德国国家战略危机管理演习的主要特点及启示

世纪之交，1999年“洛塔尔”飓风、2002年易北河夏季洪水等灾害先后给德国带来了沉重损失，美国“911”恐怖事件的惨痛教训也给德国政府以重要警示。基于此，德国联邦政府从2003年首次开展名为跨州演习（“LUKEX”）的国家战略危机管理演习，该演习每两年举行一次，目前已举办四次，在总结其经验的基础上，德国联邦政府于2009年底制定了国家战略危机管理演习指南（文中简称指南）。该指南将战略危机管理演习定义为由德国联邦政府和州政府危机管理机构和危机管理人员实施，以联邦政府和联邦各州危机管理所面临的极端场景（危机形势）为假想，以提高整个社会的危机响应能力为目的韵演习。具体来说，演习的目标是加强联邦各部门间和各州之间应对大规模灾害时相互协调；促进军队、警务部门、救援部门和社会团体之间的合作和支持；整合来自企业和其他组织机构的广泛社会资源；查找危机管理中的薄弱环节；评估和改进危机管理实效。由于国家战略危机演习层级高，目标设定针对性强，演习过程组织周密，演习场景逼真，注重演习过程中的应急能力培养，因而对提高德国国家危机管理部门的应急处置能力发挥了重要作用，受到其他欧盟国家的高度重视。一、演习层级高，组织管理周密2009年修订的德国民防和灾害救助法明确规定，“规划、实施和评估跨州、跨部门危机演习是德联邦政府开展民防和灾害救助工作的重要内容”。在德国，常规危机演习包含战术演习、行政指挥部演习等形式。与常规演习相比，德国国家战略危机管理演习是联邦范围内最高层级的危机演习，由联邦政府总负责，联邦政府、州政府、企业、全社会共同参与。实际上，战略危机演习可以追溯到冷战时期的德国国家民防演习（如北约组织的“WINTEXCIMEX”演习），演习目标是应对当时的核生化战争的威胁。进入二十一世纪，恐怖主义、自然灾害、技术事故等非传统安全问题成为德国国家安全战略中的重点，国家战略危机演习应运而生。该演习由联邦政府内政部具体负责组织实施，演习主题由联邦和参演各州共同确定，在联邦内政部公民保护局内专设有“演习办公室”，该办公室在演习主题等重大问题上，直接对联邦内政部长负责，演习办公室通常由12名成员组成，除专职人员外，还包括联邦和川警察、救援等部门的主要领导人。在演习中还会设立中央控制小组监督和管理演习，控制小组下设多个部门，其成员包括联邦危机管理部门的负责人、演习专家、跨州演习办公室成员等；参加演习的各州也必须设立相应的演习管理组织架构。做好演习全过程的组织管理工作，是演习成功的关键。2009年参加跨州演习的各级各类指挥部超过30个，参演人数超过3 000，演习的事项庞杂，因而对整个演习的组织管理工作要求非常高。依据指南，战略危机管理演习的重要原则之一就是演习参与部门和领导人员事先不能被告知有关演习的具体流程和灾情细节，这就增加了演习组织管理的难度，需要长时间的认真细致准备。目前开展的跨州演习的整个演习时间为36小时，而准备时间长达18个月。在筹备阶段，演习办公室要与各州进行充分沟通，对演习主题和内容进行协调，以确保演习的顺利开展和演习的逼真性。在演习准备阶段，需要对预演的危机管理措施进行全面、深入评估和提前分析。在演习阶段，中央控制小组对演习的组织管理工作更为关键。特别是，除了演习前设计的危机决策之外，还允许演习中有替代性的危机管理决策，从而使参演单位和人员具有一定发挥的自由度，以促进参演部门和人员能够顺利推进演习，并保持演习的连续性。因此，中央控制小组和地方控制小组人员还需要对演习人员的业务行动进行实时掌握和快速评估。如果参演单位和人员采取的措施可能出现与演习目标有重大偏差的情况，就需要演习控制人员对演习场景和内容进行及时恰当的调整。另外，在演习进程中，需要依照演习情景，控制内政部长、参演各州州长等领导人在演习中决策的节奏，促进演习的有序顺畅开展。二、演习逼真，紧贴实际德国的危机管理部门兼有平战结合的功能，德国内政部在负责联邦应急管理工作的同时，本身又负责战争状态下的联邦民防工作，其危机管理演习中的编组划分和指挥机制与战争状态下的危机管理架构基本一致，这既是德国国家危机管理体制的重要特点，也是保证国家战略危机演习逼真和紧贴实际的重要前提。演习编组中的参演人员是联邦各部门的实际领导者和工作人员，演习通常在其指挥部内的实际岗位上开展。如果没有其他既定演习管理规则，参演人员必须严格依照德国现行的相关法律法规行事，这都使演习与实际危机管理人员和工作环境高度相近，促进了演习的逼真性。演习办公室通常参照联邦安全部门的情报、联邦公民保护局的风险分析报告、内政部长的安全报告等文件资料，在综合风险评估的基础上初步拟定演习主题，然后再与各州政府充分沟通，共同确定，从而确保演习真正能够促进联邦和参演各州危机管理部门加强相应的风险应对工作。依据指南，演习脚本须逼真地描述灾害情景、灾害影响和演习人员准备采取的措施等假想内容。如果没有特别注明外，演习设计应以实际情况（如责任、法律状况、天气状况、各类资源等）为基础；演习脚本中所包含的情势包含国家和国际危险局势、受影响的社会领域、影响危机管理工作的因素、在演习之前已发生的事故和受损情况、在演习开始前采取的危机管理措施、可用资源、公众和媒体的行为等要紧贴实际；脚本的补充文件（包括地图、计划、图形材料、模拟报刊评论、广播或电视报道等内容）也必须与实际情况接近。同时，为保证其逼真性，演习涉及到的情景、专业技术及责任部门的具体措施和决策，还必须充分考虑到演习开展后可能存在的威胁、损失情况和产生的次生灾害及影响。此外，要组织危机管理专家和管理人员，对脚本情节全面审查和完善。演习非常重视演练实际工作中所必需的危机沟通和危机公关能力，因而脚本中明确界定场景模拟的时间安排、媒介（电话、平面媒体、电视、电子邮件、传真、互联网、CDDVD）以及责任人，力求从演习一开始，与公众进行危机沟通演习能取得良好的效果。针对媒体的公关演习也必须保证来自媒体和公众的压力能被参演单位和人员迅速知道，因此，在演习开始的时候，会通过布置多个虚拟媒体场景，制作逼真的模拟媒体材料（如来自政府的通告、国家和当地媒体以及互联网的结论、市民、新闻记者等的诉求），制作演习专用模拟媒体（如在跨州演习中制作了“LUKEX”电视等形式，产生适当的媒体压力。另外，演习中的部分场景和内容通常会对现实生活中的德国权威媒体开放，参演的部分高级官员会接受采访，这也对各州的危机管理指挥部门和人员造成现实的压力，同时增强了参演单位对演习的重视程度。 三、注重过程，寓学于演德国危机管理专家强调“演习过程就是目的”。战略危机演习不仅仅是为了查找实际工作中存在的问题，更要在演习过程中提高全联邦、全社会危机管理的整体能力。演习过程有利于增强全社会的危机防范意识，有利于促进参演人员对危机管理的法律法规和预案的掌握和应用，有利于查找危机管理法律法规、计划中存在的问题，可以有效提高各级各类指挥部间协调能力，促进联邦政府和州危机指挥人员的协同处置能力，增强各方危机管理人员间的实战沟通能力和配合意识，提高信息研判和预测危机情势发展的能力。目前开展的德国国家战略危机演习的准备时间长达18个月，期间也是系统培养危机管理人员能力的过程。特别是，由于危机管理知识的学习直接应用在演习中，给参演部门和人员施加了现实压力，因而在准备阶段的知识学习受到了高度重视，这就使演习成为寓学于演的过程。具体表现在以下方面：一是加强演习基本技能培训和基本知识学习。在危机演习开始之前，准备工作非常关键，只有在准备阶段尽可能地补充相应的危机管理知识，掌握实战技能，熟悉演习规则，才能确保在危机演习中取得成效。在战略危机演习的准备过程中，针对不同危机管理人员和指挥部的特点，注意开展德国民防三级演练课程知识体系的培训学习，促进参演人员系统学习危机管理相关法律法规、管理流程、危机决策、危机演习等基本知识，扎实掌握危机协调、危机沟通、信息采集、风险分析、风险制图等实际技能。二是重视演习前的专项技能培训和专题研究。联邦政府的演习办公室通过组织专题研讨的形式，针对德国联邦政府面对的新风险，研究应对策略和方法，并在演习中加以设计，让演习人员真正重视并掌握相关技能。比如，在2007年针对“流感大流行”为主题的跨州演习中，组织了对高致命性病毒知识的学习和应对策略的研讨；在2009年针对“脏弹”的演习过程中，聘请了德国著名核物理学家参与研讨，组织对脏弹知识的专题学习和应对研讨。三是重视演习后的“问题学习”。战略危机管理非常重视“问题学习”，即根据演习最后的评估报告再组织相应的查漏补缺的学习。演习观察员的记录是形成演习评估报告的重要参考资料，观察员通常是技术专家，会跟随、评价和记录危机管理工作的发展以及演习人员工作的情况，并向演习控制小组定期汇报以上情况。在每一个演练指挥部都会有多名观察员，保证演练中危机决策和措施能被如实记录。演习中注意引入技术专家作为观察员的同时，还引用心理专家对危机领导者的行为作出评估分析，以分析演习中行为的合理性，并查找其不足。在以上基础上，在演习评估阶段，会对参演单位和参演人员的工作和能力，做出客观的评价，同时发现演习中存在的问题和不足，为“问题学习”创造实际条件。四、启示应急演习是检验和提高应急管理部门和人员实战能力的重要手段。从德国跨州演习的特点来看，它是以演习为载体，旨在提高国家危机管理整体能力。演习可以收集和分析联邦职权范围内的重大危险信息；建立包括联邦公共部门和非公共部门（关键基础设施）在内的工作网络，开展跨部门及与公关部门的协调；进行执行最佳战术部署的探索；确保和提升联邦和各州部门可持续运作和危机下的生存能力。演习主题、内容、方式紧扣实战，演习过程组织周密、节奏控制有序，重视在演习中学习和演习中补充知识，重视演习中危机管理部门和人员之间的沟通能力和协作意识的培养。对于我国开展类似的国家级综合性演习，促进应急管理培训方式的创新都有重要意义。（一）定期开展国家层级应急管理综合演习目前，除德国外，日本每年定期开展东京都附近的“八都县灾害演习”、内阁府灾害演习等国家级演习；美国2009年首次开展了所有联邦政府部门参加的“国家层级应急演习2009”。近年来，我国重特大突发事件频发，如何有效处置跨省区、跨中央部门的重特大突发事件是重大课题。在总结各地各部门开展应急演练经验基础上，结合国家应急管理工作的实际特点，建立和完善国家层级应急管理定期演习制度，开展跨省、跨部门的综合性演习，以应对当前和今后一段时间所面临的重大突发事件风险的挑战，有利于完善国家应急管理机制，有利于推进国家应急管理部门领域内风险管理工作的开展，有利于查找应急管理部门及相关单位管理中的薄弱环节，有利于增强预案的针对性和操作性，有利于加强中央和地方之间、各部门间、军地之间的协调意识和支持支援能力，有利于加强管理人员实战技能和协同能力，有利于增强全社会的灾害防范意识，有利于促进高风险巨灾的应对工作。（二）创新应急管理培训的方式和手段从德国战略危机演习的实际情况来看，它不仅是一场国家最高层级的演习，还是以演习为载体，以提高整体应急能力为目标的培训形式。由于其教学培训直接服务演习，所以其教学培训的危机管理知识针对性和实用性极强。这启示我们要努力创新应急管理培训的方式方法；认真探