就业的促进机制和障碍

就业的促进机制和障碍理论层面的考察 1.1 现有的就业促进机制 1.1.1 经济发展与扩大就业互动的机制 发展经济是企业改制、劳动力调整的目的，也是促进就业的根本。通过发展经济带动就业不是简单意义上的GDP与就业总量共同增长，而是劳动生产率和经济效益提高，就业质量提高，社会保护增强，就业数量并不会大幅减少。 经济发展的动力在于不断创新，创新的本质是生产要素的不断重组。在“十一五”的最后阶段和“十二五”期间的经济发展中，根据市场原则由企业自发进行重组改革还应继续，只有这样才能为全方位可持续地扩大就业提供保证。 1.1.2 政府促进就业的责任机制 1.1.2.1 部门联动机制 在国家层面，国务院成立了由14个部门参加的就业工作部际联席会议，由国家发改委、教育部、监察部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、建设部、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中央机构编制委员会办公室和全国总工会组成，国务院办公厅参加。联席会议一般每季度召开一次，讨论确定年度再就业工作计划、任务指标和有关工作安排，分析研究再就业中的新情况、新问题，提出政策措施和建议。 1.1.2.2 财政投入机制 在成立机构的同时，各级政府调整财政支出结构，加大再就业资金投入，将促进再就业资金列入财政预算。各级财政安排资金用于社区劳动和社会保障工作经费与劳动力市场信息网络建设。 1.1.2.3 组织机制 形成从上到下层层促进就业的组织机制。我国的劳动力市场结构为“四级政府、四级管理、五级网络”，不但中央、省、市、区各级党委、政府都把促进就业作为一项长期的战略任务和重大的政治任务来抓，还通过在街道、社区、乡镇等基层组织建立社会保障平台。 1.1.3 以积极的就业扶持政策促进就业的机制 我国政府引入了旨在提高下岗失业人员就业能力的积极就业政策。“十一五”期间，劳动力市场政策进一步降低了享受再就业优惠政策的条件，扩大了享受优惠政策的人员范围，并对积极劳动力市场政策进行了扩展、延伸、调整和充实，进而形成了以积极的就业政策来促进就业的机制。主要有以下几个方面的内容：以、通过税费免除和小额贷款政策鼓励创业；二、通过税费减免、社会保险补贴鼓励企业吸纳下岗失业人员；三、公共就业服务机制；四、职业教育和再就业培训机制。 1.1.4 以创造公益性岗位为主的就业援助机制 就业援助实际上是就业扶贫，通过社会保险补贴、岗位补贴、提供公益性岗位、建立再就业基地等措施，解决好大龄就业困难对象的再就业问题；零就业家庭成员就业均可享受“4050”人员的岗位补贴和社会保险补贴政策，子女可享受免费技能培训政策，保证零就业家庭至少有一个人就业；对“4555”人员实行社会保险援助政策，给予从事灵活就业的离岗失业人员养老保险和医疗保险的大病统筹补贴，提高灵活就业人员的稳定性。 1.2 促进就业的长效机制素质就业 素质就业是国家劳动和社会保障部门几年来围绕促进就业提出的一项政策性概念，其具有微观和宏观两个层面上的含义。微观含义是指通过增加劳动力的实用知识和技能提高其在劳动力市场上的就业能力。宏观含义是指通过扩展和完善教育培训体系，大量地培养技能型劳动者，全面提升技能型劳动者在劳动人口中的比例，形成于社会经济发展相适应的初中高型技能人才的比例，提高社会的就业水平。 1.2.1 劳动者素质与就业 从经济学角度来看，素质就是一个劳动者所具有的人力资本水平。一般认为，除先天因素外，形成人力资本的主要途径有教育（包括正规教育、在职培训、社会成人教育等）、卫生保健、个人和家庭的迁移方面的投资，其中最核心的是各种形式的教育及培训投资。著名经济学家雅各布明瑟尔对人力资本的形成规律进行了深入研究，提出了挣得剖面理论， 图中 、 分别表示医疗、卫生、保健条件改善前后的平均挣得能力，maxy1表示一般人力资本（未接受各种教育和培训）的最大挣得能力，maxy2表示不包括高等教育的各种教育和培训（家庭教育、初中教育、成人教育、在职培训等）形成的人力资本的最大挣得能力，maxy3表示包括高等教育在内的教育和培训形成的人力资本的最大挣得能力。t1表示接受正规教育的年龄，t2表示中等教育的毕业年龄，t3表示接受在职培训的年龄，t4表示接受成人教育的年龄，t5表示岁随身体发育积累的人力资本所能达到的最大挣得能力的年龄，t6表示由于医疗、卫生、保健以及教育、科学、在职培训因素等形成的人力资本所能达到的最大挣得能力的年龄，t7、t8表示医疗、卫生、保健条件改善前后的死亡年龄。挣得剖面在理论上肯定和直观地表示了包括不同等级的正规教育、职业培训在内的各种教育对人力资本积累水平的影响，表明劳动者只有在整个职业生涯中持续地接受正规教育、职业培训并不断积累工作经验，才能使人力资本水平达到最高水平，也才能达到期望的就业水平，缺废任何一样，都将使人力资本水平及就业水平受到影响，素质与正规教育、职业教育及培训都关系密切。 1.2.2 素质就业的必要性及其重要意义 实现劳动者素质就业能提高劳动者的就业能力和社会的就业水平，促进经济发展、技术进步和社会和谐，具有重大的现实社会政治及经济含义，主要体现在这几方面： 1.2.2.1 实现素质就业是促进就业的长效机制的关键环节 素质就业政策的推进，旨在使劳动者掌握社会实际需要的职业知识和技能，成为劳动力市场上真正具有竞争和谈判能力的求职者，从而提高就业的可能性和稳定性。无论是青年失业（包括大学生失业）、城镇困难群体失业还是实现大量农村富余劳动力的转移，都可从推进素质就业政策的过程中得到逐步和有保证地解决。 1.2.2.2 实现素质就业是经济发展、社会和谐的客观需要 要走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低环境污染少的可持续发展道路，就必须在更大程度上依靠科技进步和劳动力素质的提高，积极推进劳动力资源的开发，抓紧培养一批专业化高技能人才，通过高端劳动，全面提升技能劳动者整体素质，为我国经济的发展、社会的和谐奠定坚实的人才基础。 1.2.2.3 实现素质就业是构建创新型社会的需要 建立创新性社会的核心是培养社会公民的知识创造力，创造力来源于公民坚实的职业素质积累，而这种职业素质积累又依赖于一个社会完善的、覆盖社会全体劳动者的动态化的和伴随终身的培训教育体系，使劳动者能够持续地具备和不断提高社会经济发展实际需要的各种专门知识和劳动技能。素质就业政策正是以在全社会建立这一完善的教育培训体系，动态化地提升劳动者的职业素质为目标。实现公民个人职业生涯全面发展的客观需要。公民个人在整个职业生涯过程中，必须不断根据劳动力市场需求的变化和个人职业规划的变化调整、补充个人的知识和技能结构，以实现职业提升和个人的全面发展。 推行素质就业要把握好正规教育和职业教育的关系。从经济学的角度来看，素质就是一个劳动者所具有的人力资本水平。这一水平与正规教育、职业教育和培训都关系密切。正规教育是提高劳动者素质，并实现素质就业的基础因素。首先，就某一特定专业或职业来说，劳动者的素质即人力资本存量是有多种因素构成的，这些因素有些是处于基础层次的知识和技能，有些则是建立在这些基础因素之上的知识和技能，正规教育所提供的是处于基础层次的人力资本要素，是提升劳动者人力资本水平即职业素质的基础，是提高劳动者就业竞争力和就业稳定性的基础。其次，正规教育可以提高劳动者的劳动力市场搜寻配置能力。所谓劳动力市场的搜寻配置能力是指劳动者对劳动力市场的相关信息具有的分析处理能力以及实际的社会沟通能力，这一能力与劳动者的综合知识修养呈正相关关系。最后，正规教育可以提升劳动者的就业层次和职业地位。产生于20世纪70年代的“筛选理论”认为，在劳动力市场供求双方信息不对称的情况下，教育文凭具有筛选功能，是个人能力的信号，较高的教育水平代表较高劳动生产率，较高的教育水平是进入高档职业层次的通行证。职业培训是指在正规教育之外，为增加或改进某种直接参与社会生产的知识或技能而进行的不以获取学历为目的的学习活动。职业培训是提升劳动者素质及就业能力最直接、最重要和最便捷的因素。这主要是因为，职业培训具有十分明确的针对性和实用性，职业培训具有灵活性和多样性，职业培训具有理论和实践的良好结合性，低投入和高产出性，时空广泛性和投资主体多元性。由于以上特性，使得职业培训成为提高劳动力素质，并实现素质就业的首要因素。 1.3 就业促进机制的主要障碍和问题 在促进就业机制中增加更多市场成分是促进下岗失业人员再就业、建立促进就业长效机制的重要环节。如果市场机制不完善，即使下岗失业人员通过就业扶持和就业援助实现了再就业，也难以保证其就业的稳定性和保障性。“十一五”和“十二五”期间在促进就业方面的主要任务之一就是全方位促进市场就业，就我国目前的情况而言，阻碍市场就业机制的问题主要有如下几个方面： 1.3.1 劳动力市场分割问题 首先，对农民工在城市就业的限制基本根除。取而代之的是将农民工逐步纳入城市劳动者的社会保险和就业服务体系的问题。同时，城乡劳动力市场统一的趋势也逐步显现，城市新成长的劳动力与进城务工农村劳动力的工资价位正在趋同，劳动生产率决定工资率的价值规律正在发挥作用。然而劳动力市场城乡分割的现象依然存在，从以往的进入歧视转移到了使用过程中的待遇歧视。由于农民工已成为城市产业工人队伍的重要组成部分，对农民工的待遇歧视破坏了劳动力市场就业的公平性，对整个城市劳动力市场价位起到抑制作用，也对城市劳动力的就业起到抑制作用。 其次，普通劳动力市场与专业人才市场之间的身份分割也逐步淡化，但市场分割越来越强化。由于所有的劳动者都通过统一的机制实现就业，这两种市场之间的制度分割已逐步消除，但是市场分割却逐步强化，主要表现为专业人才市场的进入门槛越来越高，不但需要高等教育学历，还需要专业工作经验背景，同时表现为劳动报酬差距拉大。这种市场分割是市场效率的体现，是劳动力市场机制发挥作用的表现。我们应着重对普通劳动力市场加以扶持引导。 最后，政府控制部门与市场主导部门之间的体制分割依然较强，是所有劳动力市场分割最根本的原因。政府在劳动力市场中的影响力依然较大，国家机关和事业单位的就业稳定性高、收入较高、竞争压力相对较小，基本不受市场机制作用的影响，是对市场就业机制正常运行的干扰。也就是说目前的体制分割主要存在于企业与机关事业单位之间。改善机关事业单位的运行效率、建立绩效评估考核体系是构建和谐劳动力市场机制的最后难关。 1.3.2 就业的保护问题 统一劳动力市场的制度性障碍已经消除，但维护市场公平的规章制度尚待完善。市场主导部门的就业群体的就业灵活性增高，就业保障性降低，主要表现在如下几个方面：一、缺乏劳动合同保障，无劳动合同或劳动合同短期化，就业形式多样化，缺乏相应的法律调整等；二、工作时间长、劳动报酬低，低工资劳动者不但工资水平低，而且往往超时劳动、缺乏保险福利；三、劳动者的培训机会相对有限。在这种就业保护严重不足的总体劳动力市场环境下，下岗失业人员没有足够的就业安全感和就业稳定性。 1.3.3 就业的社会保障问题 现行的社会保险制度模式是为体制转换而建立的，希望用一套制度解决老体制的遗留问题和新制度的问题，实际上是一种过渡模式。这套模式的特点是针对正规就业、门槛高、超越经济发展阶段。由于人群之间的收入差距大、地区之间的经济发展水平和劳动力市场形势差距过大，建立一个高门槛、高水平的体系只能满足少数人的需要，而大多数人难以进入。在就业时缺乏就业保护，又没有足够的失业、医疗、养老保险预期的大环境下，会使一部分下岗失业人员受挫退出劳动力市场，一部分该退出劳动力市场的反而无法退出。建立促进就业的长效机制需要继续改善总体劳动力市场环境。 1.3.4 城乡就业体系割裂 目前城乡就业体系存在四个方面的问题： （1）就业服务机构建设十分薄弱。目前基层公共就业服务机构终端只延伸到乡镇，村一级普遍没有建立与城镇社区相应的公共服务管理平台，农村劳动力管理和服务没有真正形成有效的依托。人力资源市场尚没有覆盖到农村基层，就业信息在农村不对称状况比较突出，农村劳动者获取就业信息