论我国行政法治中人权保护的缺失

发展与对策研究论我国现行行政法治中的人权保护李 侠文章摘要 实现和谐社会的目标，离不开法律制度的推动与保障，其中，公共权力和个人权利（人权）的和谐是其根本。享有人权是人类共同的理想。本文旨在通过对我国现行行政法治中对人权保护缺失问题的分析，探索和谐社会中行政法治的人权保护问题。关 键 词 我国行政法治中人权保护的缺失 行政法治现代化1作者简介：李 侠，女，基础部副教授一、我国现行行政法治中人权保护制度的缺失目前，我国行政法律体系的框架虽已基本形成，但立法法未能有效遏制越权立法、交叉立法的局面。在人权保护方面还存有诸多问题，如：立法理念滞后，重实体，轻程序，程序设计不合理等。至今，我国没有一部完整的统一行政程序法。在现代社会中，正当程序包括两层含义，并通过这两层含义的实现对人权实施保护。一是技术层面表现为行政立法或执法过程中所必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等，这是它作为一种手段和工具而体现的技术性、工具性的特点；二是权力制约，救济和保护权利层面的含义。该含义具体体现为“自然正义”原则的两项要求。现行行政法中有的行政程序不合理或不完善，有失正当。立法方式上有明显的部门和局部利益保护的倾向；相关法条冲突、权责不一致等致使行政相对人的权利难以得到充分的保护，甚者丧失了救济机会。例如，2003年的圆明园渗水事件、山东东阿县镇政府文件“征地”、福建莆田农民土地被征，投诉无门等案件都反映了这方面法律制度的缺失。由于行政权力的具体运作过程中自身表现出的不平等性、强制性、单方性和自由裁量性等属性及特征，且行政执法措施又直接涉及当事人的人身权，财产权和其他权利，如果使用权力不当，则容易产生滥用权力、侵犯权利的现象。同样，行政执法中正当程序设置的缺乏（即法律几乎很少对这些权力的行使规定具体严格的程序，而程序正是正确运用这些手段的基本保障），也是行政执法人员滥用权力侵犯公民人权的主要原因。特别是行政权力的实施者自身享有较大的自由裁量权，容易导致合理借口下的权力失控。如目前在社会上常出现的忽视公民的知情权、 “乱收费”、“乱罚款” 等现象。再如劳动教养长时间限制人身自由也反映出程序公正存在的问题。在许可制度方面，没有设定权的限制，还有许可的听证制度、不得单方面接触制度、时限制度、效力制度、许可标准和条件的公布制度等等，都尚未建立，因此，制定统一的行政程序法，健全和完善我国的行政许可制度是十分必要的。我国现行的行政救济制度是在上世纪八、九十年代逐步建立和形成的。总体上应该说运行情况良好，它对于监督行政行为，限制权力，保护权利，解决社会纷争，实现社会的稳定与发展发挥了重要作用。但是，由于这个机制建立和形成的时间较短、中国又正处于转型时期、内部各种制度及其相互关系的设计不合理等各种主客观条件的限制，其作用和功能远不能适应控制公权力和保障行政相对人权利的需要。如，整个机制缺乏整体设计；各种救济制度比重失调；有些环节没有发挥应有的作用等。作为行政救济机制构成要素的其他制度同样也存在许多不合理之处。例如，行政赔偿设计的标准低，许多被害人往往迫于无奈而放弃。至于行政救济机制运作的外部环境同样也存在着问题。例如，司法独立没有充分的保障。从“佘祥林”案即可以看出，政法委的干预是导致冤案的原因之一；违宪审查制度没有建立；诉讼赔偿执行难；公权力行为如何纳入法治轨道的问题目前尚未完全解决；行政机构工作人员及公民的法律意识和法律素质还有待提高等等。二、建立和完善我国行政法治中人权保护机制的构想（一）树立民主化的行政理念：我国是一个无行政法治理念传统的国家，自古以来，民告官，道德不提倡，法律也不允许。民告官被视为冒天下之大不韪，即使有少数人告了官，也是付出了血的代价。长期以来，官民、长幼及男女人格的不平等；公民缺乏个体的独立意识；民畏官、权利惧怕权力等观念的存在，使权利对抗权力承受着多方面的压力。这与今天人类文明的发展是不相协调的。要实现主权在民，建设现代法治国家，就政府而言，就要树立以人为本、法律至上、人格平等及“权力”服务“权利”的行政理念，全面践行依法行政原则。对于公民来说要信仰法律、遵守法律、适用法律。因此，我国目前不仅需要注重行政法律规范的创制，还应该注重行政法治理念的培育与弘扬。树立行政民主化的理念，这是现代法治社会对政府服务职能的本质要求，也是保障人权，实现人民的福祉的基本准则。（二）、行政立法科学化：首先、行政法律要公开：“法律是公意的宣告”（卢梭语）。法律的本性就是一种命令，公开的告诉人们可以做什么，不可以做什么，以及人们应该如何去做的社会行为规范。所以行政法律要公开，以彰显行政法的基本精神。 其次、完善行政立法体制和立法程序：行政立法权限的划分要贯彻法律优先和法律保留两项最基本最重要的原则。法律优先原则也称法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全国人大制定的法律保持一致，不得抵触。下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属于法律。如对关于公民基本权利作出限制或不利的设定，只能由法律进行，或有的事项须由法律授权进行。这是依法行政又一最基本的原则。加入WTO对我国行政立法公开与民主的要求也日益迫切，为此，在加强行政法律的编纂、解释、公布和修订工作，完善现有相关法律的同时，有必要尽快建立完善行政立法体制和立法程序。特别是目前，我国需尽快制定一部涵盖所有行政管理领域的统一的行政程序法。因为公共管理权力的运行需要通过一定的程序规范，制定统一的行政程序法，建立行政程序制度。明确规定所有行政行为应遵循的基本原则和各类行政行为适用的具体程序规范。这样，一方面建立新的行政权力规范机制，规范了行政行为，同时在行政机关与相对人之间建立良好的信赖与合作关系，使行政机关顺利实现其职能。在具体制度上，如设立听证制度、公开制度、说明理由制度以及卷宗阅览制度等，对于行政机关作出的行政决定，应当允许公民参与和监督，这样有利于发展民主政治，保障公民基本权利。如今，随着人权事业的发展，各国在人权领域达成的共识更趋广泛，人们已经明显地意识到，要使人权保护的实体法真正发挥作用，更多的要依赖于程序法的力量。中国已正式加入联合国公民政治与社会权利公约，而要落实相关的人权保护条款，行政程序法将发挥更大的作用；近代以来，特别是公开制度的建立，对行政活动的各领域权力的行使发挥了不可替代的监督作用。如在我国有些地方试行的“两公开一监督”制度便证明行政程序监督是促进廉政建设的有效手段之一。目前我国还可借鉴各国立法及实践经验，如设立行政程序法的时限制度、代理制度、不停止执行制度以及紧急处置制度、委托制度、联合决定制度、行政协助制度等提高行政决定的效率。我国自上世纪80年代以来，在中外合资企业法等数部法律中规定了行政机关处理行政申请事项的时限制度等方面已有了尝试。特别是如今行政许可法的出台不仅提高了行政效率，也为下一步制定统一的行政程序法奠定了基础。总之，制定统一的行政程序法，不仅能减少立法资源的浪费，提高行政工作效率。而且对于促进民主政治和人权事业的发展具有重要的理论和现实意义。（三）、行政执法法治化。法治的真谛在于良法得到遵行，符合法律是政府依法行政的根本。“法治”国家与人权是政治历史发展过程中的两匹串联在一驾马车上的马，彼此是理性的，互有目的的因果关系。“法治”国家庇护人权的奇迹只能在一个服从所建立的秩序，同时又能坚定不移地维护它所制定规则的严肃性的国家中实现。要使人权在执法中得到充分实现，必须依法行政。法律追求的是程序正义，法治的进步即体现出程序的进步。行政执法必须做到行政主体在执法过程中贯彻法律至上的原则，遵守法律程序，有利于保障行政权的实现，也符合社会正义法治原则的要求。行政权是国家权力中最为活跃、最为普遍、且居于主导地位的权力，并且拥有很大的自由裁量空间，行政权运用的好坏，直接关系着社会公共利益和公民个人利益的实现，因此，依法行政具体而言，就是要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的行政法制宣传教育；加强行政执法队伍建设，提高行政执法人员的素质；进一步加强政府法制机构建设，改变“倒三角”的工作体制，加强基层政府法制机构设置，为基层依法行政工作提供充分的组织保障，做到有章可循，有法可依；进一步改革依法行政工作的体制，使政府法制机构摆脱地方政府的束缚和干扰，独立开展依法行政工作；同时还要加大对执法工作的考核力度。（四）、有权利就要有救济。“无救济即无权利”，这是西方的法谚。一个国家如果没有健全的权利救济制度，就没有资格说它是一个民主的或法治国家。一个国家，如果在这个问题上打了折扣，没有铸造这个坚实的基础，就难以建成民主政治的大厦。因此，必须进一步完善我国现行的行政救济机制。从我国目前的司法实践来看，必须进一步扩大行政救济的范围，如将行政合同违约责任、行政指导过错责任、公共营造物致损责任以及补偿责任等等纳入救济范围；使行政相对人的权利得到充分保障。又如受教育权、知识产权、政治权利、文化权等宪法赋予公民的各项基本权利对公民的生存与全面发展同样重要；应将规章及规章以下的规范性文件、内部行政行为等纳入受案范围以充分体现尊重和保障人权的原则；还需吸取判例法的优点，通过认可法院判例的效力来扩大受案范围，以解决我国现行的行政法程序与实体分开的问题，真正实现行政诉讼的保护人权功能。这亦不失为解决当务之急的有效办法之一。此外，如，健全和完善我国的行政权制约和监督机制；借鉴西方国家的议会监察专员制度，建立我们的人大监察（监督）专员制度，这也是值得考虑的一种探索；再者，进一步加强舆论监督，把抽象行为纳入司法监督范围。也成为我国加入WTO以来不能回避的现实问题。总之，我国的行政法治建设，既有赖于立法机