我国建设公共服务型政府中的问题及对策

咸阳广播电视大学毕业论文我国建设公共服务型政府中的问题及对策学 号指导教师专 业行政管理层 次本科年 级2011 1春学 校咸阳电视广播大学内 容 摘 要随着我国经济的快速发展和社会的不断进步,必须在新的形势下不断地深化行政管理体制改革，必须对我国政府的改革和发展方向重新定位。按照党的十七大精神继续加快行政体制改革，推进政府转型，建设一个适应我国国情的公共服务型政府已经是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的客观需要，也是完善社会主义市场经济体制、加快民主政治建设的迫切要求。服务型政府作为一种全新的政府管理模式，其建设涉及政府职能配置、机构重组、管理方式、行为模式等诸多层面的变革，不可能一蹴而就。本文进一步介绍了服务型政府的内涵和特征,分析了建设服务型政府的意义,揭示了目前我国建设服务型政府的问题,并提出了建设服务型的相关对策。 关键词：服务型政府 问题 对策 With the development of our economic and socity ,we must development The reform of administrative management system, To our government reform and development direction of repositioning. According to the spirit of the 17th Party Congress to continue to accelerate reform of the administrative system, promote the transformation of the government, the construction of a suitable for Chinas national conditions of the public service government is the implementation of scientific outlook on development, building a harmonious socialist society the objective need, but also to improve the socialist market economy system, speeding up the construction of democratic politics in the pressing requirement. Service type government is a new model of government management, the construction involves the allocation of government function, restructuring, management, behavior pattern and many other aspects of the transformation, impossible accomplish at one stroke. This paper introduces the service governments connotation and the characteristic, analyzes the significance of building service-oriented government, revealing the current building a service-oriented government in China, and puts forward the related countermeasures of building the service type.Keywords: service-oriented government question countermeasure 目 录一、公共服务型政府的内涵与意义（一）公共服务型政府的内涵与特征（二）我国建设公共服务型政府的意义二、我国建设公共服务型政府存在的问题（一）理论指导明显不足（二）政府公务人员的整体素质和水平不高（三）电子政务水平不高（四）政府公信力缺失（五）政府回应力明显不高（六）政府职能转变尚未到位三、我国建设公共服务型政府的对策（一）政府领导必须统一对服务型政府基本含义和设计模式的正确认识（二）坚持正确的用人导向，创新干部选拔任用制度，提高行政干部的综合素质（三）进一步完善电子政府体系，为公共服务型政府提供物质设备和技术支持，增强政府工作的透明度和公开性（四）进一步提升政府公信力，建立政府信用考评机制，加强政府的诚信建设（五）加强政府的回应性，提升政府的回应力，完善政府的回应机制（六）深化政府职能转变，强化公共服务职能，创新政府的管理体制（七）加快建立公共财政体制参考文献： 致谢： 我国建设公共服务型政府中的问题及对策随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，尤其是在我国加入WTO以后，传统的政府管理模式和管理理念已经越来越不适应时代的发展要求，带来了一系列的问题，严重影响了社会的和谐与进步。借鉴发达国家政府改革的先进经验，建设一个适应我国国情的服务型政府是21世纪我国政府改革创新的核心目标，也是构建社会主义和谐社会的本质要求。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并对深化行政管理体制改革提出了明确的要求。最近几年，南京、深圳、成都、上海、重庆等城市政府纷纷开始服务型政府建设的改革实践，政府公共服务职能不断加强，行政效率明显提高。作为一种全新的政府管理模式，服务型政府建设涉及政府职能配置、机构重组、管理方式、行为模式、公务员素质等诸多层面的变革，不可能一蹴而就，是一项深层次、全方位的工程。在现阶段，必须加强对我国建设公共服务型政府的理论研究，并结合相关的实践活动，揭示其建设中其存在的问题，并提出解决问题的对策，使我国公共服务型政府的建设沿着健康的轨道发展。一、公共服务型政府的内涵与意义（一）公共服务型政府的内涵与特征1.公共服务型政府的内涵“服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行而后被中央采纳的一个概念。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了题为提高认识统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。同年3月8日温家宝总理又把建设服务型政府写进了政府工作报告中并经人大批准而变成国家意志。服务型政府的构建对我国来说是一项全新的任务，但究竟何谓服务型政府，目前还没有统一的观点。温家宝总理指出:“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”陈爽.服务型政府建设:问题与对策J. 未来与发展,2006,(9).张康之认为，“服务型政府也就是为人民服务的政府。”张康之.限制政府规模的理念J.行政论坛，2000，（4）.刘熙瑞认为，“所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”刘熙瑞.服务型政府:经济全球化背景下中国政府改革的目标选择J.中国行政管理，2002，（7）.随着我国行政管理体制改革的逐步推进，公共服务型政府作为一种新的政府管理模式，越来越受到社会的普遍关注。公共服务型政府是指以以人为本执政理念，以为人民服务为宗旨，依法行使公共权力，不断满足人民对公共产品和公共服务的需求，以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为基本职能的新型政府管理模式。2.公共服务型政府的特征（1）服务型政府是以人为本位的政府以人为本的政府，就是要关注民生、体察民情、尊重民意、保障人权，就是要时刻关心群众疾苦，永远把百姓冷暖挂心头，切实解决人民群众特别是弱势群体的切身利益，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，切实做到全心全意为人民服务。服务型政府应该树立以民为本的全新行政理念，以民为本的行政理念体现了“顾客导向型政府”的理念和要求。（2）服务型政府是廉洁高效的政府廉洁高效要求培养和造就高素质领导干部和公务员队伍，这样政府人员才能做到求真务实，严格依法办事。服务型政府要坚决清除腐败行为、遏制腐败现象，要少花钱、多办事，帮助人民群众办实事，提高公共产品的质量的社会服务的水平不断满足人民的需要，真正做到全心全意为人民服务。（3）服务型政府是民主负责的政府我国是一个人民民主专政的政府，服务型政府当然也应该是一个民主政府，政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为都遵循人民的意愿，代表人民的利益，维护人民的权利，重视人民的生活，必须以人民的意愿为依据，政府必须对人民的意愿负责。认真履行法定的职能，不缺位，不错位，不越位；负责任、讲信用，勇于承担违法行政行为的责任。（4）服务型政府是公开透明的政府服务型政府必须做到、公平、公正、公开，建立一个公开透明的政府，让人民清楚地了解政府的府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政决策，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。只有建立起政务公开的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下，保障人民参与政府决策、监督政府行为、促使政府正确行使自由裁量权、有效抑制滥用公共权力的行为。（5）服务型政府是参与性的政府“公民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。”党秀云.论公共管理中的公民参与J.中国行政管理，2003,(10):32.服务型政府要求公民对政治生活和其他社会生活的积极参与，这样政府就会及时的了解到人民大众的需要，然后制定出符合民意的政策，这样的政府才会实现政府和人民的双向互动，得到人民的拥护和爱戴，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。（6）服务型政府是创新性的政府“一个没有创新的民族，难以屹立于世界民族之林。创新是一个民族进步的灵魂，也是知识经济时代的重要标志，是国家兴旺发达的不竭动力”。政府只有不断地创新和完善，才能更好地适应经济社会的发展才能保证为人民服务的质量在公民对公共产品和服务要求越来越高的情况下，政府需要不断加强自身的管理和建设，树立创新意识，培养创新思维能力，创新行政管理方式，创新政府定位，创新政府职能，不断探索政府体制运转的新方法和新模式。（二）我国建设公共服务型政府的意义1.建设服务型政府有利于完善社会主义市场经济体制，转变政府职能服务型政府建立是与完善社会主义市场经济体制联系在一起的，服务型政府是完善社会主义市场经济的重要组成部分，服务并服从于经济体制改革和经济发展的需要是服务型政府建设的重要出发点。“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。”宗禾.总理眼中的政府职能与服务型政府建设N.学习时报,2008-03-20.市场经济要求政府要把市场能够作好的事交给市场,政府的责任是做市场不能做或做不好的事情,重点应放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施建设和提供公共服务方面。“所谓服务型政府就是以表达和体现公众意志为根本，以解决公共问题、实现公共利益为目标，以公正透明、廉洁高效、诚信守责为基本施政理念，以满足人民群众对公共产品和公共服务的需求为目的，以宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务为基本职能的政府管理模式。”巩建华，刘伟.建设服务型政府的三个基本问题J.社会科学论坛，2008，（10）：42.服务型政府能够为市场经济主体提供良好的服务，其已经从经济发展的控制者、审批者成为服务者，从发展经济的“越位”位置，归位到“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”上来。因此，建设公共服务型政府政府有利于完善社会主义市场经济体制，转变政府职能。2.建设服务型政府有利于更好的落实科学发展观和构建社会主义和谐社会“科学发展观即坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。”服务型政府坚持以人为本的执政理念，全心全意为人民服务，有利于经济和社会更好更快的发展和加强社会主义民主政治建设，更好的贯彻落实科学发展观。我国所要建设的和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。“所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，”刘熙瑞.服务型政府:经济全球化背景下中国政府改革的目标选择J.中国行政管理，2002，（7）.充分体现了社会主义和谐社会的基本要求。服务型政府将从根本上改变全能政府和管制行政的弊病，调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，在构建社会主义和谐社会进程中发挥主导作用。 3.建设服务型政府有利于深化行政管理体制改革行政管理体制改革是复杂的系统工程，行政管理体制改革要着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，使政府能够更好地为公众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。这其中，优化政府组织结构，加快法治政府建设，加快推进政企分开，完善公共财政体系，增强基层政府提供公共服务的能力等方面，都有改革创新的需求，有大量的工作要做。加快行政管理体制改革，建设服务型政府是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求。建设服务型政府是行政管理体制改革的核心，建设服务型政府涉及到行政管理体制改革的整个过程和各个环节，以建设服务型政府为切入点，可以统筹行政管理体制改革的各个方面，有利于深化行政管理体制改革，对行政管理体制改革将起到牵一发而动全身的作用。4.建设服务型政府有利于社会的稳定和可持续发展改革开放以来，经过三十年的努力，我过去的了令人瞩目的辉煌成就但是我们在取得举世瞩目的成绩的同时，也产生了不少问题。如大学生就业问题，农民增收困难、负担过重、生活困难问题，城乡失衡、地区失衡、产业失衡、贫富失衡的社会失衡问题，社会保障严重缺失问题社会治安恶化的公共安全问题，医疗卫生问题，以经济增长的资源环境代价过大、涉及民生的环境污染和资源短缺引发的生态环境问题等。2008年，全球金融危机又突然爆发。这些问题对低收入群体和社会弱势群体的影响最大，这些问题严重威胁着我国的社会稳定和社会安全，影响到我国经济社会的持续发展，这必须引起我们的高度重视。为此，必须以科学发展观为指导，加快转变政府职能，努力建设一个适合我国国情的服务型政府。“以人为本”的服务型政府的建设将会从根本上解决这些问题，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，逐步推进我国社会的稳定和可持续发展。二、我国建设公共服务型政府存在的问题（一）理论指导明显不足服务型政府理论研究的滞后对服务型政府建设进程的造成很大的负面影响，这是我国服务型政府建设过程中的主要理论障碍。理论的发展是制度变迁的先导，但是在当前我国的服务型政府建设中，理论界和政府并没有设计出具体可行的制度安排。服务型政府建设问题的理论研究目前尚处于起步阶段，关于服务型政府的基本范畴，如服务型政府的概念、内涵、特征和模式设计等都没有比较一致的说法;而且，国情的不同也使得我国必须建构适合自己国情的政府管理模式。因此，我国服务型政府建设的推进大体上采取了一种“摸着石头过河” 的策略，这种经验型“试错式”建设模式的选择从一开始就缺乏理论的指导。一些地方政府已经开始服务型政府建设的实践了，但是由于理论指导的不足，导致地方政府改革出现失误，增加了改革的成本；同时也造成了人民的困惑，简单的误认为服务型政府的建设就是电子政务的建设或便民措施的实施，这将使服务型政府的建设异常混乱和盲目。（二）政府公务人员的整体素质和水平不高近年来我国在培养公务员的服务行政理念，提高公务员的管理能力和技术能力方面进行了一系列卓有成效的工作但从整体上看，这些工作仍然不能适应政府信息化发展的需要，不能有效地促进服务型政府的构建。一方面，政府公务员的计算机应用能力有待提高，公务员面向公众提供各种服务，计算机应用能力的滞后使他们缺乏必要的知识和技能无法使用现代化的电子政务系统为公众提供高效的服务，也无法为高层领导提供各种必要的决策信息。另一方面，政府公务员的服务理念有待提高，公务人员在口头上天天喊着全心全意为人民服务，但是在现实生活中，总是摆出一副官老爷的架子，官气十足，盛气凌人；还有一些人，公权私用，贪污腐化。服务逐渐有偿化形式化，公务员成了人民群众的对立面，这是中国几千年传统官僚思想在作祟。公务员的整体素质和水平有待进一步提高，这样才能更好的服务人民，才能有效的促进服务型政府的建设。（三）电子政务水平不高“电子政务是指高效、开放的政府凭借计算机技术、现代通讯技术等高新技术在安全可靠的网络平台上全方位的行使管理职能，开展政务活动。”赵国俊.电子政务教程M.北京:中国人民大学出版社,2004.6.它建设的主要目的，是促进政府信息资源的开发利用和共享，提高行政效率和决策水平，改善公共服务质量和增加服务内容，增加办事执法的透明度，加大政府有效监管力度，建立政府与人民直接沟通的渠道，推动经济和社会信息化发展。但我国电子政务起步相比其他国家较晚，整体水平还不是很高，城乡差距明显，享受电子化公共服务的“数字鸿沟”不可避免，政府和公民的双向互动不足，网上事务处理的能力还很薄弱，总体上还处在初级阶段。电子政务建设存在许多问题，如重“电子”轻“政务”，基层公务员信息化工具应用能力不强，缺乏统一的规划和标准，法制规章建设滞后，信息安全问题，政务透明度还不够等。要解决以上问题，是实现电子政务为公众提供快捷、优质的公共服务的目标，在理论上和时间上都还有许多问题要解决。（四）政府公信力缺失政府公信力的基础是政府信任，“信任是一种态度，是一种主观愿望，表示愿意相信包围他的环境、周围的世界以及与他合作的人及其行为。”福山.信任:社会美德与创造经济繁荣M.李宛容译北京:远方出版社，1998.30.政府信任是公众对政府能够代表他们利益的一种心理期待。“公众对政府的信任包括三个方面:公众对政府公务人员的信任；公众对政府机构的信任；公众对政府提供的公共物品的信任 即政府提供的公共基础设施、公共服务质量和公共政策的信任。”周红.政府公信力：服务型政府的基础J. 西北师大学报(社会科学版)， 2007，（6）:59.目前，世界各国的政府公信力普遍下降，我国政府的公信力也存在潜在危机。一些地方政府在行政管理活动中，不能很好地坚持诚实守信的原则，不能科学地、负责任地行使行政权力，严格地履行自己应当承担的义务，从而导致政府信用的不断丧失、降低，逐渐失去公众的信任，主要表现为:首先，政府政策、决策缺乏稳定性、统一性和连续性。其次，政府行政行为不规范。一是行政执行行为不规范；二是行政审批缺乏规范。最后，行政人员腐败、缺乏诚信，影响社会公众对政府的信任。政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导作用，政府公信力的严重缺失，会造成整个社会发展的混乱，社会必然陷入信用危机的恶性循环中，势必影响社会和谐与政治稳定和服务型政府的建设。（五）政府回应力明显不高“回应力即回应的能力和效率，即政府能及时地、以较低的成本回应公众的要求,这一要求是“政府回应力”之“力”的主要表现。”温晋峰，魏姝公共服务型政府建设：问题与对策以某省会城市为例J政府建设，2005，（6）.服务型政府不仅要求政府能够制定准确地反映公众需求的政策，而且要求政府能够尽可能地实现所设定和宣称的政策目标；回应力意味着政府能在尽可能短的时间内满足公众的需求；回应力意味着政府能够以较低的成本满足公众的需求。目前尽管各种利益表达的渠道还是比较畅通的，但是政府对通过各种渠道表达出来的意愿和要求的回应不够。一般说来，如果反应的问题属于个案性质，政府都能够做出比较好地回应，但是如果属于普遍性的问题和政策建议，却没有能够被充分地纳入到政策议程中，出现了所谓“被遮蔽的议程”即某些问题是公众普遍关心的，但是却无法进入政策议程。例如拆迁问题、就业问题等。有时候政府辛辛苦苦做了很多工作，公众却并不领情，对政府的工作仍然不满意，因为政府的所为并不是公众真正需要的。这说明政府的政策制定程序存在问题，没有为整合公众的意愿提供必要的机制。（六）政府职能转变尚未到位服务型政府的建设最需要的是政府职能的转换，即政府只承担政府应该承担的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务” 的职能，因为服务型政府是有限权力和有限责任的政府，它只是一个社会交易规则的提供者和交易争议的裁判员。服务型政府不应该去管那些“不该管、管不了和管不好”的事，只应该管市场主体和非政府组织“不该管、管不了、管不好”的事。政府通过深化行政审批制度改革、引人市场机制，打破了政府在公共服务提供中的独占地位，促进了政府职能转变。但从目前情况看，政府职能仍未发生根本性改变，政府的工作重点仍然在直接管理、控制经济发展，公共服务职能仍未到位，以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的政府管理模式还远没有完全确立，仍需进行深人探讨和不断实践。三、我国建设公共服务型政府的对策（一）政府领导必须统一对服务型政府基本含义和设计模式的正确认识认识是行动的先导，各个政府领导必须统一认识，加深对服务型政府基本含义、特征、意义和设计模式的正确认识。“建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程”，目前来说面临的困难和问题仍然很多。理论的发展是制度变迁的先导，地方政府要把服务型政府建设当作“一把手”工程来抓，以正确的理论为指导，制定行政管理体制改革的总体规划，积极听取专家学者以及社会民众的建议和意见，制定必要的规章制度，建立有效的反馈机制，将服务型政府建设落实到实处，使之沿着民主化、科学化、法制化、规范化的方向深入推进，使之更好的做到全心全意为人民服务。（二）坚持正确的用人导向，创新干部选拔任用制度，提高行政干部的综合素质服务型政府离不开一支具有服务意识、认真负责、行为规范的公务员队伍。因此，必须不断完善公务员制度，强化公务员队伍的建设和科学管理，提高公务员队伍素质，努力造就一支与服务型政府相适应的公务员队伍，这是建设服务型政府所必不可少的。行政领导干部的选拔任用制度的改革是提高行政干部的综合素质的关键之所在。现行的行政领导干部的选拔任用方式只对上负责，而服务型政府要求领导干部对上、对下都要负责因此，只有改变行政领导干部的选拔任用方式，才能彻底改变领导干部和工作人员的工作。必须按照服务型政府的要求选人用人，引导政府工作人员自觉提高服务意识和服务能力。要完善公开、平等、竞争、择优的选人用人机制，完善民主推荐、民主评议、民主测验的操作办法，促使政府工作人员把对上负责与对下负责统一起来。要进一步改进干部考核办法，进一步增加考核工作的透明度，扩大群众参与干部考核的范围，提高参与程度。完善干部奖惩机制，把广大干部的注意力引导到干事业、做工作上来。（三）进一步完善电子政府体系，为公共服务型政府提供物质设备和技术支持，增强政府工作的透明度和公开性电子政务主要是利用信息网络技术和其他相关技术构造的更加适合时代要求的政府结构和运行方式。电子政务有着开放性、交互性、高效性等优点，可以在最大范围内促进公众与政府的交流。高效、透明的电子政府平台是服务型政府的支撑，要重视信息技术和电子政务在政务公开中的重要作用，要通过政府门户网站公布政务信息，实现政府网上政务公开和政府职能上网，进一步增强政府工作的透明度和公开性。目前，我国大多数政府部门都建立起了电子政务系统，实现了政府办公的电子化、自动化与网络化。政府要继续加强利用电子系统与公众进行直接的信息交流，听取公众的意见与建议，建立起政府与公众间相互交流的电子平台，为公众提供方便，并对政府进行有效的民主监督。 （四）进一步提升政府公信力，建立政府信用考评机制，加强政府的诚信建设政府要想有所作为，应取信于民，大兴诚信服务之风，做一个对社会负责、受群众信赖的政府。“德高望重”的政府公信力具有极强的说服力、调解力，可以有效及时地化解一些矛盾，对社会稳定、和谐有很大作用，因此，要进一步提升政府公信力。提升政府的公信力，必须强化政府的责任意识，如政治责任、法律责任、道义责任等。政府的行政权力来源必须合法，政府不得滥用行政权力，要做到依法行政，执法为民，全心全意为人民服务；此外，还要建立政府信用考评机制，加强人民对政府的监督，对严重的政府失信行为要采取行政、经济、法律等综合惩治措施，特别恶劣的，要坚决追究失信者法律责任。只有这样才能建立政府的信用，才能加强政府的公信力，带动整个社会的诚信建设，进而得到社会的认可和支持，进而有效的推动服务型政府和社会主义和谐社会的建设。（五）加强政府的回应性，提升政府的回应力，完善政府的回应机制“回应性，即政府行为能较准确地反映公众的意愿和偏好，所提供的公共物品和服务在种类、数量和质量方面符合公众的要求。”温晋峰，魏姝公共服务型政府建设：问题与对策以某省会城市为例J政府建设，2005，（6）.由此，衡量政府职能是否恰当最根本的方法就是看其是否以及在多大程度上反映了公众的偏好和诉求。建设服务性政府需要加强政府的回应性，形成“政府一公民”之间的有效互动。政府在制定和执行公共政策时，要能够回应其他的政治组织的要求和期望；加强对法律的回应性，依法行政；对普通大众的需要和要求保持敏感，建立和畅通各种直接参与渠道，实行政务公开、信息公开，建设透明的政府，以便于公众的监督和控制。政府要能及时地、以公开的方式、以较低的成本回应公众的要求，提高政府的回应能力，不断完善政府的回应机制，做到公众反映的意见有回音，政策执行有反馈，措施方案有改进，治理效果有改善。（六）深化政府职能转变，强化公共服务职能，创新政府的管理体制“建设服务型政府的根本是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，突破口是行政审批制度改革。”当前，我们要继续推进行政管理体制改革，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，将政府的主要职能放在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服