一文详解PPP项目！

一文详解一文详解 PPPPPP 项目！项目！ 来源： 微 信 号 P P P - L E A RN E R ， 作 者 ： 董 熠 璇 ， 就 职 于 上 海 某 工 程 行 业 大 型 国 企 ， 从 事 工 程 咨 询 工 作 。 前 言 什么是 PPP 项目?尽管国家各部委发布数百份 PPP 相关文件，但由于出发点不同， 标准不同，每一个人眼中的 PPP 项目是各不相同的 ，甚至有时候大相径庭。 2016 年 6 月 8 日，财政部等 20 部委联合下发关于组织开展第三批关于组织开展第三批 PPP 示示 范项目申报筛选工作的通知范项目申报筛选工作的通知，该通知第一次公布了完整的 PPP 项目评审标准 (下称评审标准)。该标准一共 15 条，前九条是定性的否定标准，后六条是 定量的肯定标准。笔者梳理此前 PPP 相关文件规定，得出认定我国 PPP 项目 的如下十项标准: 实施主体实施主体 问问 ：PPP 中的政府方一般由三方组成：授权机构、实施机构及出资代表授权机构、实施机构及出资代表。那 么这三方分别是指谁呢？ 评审标准第 1 条规定：国有企业或融资平台公司，作为政府方签署 PPP 项 目合同的不作为备选项目。 而作为政府方与社会资本签署 ppp 合同的就是 ppp 项目的实施机构，也就是明 确指出国有企业或融资平台公司不能作为 ppp 项目的实施机构。否定了发改投 资20142724 号“行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构” 的说法。 关于授权机构，有以下相关文件关于授权机构，有以下相关文件 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金 【2014】113 号），项目实施方案的第六部分监管架构：监管架构主要包括授 权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直 接或通过项目实施机构对社会资本的授权 关于实施机构，有以下相关文件关于实施机构，有以下相关文件 财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。 基础设施和公用事业特许经营管理办法则规定县级以上政府可以授权有关 部门或单位作为实施机构。 基础设施和公用事业特许经营管理办法是目前关于 PPP 项目实施机构的法 律效力最高的规定，其十四条规定：“县级以上人民政府，应当授权有关部门或 单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按 照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单 位。 按照财政部的规定，只有政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实 施机构。2014 年 11 月财政部印发政府和社会资本合作模式操作指南第十 条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目 准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为 PPP 项目 实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单 位。 发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委 于 2014 年 12 月发布国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见， 规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、 事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在 授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项 目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。 政府购买服务管理办法（暂行）财综201496 号第四条规定：“政府购买服 务的主体（以下简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单 位。” 结合上述文件的内容，可以总结出政府方的组成。 答： 授权机构：授权机构：指县级以上人民政府，只有在特许经营中才是必须的有，政府购买 服务中未强制要求。 实施机构：实施机构：实施机构指和社会资本签订 PPP 项目合同的政府方。无论是采用政 府购买服务，还是特许经营方式，PPP 项目实施机构只能是政府、政府指定的 有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。 出资代表：出资代表：融资平台公司和行业运营公司可以作为 PPP 项目中政府方的出资代 表。 实施范围实施范围 问：问：PPP 项目可以包括商业项目吗？PPP 项目用地可以是经营性用地吗？ 评审标准中规定“不属于公共产品或公共服务领域的”不作为备选项目。 这与此前规定是一致的。 政府和社会资本合作模式操作指南财金2014113 号第六条规定：“基 础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。” 基础设施和公用事业特许经营管理办法第二条规定：“基础设施和公用 事业领域的特许经营活动，适用本办法。” 按照第二批 PPP 示范项目申报通知财金201557 号规定，公共服务领域包括 “能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医 疗、卫生、养老、教育、文化等”。 答：答：因此 PPP 项目的范围只能是公益项目不包括商业项目，经营性用地不宜作 为 PPP 项目用地。 合作期限合作期限 问问 ：PPP 合作期多长？BT 是 PPP 吗?为什么？ PPP 项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长，其他文件并没有规定。只 有征集第二批及第三批 PPP 示范项目的财金201557 号及评审标准规定： 采用建设-移交（BT）方式实施的，或者合作期限（含建设期在内）低于 10 年 的 ，不作为备选项目。 PPP 强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目，设计寿命通常在 50 年 到 100 年。但考虑金融机构融资期限的可行性，规定最低 10 年是适当的。目 前，除非政策性银行，能够做到 10 年贷款的银行也寥寥无几。 答：答：BT 仅仅涉及投资和建设环节，其期间也就 2 年左右，根本未包括全生命周 期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营，才能提高 项目效率，才能做到物有所值。从现有 PPP 文件上规定的 PPP 运行模式 BOT、 BOOT、TOT、BTO 等看，PPP 项目都带 O（运营）。当然 L（租赁）、M(管 理)等也可以视为一种变相的运营。因此，不带运营的 BT 不是 PPP。 也就是说真正的 ppp 项目都要带 O，就是运营环节。 融资方式融资方式 问问 ： PPP 模式是地方政府基础设施的融资方式，那么以固定回报、保底承诺、 回购安排进行融资的项目是 PPP 吗？ 基础设施和公用事业特许经营管理办法第 21 条规定：“政府可以作出承 诺，但不得承诺固定投资回报”。 财金201557 号及评审标准明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债 等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。 答：答：采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资， 扩大地方政府债务，违背了 PPP 风险共担、绩效评价等原则，因而不属于 PPP 项目。 采购方式采购方式 问问 ：PPP 项目社会资本应该如何选择？ 政府采购法中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、 单一采购来源、询价五种采购方式。 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法财库2014215 号进一步规定： 增加了竞争性磋商的采购方式。 基础设施和公用事业特许经营管理办法第三条规定：“本办法所称基础设施 和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外 的法人或者其他组织。” 在司法实践中，特许经营项目未采用竞争性方式选择投资人，往往认定合同无 效。因此评审标准规定：“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的” 不列为备选项目。 答：答：对于 PPP 项目，无论采用特许经营还是政府购买服务，均应采用竞争性方 式选择社会资本。 风险共担风险共担 问问 ：在 PPP 模式下，政府和社会资本是什么关系？ 财金2014113 号第 11 条，规定 PPP 项目“在政府和社会资本间合理分配项目 风险。” 评审标准将“风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励 相容”作为重要评审标准。 值得注意的是，政府可以承担最低流量、最低供应等风险，保证社会资本不至 于因不可预见原因明显亏损。但与之对应，PPP 项目应限制社会资本的高额收 益作为对冲。 答：答：PPP 项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系，双方共担风险、共 享收益。 物有所值物有所值 问问 ：政府为什么要推行 PPP 模式？ 财金2014113 号第八条规定：“财政部门应对项目实施方案进行物有所值 经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。” PPP 物有所值评价指引（试行）规定现阶段以物有所值定性评价为主，定 量评价作为补充。而在评审标准规定既要定性评价的也要定量评价。” 从现行政府及国外经验来看，政府推行 PPP 的基本目的是物有所值，也就是 政府要合算。目前一线城市推行 PPP 不力的重要原因就是觉得 PPP 物不所值。 目前物有所值评价分为定性评价和定量评价两种类型，政府和社会资本合作 模式操作指南（试行）中规定： 定性评价重点关注，项目采用政府和社会资本合作模式，与采用政府传统采购 模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争 等。 定量评价主要通过，对政府和社会资本合作，项目全生命周期内政府支出成本 现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会 资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。 可以看出两种评价方式的目的都是为了让政府获得利益，以减少政府的采购支 出成本。 答：答：物有所值评估是实施 PPP 项目的基本条件。 政府可承受政府可承受 问问 9：目前地方债务水平较高，政府是否有能力支付 PPP 项目的补贴呢？ 财金201557 号规定：示范项目“每一年度，全部 PPP 项目需要从预算中安排 的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。” 该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限。 答：答： 只有通过财政承受能力论证，证明政府有支付能力时，才作为 PPP 项目。 评审标准规定：“未按财政部相关规定开展财政承受能力论证的”不作 为备选项目。 相关手续完整相关手续完整 问问 ：在准备阶段需要哪些手续？：在准备阶段需要哪些手续？ 评审标准特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可 行性研究及立项工作的，土地、环评等审批手续完备。 以