场调控。促进房地产市场土地供应调控政策和供地计划的落实。从总体上来看，楼市、股市、汇市“三波互动”，使今年我国宏观经济运行面临着特殊复杂性。需继续保持房地产市场的调控力度，促进房地产健康发展。坚持“稳定政策、狠抓落实、冷静观察、适时微调”房地产作为支柱产业的地位不能动摇，还要继续发展，更好地拉动经济、满足消费。但发展中的突出问题也要继续关注和解决。结构要合理；要节地省能；房价不能上涨过快，也不宜降价贬值。三是努力缓解能源资源瓶颈约束。认真落实党中央、国务院的系统部署，整顿规范矿产勘查开采秩序，努力提高国内勘查开发程度和保障能力，并适应全球化、工业化和城市化的要求，保障战略性资源的多元、安全、稳定供应。四、初步体会通过近年来亲身参与这方面的工作，有这么几点初步的体会：（一）明确参与宏观调控的基本原则。有效发挥国土资源管理参与宏观调控的功能，应当做到：以科学发展观为统领，坚持以保护和合理利用资源、保障经济社会全面协调可持续发展为目标；坚持以及时准确把握经济形势加强形势分析为前提；坚持以现实经济运行中的突出问题为重点；坚持以培育规范资源要素市场、充分发挥市场配置资源的作用为基础；坚持以依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约为原则；坚持以经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；坚持将国土资源政策与财政税收政策、金融货币政策、产业政策和进出口政策等相互协同。（二）探索建立形势分析的框架要紧紧围绕促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡的宏观调控主要目标和措施，来研究相关的国土资源问题，明确国土资源管理形势分析的重点问题和主要指标。我们正在进一步研究基本指标框架。同时，要要密切关注重大经济政策和立法、行政措施对国土资源管理的相关影响，推进相关市场建设和规范，巩固优化资源配置的市场基础，建立政府控制与市场激励相结合的资源供应机制。（三）健全参与宏观调控的工作体系参与宏观调控必须以形势分析为基础。没有形势分析就没有宏观调控。国务院要求从以前逐年、每半年进行分析，加密到每个季度都定期进行分析，重大问题随时进行专门分析。我们参与宏观调控的一个重要体现，是及时参与宏观经济形势分析工作。宏观调控虽然主要依靠中央来实行，但需要各地的情况，需要各级来落实。要发挥中央与省级国土资源管理部门的积极性，实行分级调控。地方政府对本区域的经济调控不是孤立的，而是在中央政府对全国的宏观调控的框架内下对地区经济适时调控。（四）综合运用参与调控的手段国土资源管理参与宏观调控，是法律手段、经济手段和必要的行政手段相结合。当前，我们参与宏观调控的手段应当包括：一是适应宏观调控方向的、与财政政策、金融政策、产业政策、进出口政策等相关联的资源政策；二是控制资源利用总量、布局、结构和时序等的相关资源规划、计划；三是有警示和导向作用的信息导向，包括定期发布土地供应和价格、重要矿产品市场信息、资源开发利用指南等；四是资源保护和合理利用的领导责任和政绩考核制度。五是依法打击破坏浪费资源现象，整顿规范资源开发利用秩序。（五）辩证看待国土资源管理参与宏观调控问题如果说“银根、地根”都是宏观调控的闸门，都极重要，那么也是各有特点的，并不能一概而论。银根作为调控手段,时间久、经验多,国内外通用,真正是建立在金融市场基础上的，总制动开关在中央手上。而地根作为调控手段，是中国特色的管理创新，也可以说是当前形势下的迫不得已进行的一种实践探索。从效率上看，这个闸门分布在各地,更象是“城门”,并没有总的制动开关，更多地要依靠地方各级来落实；而且所面对的实际问题多，后续要处理的事情复杂。但是，“地根”更是“命根子”！国土资源管理对于宏观调控，贵在坚持。无论是解决去年以来的部分行业投资增长过快，还是今年的房地产市场方面出现的问题；无论是解决当前突出的煤电油运紧张问题，还是从长远看有效地缓解能源资源约束的矛盾；无论是保障国家的粮食安全、维护经济平稳运行，还是维护群众的合法权益、国家的长治久安，资源政策需要经常地在宏观调控中发挥作用。国土资源管理对于宏观调控，重在参与。通常宏观调控部门主要包括国家发改委、财政部、商务部、中央银行等。国土资源管理要参与宏观调控，如何切入和操作是个现实的问题。参与是关键，参与是当务之急。也就是要真正及时地参与到国家综合部门已经进行的宏观调控研究和论证中去，参与到国务院作宏观调控的决策程序中去。而这种参与机会的获得，关键在于主动了解相关动态，主动进位，参与到宏观调控的程序和机制中去。五、问题探讨要提高保护资源和参与宏观调控的自觉性，还需要从治国理政的高度来认识一些重大的问题，包括要从人口角度看国情，从人均角度看资源，从人伦角度看环境。这里，我就几个基本问题进行一些探讨。（一）土地问题究竟重要不重要？是否必要这么受重视？其实，土地问题历来是社会革命和经济建设的基本问题，与每个人都息息相关，怎么重视都不为过。人之难，莫过于无家园；民族之难，莫过于无国土。土地是民生之本、发展之基、财富之母，支撑各行各业，关系千家万户，影响千秋万代。这既是自然资源之一，也几乎是所有自然资源的物质载体。这既是人类生活和生产建设最基本的空间和物质基础，也是国家政权赖以生存和管理社会最重要的手段和最大的资本。从秦始皇建立封建井田制，到洪秀全的分田地、均贫富；从孙中山的耕者有其田，到共产党土地革命和土地改革，历朝历代的社会变革，都把土地关系的重大变革，当作最基本的任务。如果说就业是城市居民最根本的社会保障，那么农民家庭最可靠的社会保障仍然还是土地。农民失地，失去的是生产资料，失去的是工作机会，失去的是起码的生活保障。反过来，又增加了城市的就业压力。事实上，许多地方以“消灭耕地”成倍增加城市面积的同时，农村劳动力往往没有真正实现有效的转移和足够的就业。有统计说，现在就有4000多万失地农民，不少处在“种田无地、就业无岗、兴业无本、社保无份”的境地。农村征地信访问题已经相当集中，分布广、数量大、处理难，而且重复访、集体访增多，组织化倾向明显。的确值得站在治国安民的高度，切实加以重视。古今中外，因农民失地失业导致社会动荡甚至改朝换代的事，不胜其数。目前，我国之所以在大量劳动力转移过程中，没有出现印度、南美等不少国家那种城郊贫民窟和流民潮现象，在于我们有能稳定农民与土地关系的法律制度和政策。因为还有土地这个保障，农民才不致于揭竿造反、社会才不至于动荡不安。发展需要合理地利用土地带来的收益，也能够使土地价值得到提升。但是一定要让广大农民分享到改革和发展的成果，必须充分尊重农民的土地权益，把从经济社会发展带来相当大的土地收益，及时地转移给农民。农地转为建设用地的过程，应当有利于增加而不是损害农民利益，应当有利于缩小而不是扩大城乡差距。不同的人看待土地会有不同的结果。有的人到山区一游，所见都是青山秀水，是开发生财的资本；而当地农民的真正感受则可能会即便是穷山恶水，也是赖以生存和发展的家园。对于耕地，开发商想要早占、多拿、随便用、囤积以侍机赢利，而在农民那里则是最重要的、最可靠的生计保障。我们要建设社会主义和谐社会。有学者曾这样解释“和谐”：和者，禾加口，每个口都能足食也；谐者，言加皆，人人皆有发言权也。的确不无道理。任何农地关系的变革，最好多从广大农民群众着想，从国家的长治久安出发。当我们政府和开发者从农民手上拿走耕地的时候，一定要给农民足够的补偿、充分的就业机会和长远的生计保障，千万要珍惜用好每一宗土地，尽量保住基本农田，而不应象现在一些地方所做的那样相反！（二）保护耕地是保护什么？应不应当把严格保护耕地放在第一位，并作为宏观调控的长期任务？保护耕地决不是保护落后，而是保护粮食安全，是保护农民生计和社会安定，是保护生态环境，也是保护可持续发展的建设空间和资源基础。这对国家粮食安全具有基础作用，对亿万农民长远生计具有保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用，对工业化城镇化的健康发展和长远需要具有根本支撑作用。国以民为本，民以食为天。为政之要，首在足食。近年来，我国粮食总产量和人均粮食占有量连年减少。2003年粮食总产8613亿斤，是九十年代以来的最低点，粮食消费量逐年增加，粮食缺口不断扩大，达到1100多亿斤。2004年因为政策好、人努力、天帮忙，总产量达到9200亿斤，仍有近600亿斤的需求缺口，库存仍在下降。提高粮食供给能力，保持粮食供求平衡，任务相当艰巨。现在，需要调入粮食的地区越来越多，能够调出粮食的地区越来越少。随着人口增长和生活水平的提高，我国粮食需求将继续增加。已有预测，2010年，我国人均粮食需求量为840斤，全国粮食需求总量约12000亿斤（6亿吨）；2030年，人均粮食需求量为880斤，全国粮食需求总量约14000亿斤（7亿吨）。从国际市场看，全球粮食贸易量每年约4000亿斤（约2亿吨）。有消息说，近年来全球粮食库存减少了20%。即使能进口一定量的粮食，品种结构上也不能适应需要。当我们真正缺粮的时候不一定能买得到；即使买得到也不一定能运得来！持续有效地保障十三亿人口的吃饭问题，根本上得靠自己，这始终是安天下的头等大事。一个有十几亿人口的大国，一旦粮食出了问题，谁也帮不了我们，后果不堪设想。随着人口增长和生活水平的提高，我国粮食需求将继续增加。任何时候，我们都不要轻言粮食过剩！保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地和提高科技水平。现在，我们只有不过18亿多亩耕地！在这不到世界10%的耕地上，承载着占世界22%的人口。我国人均耕地仅有1.4亩多，不到世界人均水平的40%。水热充足的优质耕地仅占全国耕地的1/3，主要分布在东南部地区。这些地区经济发展快，建设占地最多、最快。目前，已经有600多个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。我国现在耕地复种指数已经很高，很多地区水土条件不匹配，仅靠提高单产难以弥补因耕地减少损失的粮食生产能力。在考虑科技进步、复种指数、种粮耕地比等前提下，按照中国的粮食问题白皮书提出的实现粮食95%自给（等于把国际市场可供量的1/5-1/4左右都买回来）,则耕地保有量2030年应达到18.50亿亩。如果不坚决遏止耕地快速减少的趋势，粮食安全的基础就会严重削弱。从我国国情出发，借鉴各国发展的经验，一方面，没有农业的发展就没有全社会的稳定；另一方面，如果只靠提高劳动生产率发展农业，也不能全面使农民增收致富和增加就业。未来十几二十年，解决3-4亿农业人口非农化就业和近十亿人口城镇化转移，是我国发展的最大课题。这恰恰要求大力推进工业化、城市化和现代化。不仅当前而且今后长远都必须有发展的空间，有限的土地承载力不能在我们这一代人手上就用尽了。许多国家都相当注意防范“圈地”问题，越是发达国家和地区就越注意科学合理地用地。我们的建设应当尽可能少占耕地、多用劣地。建设用地“有进就要有退”，耕地“有占就得有补”，不仅从数量而且从质量上都能够实现平衡。现行土地利用总体规划以1997-2010年为规划期,规划建设占用耕地总量2950万亩。到2003年底正好是时间过半,实际用地量超过1989万亩，占2/3以上。今后数年，只剩下1/3规划用地指标，每年搞建设允许用的耕地，只有过去每年的一半。建设用地只能过紧日子。按照现在的用地规模和速度，不少地方很快就会用完基本农田之外的全部耕地，工业化、城镇化进程也难以为继。我国面临的人地矛盾是世界上最突出的。这有限的土地，既要保证足够的耕地以维护粮食安全，又要维护好广大农民长远的生计保障；还要尽可能适应不断增长的建设用地需要。既要满足当代人需求，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。这就一定要加强土地管理，严格保护耕地，节约集约用地。人难免会犯错误，但应避免犯不计后果地破坏耕地那样的不能挽回的历史性错误。现在，中央突出强调，要坚持以人为本，发展是第一要务，稳定是第一责任。我们要加强土地管理，应当理直气壮地把严格保护耕地放在第一位，并作为宏观调控的长期任务。（三）是谁怎样在圈占了土地？应当靠谁和怎样抑制滥占耕地？到底是谁和怎样大量圈占土地？现实的共同表现是：一些地方凭借强制力，把农民的耕地以很便宜的补偿费征过来；将被征土地主要用于招商开发，帮助开发商很便宜地拿到土地；开发商往往一手搞定地方领导，从政府手上拿到土地（甚至只是拿到某种许可）后，一手搞定银行，抵押土地取得大量贷款，开发甚至并不开发便取得巨额利益（这往往成了某些人一夜暴富、不需要原始积累的发家之道）。在这个过程中，农民无能力保护耕地；或者在眼前变现的收益面前，放弃对耕地的保护。地方政府往往有着明确的政绩要求和加快招商引资利益驱动，在同其他地方盲目地竞相攀比和恶性竞争压力下，会冒着违法的风险去多征、多占、多用耕地，压低地价，不惜损害农民利益去吸引开发商争取投资。在这种情况下，开发商往往能够以过低的价格取得土地，并不为过度占地承担应有的责任和足够的付出。长期以来，主要依靠中央权威和国土资源管理部门，依靠被发动起来的社会力量，来做抑制滥占耕地的工作。但这还只是一种外在的抑制力量。整个耕地占用的过程中，起作用的内在主体，应当是地方政府、开发商、农民集体。只有使这些主体真正成为耕地的自觉保护者和合理利用者，才能真正抑制滥占耕地。三个主体中，地方政府是关键。地方政府具有极大的能力和特别的作用。我国渐进式改革伴随着相当长的一段经济转型过渡时期，在这个过程中，地方政府担负着重要的历史责任和特殊的角色特征。有着明确的政绩要求、发展目标和重要的管理创新能力，有的学者把现在的地方政府领导称之为 “政治企业家”。在这种背景下，彼此竞相争取改革优先权、相互攀比，并且往往都会打土地的主意，以土地收益作为建设资金来源和地方发展的资本。一边有大量的建设用地闲置，一边还不断提出新的批占、征用和出让土地的要求。需要深入分析“农民集体地方政府开发商”各自在耕地占用上的行为动机，从经济规律与现实管理制度上，来查找原因和对策。需要在经济利益机制上，使保护耕地者获得应有的利益、让占用土地者付出足够的代价。还要进一步强化土地利用规划实施。一