日本户籍制度与居民基本台账制度及其对完善我国户籍制度的启示_肖海英

第 37 卷第 1 期 2013 年 1 月人口研究 Vol. 37，No. 1January201394Population Research 日本户籍制度与居民基本台账制度 及其对完善我国户籍制度的启示 肖海英 【内容摘要】由于世界各国历史文化传统和政治理念等方面的原因， 户籍制度并不是所有国家掌 握人口情况、 有效实施社会管理的唯一模式， 而日本是实行户籍制度模式的发达国家之一，其户籍登 记制度的历史背景及实施的模式与我国有许多近似之处。因此， 对日本户籍制度作一深入、 全面了 解， 并与中国户籍制度进行比较研究， 具有重要理论和实践意义。文章在对日本相关法律文献分析研 究基础上， 对包括户籍制度和居民基本台账制度的日本户籍体系作了较为全面的评述， 通过与中国现 行户籍制度比较， 结合我国正在进行的户籍制度的改革实践， 对我国实行户籍制度的合理性、 户籍体 系的构建、 户籍编制单位、 户籍登记事项的确定、 违反户籍制度的法律责任等问题进行了研究探讨。 【关键词】日本户籍制度; 居民基本台账; 中国户籍改革; 户籍体系 【作者简介】肖海英， 浙江警察学院副教授， 浙江杭州: 310053。 Japanese Household Registration System and Residents Fundamental Ledger System and Their Implications to China s Household Registration System Xiao Haiying Abstract:Household register is an individual family record of domestic household basic information conducted by national authorities Implementing the household register is one of the approaches mastering the domestic state of population and effectively enforcing social management; however， household registration system is not solely the model for these purposes in the countries across the world due to their different histo- ries，cultural traditions and ideologies Japan is one of the developed countries implementing the household register model，which has a history of more than a hundred years There are many similarities between Japan and China in the history of household register formation and implementation This article makes a compre- hensive review of the studies on Japanese household register system including household register and resi- dents basic Ledger systems，compares Japan s with China s household registration system，and discusses implications for improvement and reform of China s household registration system Keywords:Japanese Household Register，Residents Fundamental Ledger，China s Hukou Reform， Household Registration System Author:Xiao Haiying is Associate Professor，Zhejiang Police College Hangzhou 310053 Email: haiyingxiao163 com 1 期 肖海英日本户籍制度与居民基本台账制度及其对完善我国户籍制度的启示95 由于世界各国历史文化传统和政治理念等方面的原因， 户籍制度并不是所有国家掌握人口情况、 有效实施社会管理的唯一模式。目前来看， 实行户籍登记模式的国家并不多， 如日本、 韩国、 泰国、 印 度等， 而且实行户籍登记模式的国家在具体做法上也不尽相同。我国正在积极稳妥有序地推进户籍 制度改革， 理论和实践上对我国户籍制度地位作用、 改革方向和路径还在探索讨论中。在这些探索讨 论中， 我国学者一直非常关注国外实施户籍制度的情况， 并进行比较研究。但由于各种原因， 目前系 统研究介绍外国实行户籍制度的成果甚少， 我们对外国实行户籍制度情况的了解常有雾里看花之感， 甚至会被一些所谓“国际惯例” 或 “外国经验” 所困惑。日本是实行户籍制度模式的发达国家之一， 它 实行户籍登记制度已有 150 多年历史， 比较典型， 而且其产生户籍登记制度的历史背景及实施的模式 与我国有许多近似之处， 因此， 对日本户籍制度作一深入、 全面了解及研究， 对完善我国户籍制度具有 重要启示意义。 1日本户籍制度与居民基本台账制度的产生发展 日本历史上很早就有户籍的概念， 但近代意义上的户籍制度则是建立在明治维新之后。1867 年， 明治天皇继位， 日本进入明治维新时期。日本国内开展了具有资本主义性质的全面西化与现代化改 革运动， 其中包括了对户籍制度整顿改革。1868 年( 明治元年) 10 月， 出台了京都府户籍士法 ， 此 后其它地区也跟着陆续出台了户籍方面的法规， 如东京府出台了东京府户籍令 。随着这些法规的 出台， 各地同时开始了对当地户籍的整理编制工作。在此基础上，1871 年( 明治四年) 5 月 22 日日本 中央政府颁布了日本统一的户籍法， 并于次年 2 月 1 日施行。该法所确立的户籍登记制度最大的特 点是， 户籍编制以户为单位， 籍贯为户籍登记地。此后， 日本政府又对户籍登记制度作了几次改革和 探索。1886 年( 明治十九年) 日本内务省出台了 户籍操作细则 和 户籍登记样式 ， 对户籍法做了重 要补充和完善， 影响很大， 以致后来被学者称为“明治十九年户籍法” 。1898 年( 明治三十一年) 日本 新颁布的民法建立了 “家制度” ， 并对需登记的居民身份及社会关系有关内容做了明确而详尽的规定。 与此相应， 同年也修改了户籍法， 明确以 “家” 作为户籍编制单位， 同时建立了身份登记簿制度。但这 部修改后户籍法所建立的 “身份登记簿制度” 在实施中由于手续比较繁琐、 成本高， 后来被取消。1912 年， 明治天皇去世， 其子嘉仁即位( 改元大正) ， 日本经济进入了快速发展期， 户籍制度修改业已被提到 议事日程。1914 年( 大正三年) 颁布了 户籍法修正案 和户籍法施行细则 ， 次年开始实施， 对户籍 制度做了进一步细化和规范。 真正作为日本现代的户籍制度的建立则是在昭和时期完成的。1947 年( 昭和二十二年) 日本国 会通过了新的 户籍法 和 户籍法施行规则 ， 并于次年1 月1 日正式施行。这就是现行日本户籍法， 而以前颁布的户籍法及其修正、 细则等， 都被称为 “改制前的户籍法” 。但这部现行户籍法仍一直处于 不断修改和完善中， 从颁布到今天的 60 多年间， 已经过了多达 32 次修改， 平均每两年修改一次， 有些 年份连修多次。现行户籍法的最新修正版是于 2011 年( 平成二十三年) 6 月3 日颁布并于2012 年1 月 1 日施行的。 日本建立现行户籍制度的另一个重要标志是， 在按户编制户籍的同时， 建立了按人登记的居民登 记制度， 即于 1951 年( 昭和二十六年) 制定颁布的居民登记法 以及次年颁布的居民登记法施行 法 。居民登记制度， 弥补了按户编制户籍的不足， 使政府能够掌握社会成员的实际居住和流动情况， 以便更好地为市民服务， 维护社会秩序。这个法律一直运行了十多年， 直至为 1967 年( 昭和四十二 年) 七月二十五日颁布的 居民基本台账法 所代替 。居民基本台账法 对居民登记制度作了较为 例如， 平成十一年( 1999 年) 共修改了 5 个次( 件) ， 平成十四年( 2002 年) 共修改 4 次。 后又经过多次修改， 最近的修改是在平成十八年( 2006 年) 月 10 日。 96人口研究37 卷 全面的修改、 补充， 使这个制度上了一个台阶。 从日本户籍制度的产生及发展过程中， 我们可以发现以下几个值得关注的几个现象: 一是日本采用户籍制度与其特有的历史文化背景密不可分。日本历史上曾长期受到中国文化影 响， 特别是中国农耕社会的社会结构和儒教伦理思想对日本传统的“家制度” 形成有着重要影响。日 本的 “家制度” ， 主张父的权威， 家中成员严格划分顺序等级， 明确家庭成员对家长的绝对服从关系; 同 时国家对社会成员的管理， 以家为单位， 强调家长的作用， 通过家长控制家庭其他成员。因此在设计 对社会成员的管理制度时 ， “家” 就成了重要核心 。“户” 和“户主” 的概念在国家管理制度中占居了 相当重要的位置。以 “户” 为核心的社会成员管理的户籍制度就相伴而生了。 二是日本实施户籍制度也是有过争议的。在日本 ， “户” 的概念也可以追溯到很久以前， 即使从日 本制定正式的户籍法规起算， 也已有 150 多年历史。在这漫长的历史时期中， 对于户籍制度的正当性 合理性以及是否按公民个人实行身份登记制度， 也有过争论。1882 年， 日本政府着手修改明治四年户 籍法时， 就有人建议按照法国的身份证制度模式， 建立日本身份证制度， 但最后没被采纳。1898 年 ( 明治三十一年) 日本对户籍法进行重新修订， 其中一个重要内容就是建立了“身份登记簿” 制度， 要 求将有关本人身份及社会关系的信息登记在 “身份登记簿” 上， 同时誊写在户籍簿中。但这一制度后 来由于手续繁琐复杂、 成本过高等原因， 在大正三年制定的户籍法中被删除。 三是日本户籍制度基本上是适应日本国情的。自日本自一百多年前建立户籍制度后， 虽然历经 许多风风雨雨， 但依然能坚持下来， 而且通过经常性的修改不断得到完善和强化， 证明了这个制度强 大的生命力， 证明了这一制度对日本这样一个国家具有很强的适应性， 对日本社会管理、 经济发展、 历 史文化传承起着其他手段不可替代的作用。 2日本户籍制度与居民基本台账制度的基本内容 日本现行户籍制度主要体现在 户籍法 以及相关行政规章， 如户籍法施行规则 、 户籍处理准 则 等， 内容主要包括立法目的、 主管部门、 户籍簿编制、 户籍记载事项、 户籍事项的申报、 户籍更正、 违 反户籍法的法律责任等方面。日本居民基本台账制度则主要反映在 居民基本台账法 、 居民基本台 账法施行令 等， 内容上主要包括建立居民基本台账制度的目的、 居民基本台账的设立、 居民卡登记事 项、 异地居民卡的登记、 与选举人名簿的衔接、 关于居民基本台账的查阅与居民隐私权的保护、 居民卡 副本的取得、 户籍附票、 居民卡事项申报等方面。 2 1日本户籍制度主要内容 2 1 1管理体制 户籍事务由市町村长负责， 在中央这一级， 户籍事务受法务省( 包括市政府或者町、 村公所所在地 的管辖法务局和地方法务局) 监督; 居民基本台账则由自治省主管。按日本户籍法规定， 法务大臣可 以制定市町村长处理户籍事务的标准。市政府或者町、 村公所所在地的管辖法务局和地方法务局的 局长认为有必要时， 可以要求市町村长报告或提出有关户籍事务处理的意见和建议， 并可以作出指示 ( 日本戸籍法， 平成二三年) 。 2 1 2户籍簿的编制 日本法律中所指的 “户籍簿” ， 与我国法律中所使用“户籍簿” 的含义是不同的。日本户籍法规定 “户籍， 编缀为账簿 ” ， “户籍， 设正本与副本” ， “正本设置于市政府或者町、 村公所。副本保存于管辖 法务局、 地方法务局或其分局” 。换言之， 日本法律中所指的 “户籍簿” ( 包括正本副本) 仅指政府机关 日本历史上 “家” 的含义和范围有一个发展变化过程。最早的 “家” ， 并不限于血缘关系或姻亲关系。参见 日 中 村吉治 : 家的历史 ，农山渔村文化协会 1978 年版。 1 期 肖海英日本户籍制度与居民基本台账制度及其对完善我国户籍制度的启示97 保存的记录户籍登记事项的档案， 日本主管户籍的机关并不主动向户主颁发类似中国那种可据以作 为户内成员身份证明的户籍簿。为了便于日本居民办理需要身份证明的相关手续， 户籍法规定了任 何人可请求户籍主管机关出具户籍的誊本、 节本或者户籍记载事项证明书。但法律规定， 居民请求前 述资料， 必须有正当理由， 否则户籍机关可以予以拒绝。 户籍编制一般都是以户为单位， 但对于什么是户， 日本与我国有区别。根据日本户籍法规定， 日 本户籍以夫妻为单位进行编制。每一对夫妻及其同姓子女编为一个户籍。子女成年时， 可以申请分 户。子女结婚时， 则应当编制一个新户籍。日本人因离婚、 丧偶、 未婚等原因独居者， 以其本人及其同 姓的子女为单位编制户籍。我国立户的标准则主要以住所为标志， 也即一个住所登记为一个户口。 子女成年后如果没有单独住所， 不能立户; 即使子女结婚了， 如果仍与父母住在同一住所也不能单列 户口。 另外， 日本在户籍编制上还有一条 “三代户籍禁止原则” ， 即本户籍中如果户主及其配偶以外的成 员( 一般就是户主的子女) 再有下一代同姓子女时， 应当对该成员另编新户籍。我国则无此限制。 日本户籍法对户主的确定及户籍内成员排列顺序也有明确规定。日本户籍中的“户主” ， 在法律 上叫 “户籍首位人” ， 也即户籍簿上列于首位的成员。日本户籍上成员排位顺序是按以下原则确定的: 第一位是夫或妻( 夫妻称夫姓的， 夫排在首位; 夫妻称妻姓的， 妻排在首位) ; 第二位是配偶; 第三位是 子女( 子女之间的顺序按出生时间排列) ; 在户籍编制后迁入本户者， 则一律排在最后。我国由于不存 在夫妻之间以对方姓为自己姓的传统习惯， 所以原则上都以丈夫或父亲为户主( 日本戸籍法， 平成二 三年) 。 2 1 3户籍登记事项 户籍登记事项非常重要， 户籍登记应当包括哪些事项， 涉及到户籍制度的功能和作用， 也关系到 公民的隐私权保护， 所以各个国家往往非常重视， 并以立法的形式作明确规定。 日本户籍法明确规定， 户籍登记事项， 除必须标明本户籍所在地外， 还应当包括户内成员的下列 事项: ( 1) 姓名; ( 2) 出生年月日; ( 3) 入本籍户的原因及年月日; ( 4) 生父母姓名及与生父母的关系 ( 如系收养的， 还应记载养父母姓名和与养父母的关系) ; ( 5) 配偶情况; ( 6) 如系从外地迁入者， 应记 载原户籍所在地等事项( 日本戸籍法， 平成二三年) 。 2 1 4户籍事项的申报 户籍登记一般是依当事人申报为依据的， 为了保证户籍登记的真实及时性， 实行户籍制度的国家 都规定了需要申报的户籍事项及申报责任与程序。 关于需要申报的户籍事项， 日本户籍法规定， 有以下事项发生时应予申报: 出生、 认领、 收养、 收养 终止、 结婚、 离婚、 亲权及未成年人的监护、 死亡及失踪、 生存配偶恢复姓氏及姻亲关系终止、 推定继承 人的废止、 入户、 分户、 国籍取得与丧失、 姓名变更、 户籍迁出及设定等。 关于申报的地点和方式， 日本户籍法规定， 应当在申报事件本人的本籍地或者申报人所在地进 行; 申报， 可以书面或者口头方式进行。 关于对未及时申报的催告， 日本户籍法规定， 对不及时履行申报义务人的， 市町村长有催告之责， 并规定无法催告或经两款催告仍未申报的， 经管辖法务局或者地方法务局局长的许可， 市町村长可以 直接进行户籍登记或变更( 日本戸籍法， 平成二三年) 。 日本户籍法， 对于各类应申报事项的具体申报程序与要求分别作了明确规定。 2 1 5违反户籍制度的法律责任 基于户籍登记的重要性， 实行户籍制度的国家大都规定了违反户籍制度规定行为的法律责任。 从日本户籍法来看， 应受处罚的违反户籍制度的行为， 可以归纳为三类: 98人口研究37 卷 第一类是不依法履行户籍登记事项申报义务的行为。包括三种情况: 一是无正当理由未于规定 期限内进行应进行的申报或者申请者， 处五万日元以下罚款; 二是经市町村长催告， 无正当理由未于 该期限内进行申报者， 处十万日元以下罚款; 三是对无需户籍记载或者记录的事项进行虚假申报者， 处一年以下徒刑或者二十万日元以下罚金。 第二类是以不正当手段骗取的有关户籍证明文件的行为。日本户籍法规定， 以虚假或其他不正 当手段骗取户籍的誊本、 节本或者户籍记载事项证明书等， 处三十万日元以下罚款。 第三类是不依法履行户籍登记和监管责任的行为。日本户籍法规定， 对市町村长有以下行为之 一的， 处十万日元以下罚款: ( 1) 无正当理由不受理申报或者申请的; ( 2) 不认真进行户籍记载或者记 录的; ( 3) 无正当理由拒绝阅览申报书或者受理的其他文书的; ( 4) 无正当理由不出具户籍或者除籍 的誊本、 节本及依法应当出具的有关证明书或其他文件的; ( 5) 有户籍事务方面其他失职行为的。 2 2日本居民基本台账制度 居民基本台账制度是日本对居民身份管理制度的重要组成部分。所谓居民基本台账， 是指由政 府依据居民卡编制而成的资料册。所谓居民卡， 是指政府为在当地确定住所的居民以个人为单位制 作的记载有该居民最基本信息的卡片。按 居民基本台账法 的规定， 日本建立居民基本台账制度的 主要目的是为了证明居民的居住关系， 同时也是为了简化居民住所申报手续， 并妥善管理居民登记信 息。这种居民基本台账， 对于政府来说， 是为每位居民提供各种行政服务的基础; 对于居民来说， 可以 作为处理居民相关事务的主要凭据。居民卡可供居民用于日常生活中确认身份与地址或者办理迁 入、 迁出、 交税、 选举登记、 国民健康保险、 国民养老金等手续。为了保证居民基本台账制度目的的实 现， 法律明确要求国家有关部门和都道府县必须采取必要措施; 同时要求市町村长定期整理居民基本 台帐， 正确记录居民信息， 确保居民相关记录得到合理管理， 并依据居民基本台账管理或者执行有关 居民的事务， 促进有关居民申报或其他行为事务处理的合理化; 还要求居民正确、 及时地进行有关作 为居民地位变更的申报， 不得进行虚假申报或有其他妨碍居民基本台账正确性的行为。 2 2 1居民基本台账的编制及居民卡记载的事项 日本居民基本台账法规定， 市町村设立居民基本台帐， 市町村长应当将以个人为单位的居民卡汇 编成组， 制作成居民基本台帐。在必要情况下， 也可以将全部或者部分居民卡以家庭为单位编组。同 时规定， 居民卡以磁盘( 或者其他类似载体) 的形式制作( 日本住民基本台帐法， 平成一八年) 。 居民卡上记载以下几方面事项: 姓名、 出生年月日、 性别、 是否户主( 非户主的， 则登记户主姓名及 与户主的关系) 、 户籍表示( 无户籍或者户籍不明者， 则写明情况) 、 成为本地居民的年月日、 住所地址 ( 如在市町村区域内住所变更者， 写明变更日期) 、 新迁入到本市町村区域内的申报时间( 负责记录居 民卡的工作人员需要记录年月日) 以及原住所、 居民卡编号等， 另外如该居民被列入选举人名簿， 成为 国民健康保险、 看护保险、 国民养老金的被保险人， 接受儿童补贴或接受粮食配给的， 应当写明有关 情况。 2 2 2居民卡登记地与户籍注册地的信息协调 由于日本许多居民的居住地与户籍地是不一致的， 而且住所地经常变动， 为了保证户籍簿和居民 基本台账信息的一致性， 日本居民基本台账法规定， 市町村长在登记从其它地区迁移至本地区居民的 居民卡时， 应当及时将情况告知其原住所地的市町村长; 市町村长在受理非本行政区域居民户籍的申 报书、 申请书或其他文件或者在依据职权进行户籍记载、 记录时发现应在该人的住所地进行居民票的 记载的， 应当及时向其居住地市町村长告知该登记事项( 日本住民基本台帳法， 平成一八年) 。 日文表示为 “住民票”故中文中也有被直译为 “住民票” 。 1 期 肖海英日本户籍制度与居民基本台账制度及其对完善我国户籍制度的启示99 2 2 3居民基本台账的查阅与居民隐私权的保护 为了充分发挥居民基本台账在便利处理有关居民事务方面的作用， 法律允许公众查阅居民基本 台账的有关内容。但由于居民基本台账和居民卡中包含有大量有关居民的个人信息， 为了保护居民 的隐私权， 法律又对可以查阅的事项的范围做了严格限制。日本居民基本台账法规定， 公众可以查阅 的居民基本台帐中的信息仅限于姓名、 出生年月日、 性别和住所。 同时， 为了防止有人滥用这种查阅权， 进一步保护居民权利， 法律规定任何人提出查阅请求必须 说明理由， 并且必须具有法律所规定的正当理由。市町村长如果有足够充分的理由认定， 该请求是出 于不正当目的或者查阅居民基本台帐部分事项可能被用于不正当目的， 就可以拒绝该请求。 日本居民基本台账法还特别规定: 无论何人利用从居民基本台账或居民卡及其他有关居民登记 文件中所获知的信息， 应当充分尊重个人的基本人权( 日本住民基本台帐法， 平成一八年) 。 2 2 4居民卡副本的取得 法律规定， 被登记入居民基本台帐者， 可以向编制居民基本台帐的市町村长请求发给本人以及与 本人同户籍者的居民卡副本和与居民卡登记事项相关的证明书( 被称为“居民卡登记事项证明书” ) 。 其他人也可以请求市町村长发给非本人及与本人同户籍的人的居民卡副本以及居民卡登记事项证明 书， 但不得包含有居民基本台账法第七条第十三号所列登记事项( 即居民卡编号) 。无论谁提出上述 请求， 都应当明确表述申请理由。如果市町村长认定请求的目的不正当， 可以拒绝提供。 另外， 法律还规定， 如果前述请求没有特别指明需提供的具体事项的， 市町村长对于要求提供本 人信息的请求， 可以提供不包含居民基本台账法第七条第四项、 第五项以及第九项至第十四项所列的 部分或全部登记事项( 即是否属于户主或与户主关系、 户籍的表示、 有关是否属于选举人名簿的被登 记人、 国民健康保险的被保险人、 介护保险的被保险人、 居民卡编号、 国民年金的被保险人、 儿童津贴 的支付受取人等全部或部分登记事项的副本等) 的副本; 对于要求提供其他人信息的请求， 可以提供 不包括关于是否属于户主或与户主关系、 户籍的表示、 有关是否属于选举人名簿的被登记人、 国民健 康保险的被保险人、 介护保险的被保险人、 居民卡编号、 国民年金的被保险人、 儿童津贴的支付受取人 等全部或部分登记事项的副本。 为了方便居民， 法律规定， 被登记入居民基本台帐者， 还可以向非住所地的市町村长请求提供与 本人及同本人相关的居民卡副本( 但不包括户籍的表示、 及有关是否属于选举人名簿的被登记人、 国 民健康保险的被保险人、 介护保险的被保险人、 居民卡编号、 国民年金的被保险人、 儿童津贴的支付受 取人等信息) ( 日本住民基本台帐法 平成一八年) 。 2 2 5户籍附票 户籍附票， 是市町村长给对本行政区域内有户籍的人员制作的记载其住所信息的文件， 也是以户 为单位编制， 跟着户籍走， 故称之为 “户籍附票” 。户籍附票也具有证明居民住所的效力。 根据日本居民基本台账法规定， 户籍附票内记载所属户籍名称、 本人姓名、 住所及确定该住所的 时间。户籍附票的登记、 消除及修改是由市町村长依职权直接进行的。住所地市町村长在为居民制 作居民卡时， 有责任将有关情况通知户籍地市町村长， 以便于户籍附票上的有关信息得到及时修正。 2 2 6申报 按照日本居民基本台账法规定， 只要居民有关住所信息发生了改变， 就必须向政府有关部门予以 日本户籍法第十一条: 任何人都可以向市町村长要求阅览该市町村居民基本台帐中第七条第一号到第三号以及 第七号中的登记事项( 该号中的登记事项是家庭住址， 下同) 的副本( 根据第六条第三款的规定， 在用磁盘制作居 民基本台帐的市町村， 指的是记录该居民基本台帐登记事项中第七条第一号到第三号以及第七号中登记事项的 文件。以下本条以及第五十条中称为 “居民基本台帐的部分副本” ) 。 100人口研究37 卷 申报。居民地位改变申报分为迁入申报、 迁居申报、 迁出申报和家庭变更申报。 关于迁入申报， 居民基本台账法规定， 从市町村的以外区域迁入的人口， 应当在十四日内， 向市町 村长申报下列事项: 姓名、 住所、 迁入年月日、 从前的住所、 是否户主， 如本人非户主( 如挂入已有的户 籍) ， 则需说明户主姓名及与户主关系。申报时应当附上规定的住所变动文书。如果是从国外迁入者 的， 还应申报政府规定的其它事项。 关于迁居申报， 居民基本台账法规定， 居民在本市町村的区域内变更住所， 应当在十四日内， 向市 町村长申报下列事项: 姓名、 住所、 迁居年月日、 从前的住所， 是否户主， 如本人非户主， 则需说明户主 姓名及与户主关系。 关于迁出申报， 居民基本台账法规定， 向市町村的区域外迁移住所， 应当事先向市町村长申报其 姓名、 迁出目的地以及预定迁出年月日。 关于家庭变更申报， 居民基本台账法规定， 如不是由于迁入、 迁出或迁居而发生家庭成员或其户 主变更的， 应当自其变更之日起十四日内， 向市町村长申报其姓名、 变更事项以及变更日期。 法律还规定， 如果申报人应当成为国民健康保险、 看护保险、 国民年金的被保险人， 儿童津贴的支 付受取人， 米谷配给的受取人， 该人应在申报的文书中， 附加说明证明其资格的事项。 3对改进完善我国户籍制度的几点思考 通过对日本户籍制度的全面深入了解， 并经过与我国户籍制度的比较分析， 结合我国正在进行的 户籍制度的改革实践， 笔者认为以下几点值得我们下一步改革进程中加以思考: 3 1关于我国实行户籍制度的合理性 世界上实行户籍制度的国家并不多， 但实行户籍制度的国家的户集制度的产生一般都有悠久的 历史， 而且基本保持不变。这从某个角度可以说明户籍的产生与所在国家的历史文化有着密切的关 系， 而且已根植于并融入本民族的文化理念和习俗中， 成为本民族文化的组成部分。户籍制度， 本质 上是人口管理的一种模式。不同的人口管理模式， 各有特点各有优势， 本身没有好坏优劣之分， 只是 适应性不同而已， 实行什么样的人口管理模式， 只能从本国实际出发， 切合本国国情 ， “只有适合的才 是最好的” 。日本户籍制度的产生与日本的 “家” 的文化理念密不可分， 虽然发展中也遇到过一些讨论 争议， 但一直延续下来， 而且不断予以修改完善。日本产生户籍制度的文化土壤， 实际上深受中国影 响， 与中国文化许多方面非常接近。中国文化中 “家” 的观念产生历史悠远， 在中国人的文化理念中根 深蒂固， 影响深远。户籍制度作为与 “家” 文化密切相关的人口管理模式， 既有其存在土壤， 又有其发 挥独特作用的空间。我国 4000 多年前就产生了户籍制度， 户籍管理做法与我国民众的理念、 思维模 式和各项制度之间融合、 交叉深入， 形成错综复杂、 互为依存的社会管理 “生态关系” 。 长期来， 关于我国户籍制度改革方向的讨论中， 一直存在着“取消论” 观点。持这种观点的人认 为， 当前户籍方面存在的问题， 无论是城乡公民待遇差异， 还是户口流动的困难， 都是由户籍制度本身 造成的。户籍制度对社会和国家来说是多余的、 落后的、 无益的， 应当从根本上取消户籍制度。很显 然， 持 “取消论” 忽视了户籍管理制度与特殊文化的密不可分关系。其实， 任何人口管理模式都与各自 的文化和历史传统相联系。在大多数国家， 特别是发达国家中， 确实都不存在类似中国、 日本、 新加坡 等国的户籍制度， 但这些国家与我国在历史、 文化、 经济以及政治制度等存在许多差别， 如美国， 经济 高度发展， 地区之间贫富差异小， 公民具有较高的信用意识和宗法意识， 且政府管理手段一直较为完 善， 公民社会保障制度与有关公民及家庭信息管理制度密切结合， 这是美国不需要类似我国的户籍制 度的重要原因。显然， 类似美国这些情形， 我国在相当长的时期内是难以达到的。更进一步观察， 这 些没有实行类似我国的户籍制度的国家， 在人口与家庭信息管理方面并不总是成功的国家。 因此， 中国不应脱离中国国情， 盲目崇拜西方而否定自己有特色的制度， 应当坚持而不是否定户 1 期 肖海英日本户籍制度与居民基本台账制度及其对完善我国户籍制度的启示101 籍制度。中国户籍制度存在的问题， 是如何根据新的形势和环境不断发展和完善的问题( 肖海英 2006)。 3 2关于我国户籍体系的构建 在日本， 作为居民身份管理基本形式的户籍体系， 除了户籍本身外， 还包括由居民卡组成的居民 基本台账。户籍以户为单位登记公民及其户内成员的所有身份信息， 居民卡则记录居民本人居住地 点的信息; 户籍登记地可以不随公民本人的居住地址的变动( 迁移) 而变动， 但居民卡必须随公民的居 住地的变化而随时更改。 在中国， 户籍体系除户籍登记制度外， 还包括居民身份证制度。户籍也是以户为单位登记本人及 其户内成员的所有身份信息， 居民身份证则是根据居民户籍登记信息， 发给公民本人的证明身份信息 的证件。户籍登记中的居民居住地址信息是重要的部分， 法律要求“人户一致” ， 即居住地址发生改 变， 必须同时更改户籍信息， 实行 “户随人走” ， 居民跨行政区域迁移， 必须办理户籍迁移手续。同时， 户籍从农村迁往城市、 小城镇迁往大中城市受到控制， 且农业户口和非农业户口实行分类管理。 从充分发挥户籍作用和便利人口管理的需要来看， 我国户籍登记 + 与居民身份证的体系是值得 商榷的。首先， 户籍登记制度与居民身份证的信息与所拥有的功能基本上是重合的， 居民身份证所记 载的信息直接来自于户籍登记( 即常住人口登记表和居民户口簿张的信息) ， 户籍机关发给居民的居 民户口簿的主要作用就是证明户内成员的身份信息， 这与居民身份证的功能基本是一致的， 重叠实 施， 是一种资源浪费; 其次， 我国这种户籍体系下， 实时、 真实反映居民实际居住状况方面显得不足。 我国户籍登记信息只反映整个户在户口所在地的住所。由于我国户口迁移的严格控制性， 再加上户 籍变更登记程序复杂， 以及由于各种主客观原因导致的居民的户籍变更登记主动性弱， 户籍登记根本 无法保证居民住所信息实时性、 真实性、 准确性， 大大制约了户籍制度的作用。相比较而言， 日本实行 的户籍簿 + 居民基本台账的模式， 两者互补， 满足了国家和居民自身对有关居民信息的基本需求 ( 肖 海英， 2004)。 3 3关于我国户籍登记制度 3 3 1户籍编制单位 凡是实行户籍制度的国家， 都是以户籍为单位编制户籍的。但对什么是“户” 则有不同的把握。 从日本户籍法和实践来看， 日本的 “户” 是比较小的， 一般以婚姻关系为标准， 也即一个婚姻关系为一 个户， 户内成员( 如子女) 建立新的婚姻关系则须另立一户， 而不管该成员是否与其他成员( 如父母) 住在同一处所。另外， 根据日本户籍法规定， 子女成年时， 即使没有结婚， 也可以要求单独立户。而在 中国， 户是以住所为单位的， 一个住所一般来说只能注册一个户籍， 即使家庭户成员婚姻变化， 如子女 成家， 如果仍与父母住在同一住所， 一般也不单独立户。甚至没有血缘或婚姻关系的居民， 由于同住 一个住所， 就有可能被注册为一个户， 所谓的 “集体户口” 便是最典型的例子。中国之所以强调以住所 为单位， 与中国的户口的福利待遇性质以及户籍迁移控制直接相关。由此可见， 户籍编制中立“户” 的 标准在日本对公民权益关系不大， 在中国则直接关系到公民的权益和利益问题， 因此值得中国户籍制 度下一步改革完善中加以考虑。 此外， 值得提到的是， 日本法律上的“户籍簿” 与中国的“户籍簿” 的概念完全不同。中国“户籍 簿” 是政府以户为单位发给居民的记载户籍信息的法律证书， 这种证书的作用一是供居民办理相关手 续时作为证明身份之用; 一是在公安机关入户核查人户情况时作必须提供的证明。而日本法律上的 “户籍簿” 是保存在政府机构的户籍档案， 户籍机关注册户籍后并不向居民颁发任何类似中国“户籍 簿” 的证书。居民办理有关手续需要证明有关信息时， 可以临时向户籍机关申请有关证明或誊本。这 种差别一定程度上显示出两个国家某些文化习俗和制度的区别。但实施中， 由于居民主动办理变更 102人口研究37 卷 申报不及时， 户籍机关依职权主动更改信息难以同步更新居民持有的户籍簿， 使我国户籍簿反映的信 息准确性受到一定影响。因此， 我国户籍簿在证明公民身份作用方面的价值和有效性有待进一步 评估。 3 3 2户籍登记事项的确定 我国的户口登记项目比较多， 包括: ( 1) 户别( 是否集体户口) ; ( 2) 户主姓名; ( 3) 与户主关系; ( 4) 姓名; ( 5) 性别; ( 6) 曾用名; ( 7) 民族; ( 8) 出生日期; ( 9) 监护人; ( 10) 监护关系; ( 11) 出生地; ( 12) 公民出生证签发日期; ( 13) 住址; ( 14) 本市( 县) 其他住址; ( 15) 籍贯; ( 16) 宗教信仰; ( 17) 公民 身份证件编号; ( 18) 居民身份证签发日期; ( 19) 文化程度; ( 20) 婚姻状况; ( 21) 兵役状况; ( 22) 身高; ( 23) 血型; ( 24) 职业; ( 25) 服务处所; ( 26) 何时何因由何地迁来本市( 县) ; ( 27) 何时何因由何地迁来 本址; ( 28) 何时何因迁往何地; ( 29) 何时何因注销户口; ( 30) 申报人签章; ( 31) 承办人签章; ( 32) 登 记日期; ( 33) 登记事项变更和更正记载; ( 34) 记事。当然这些是制度上的要求， 实际上由于实施的困 难其中许多项目并非必须登记( 公安部， 1993) 。 比较两国规定的登记事项范围， 可以看出两国户籍制度在性质和功能上的差异。特别值得注意 的是以下四个方面: 一是民族与宗教信仰。这是中国户籍必登记的项目。中国实行对少数民族的特别照顾政策， 户 籍登记自然成为明确居民民族身份的最方便的形式。日本等许多西方国家在法律上主张各民族全面 平等， 不存在类似中国那种针对对少数民族的特别优惠政策， 所以民族事项自然被排除在户籍登记范 围了。宗教信仰在日本等西方国家是一种普遍存在的现象， 而且与国家管理和居民工作生活并无特 别关系， 因此也不属于户籍制度所应当反映的居民基本身份信息范畴。 二是文化程度和职业以及服务处所。日本户籍登记中没有包括类似文化程度和职业以及服务处 所等方面的事项。但在中国户籍登记中， 文化程度和职业以及服务处所却是必填的项目。之所以这 样设计， 其初衷是便于为人口统计提供文化程度和职业方面的依据， 同时也便于实施人口管理。这在 中国改革开放前人们职业变化不大、 文化程度普遍较低的情况下有一定实践意义， 但改革开放以后， 人们职业变动日趋频繁、 文化教育的层次类型日趋多样化和灵活， 而人们主动办理这些信息变更登记 的主动性却越来越弱。这种登记就变得越来越没有意义。实际上， 我国人口统计中有关居民文化程 度和职业方面的信息其实主要并不来自户口登记。同时， 户籍登记中有关学历、 职业的信息对居民本 人来说也不具备证明效力。所以， 我国户籍制度改革中也应考虑这个问题， 尽量减少不必要的项目。 三是身高。这也是日本户籍登记中所不包括的项目。我国户籍登记中包括身高的登记， 显然是 出于治安管理或追查犯罪人需要， 这体现出我国户籍登记具有很强的治安管理的性质， 其合适性或科 学性值得研究。 四是住址( 本市县其他住址) 与迁移状况。我国由于实行严格户籍迁移控制， 同时我国户籍又带 有反映和证明居民居住处所的功能， 所以住址及迁移情况自然成为户籍登记的重要内容。 日本户籍体系中， 户籍与居民卡分别担负着不同的功能， 从大的方面来说， 户籍主要解决居民的 身份问题( 即你是谁? ) ， 居民卡主要解决居民的居住地( 即你住在哪? ) ; 日本人的户籍地可以根据本 人意愿放在日本境内任何地方( 如有的日本人将户籍地迁到日本皇宫， 尽管他本人与皇族无任何关 系， 也从未住过那里) ; 同时， 日本居民选择居住地完全自由， 他可以选择任何地方居住， 而且居住地可 以与户籍地不在同一地区， 两者没有必然联系。所以， 在日本“人户分离” 是一个正常现象， 换句话 说 ， “人户分离” 在日本从来没有被当做一个问题。在中国， 由于户籍地也就是居民的法定居住地， 离 开户籍地到其他城市居住， 就作为暂住人口管理。所以就产生了 “人户分离” 问题， 即法定住址与