传统公共行政的原理

传统公共行政理论一、时期界定： 从1887年伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学政治科学季刊上发表的论文行政学研究开始到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者在美国纽约州雪城大学召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。二、背景介绍：19世纪西方行政面临三大问题：1. 行政系统靠个人效忠性的“庇护依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；2. 公务人员的职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英的加入，导致行政能力和效率低下3. “政党分肥”制度的严重影响，为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。三、理论支撑：政治行政二分理论、官僚制理论1.政治行政二分理论政治行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。布隆赤里-明确提出应当对政治与行政加以区分。他认为一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。伍德罗威尔逊-“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。”“行政是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。” 伍德罗威尔逊行政学思想的内容主要包括：(1) 行政学研究的必要性：社会科学发展的需要。(2) 行政学的目标和任务：把行政方法从经验型实践从拯救出来使其深根于稳定的原理之上。(3) 行政的实质：行政与政治二分法(4) 行政学研究的历史渊源：使已有的概念原理理论美国化，本土化。(5) 行政学研究方法：历史方法和比较方法。(6) 人事行政思想:文官制度改革，注重官员素质问题。(7) 行政监督思想：注重公共舆论的监督作用。古德诺-1900年，发表政治与行政：对政府的研究，认为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，而行政是国家意志的执行，也是民意执行和政策的执行。 古德诺政治行政二分法内容包括：(1)对政治行政二分法进一步阐释:提出将政治与行政相对地“分开”。(2)政治对行政适度调控：政治必须对行政取得的某种形式进行控制，但是又要有一定的限度，以便提高行政效率。(3)行政适度集权化：中央与地方权利适度集权化。(4)政治与行政协调的的道路是法外调节：政党。（6）政府体制的改革：政治体制改革以及国家机构改革。2.官僚制理论 马克思韦伯（Max Weber)(1864-1920)，是德国著名社会学家和哲学家，当代社会学古典理论三大奠基人之一，也是当代西方极具影响力的学者，有“资产阶级的卡尔马克思”的称号 。代表作新教伦理与资本主义精神。一.理论产生背景：19世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在很大程度却受到强大的封建容克政权的束缚。德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度迅速兴起的十字路口上。韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着“明显的分裂”，“经济结构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配”。二.官僚制理论主要内容包括：1.专业化分工。 分工原则本来是亚当斯密在中提出来的。可以说，亚当斯密的经济学大厦，基石就是劳动分工。但是，韦伯则是从社会学意义上探讨分工问题，他把专业化和人类理性紧密联系起来。从斯密到韦伯，分工的意义也从劳动效率发展到社会结构。韦伯的官僚组织，强调组织中根据专业技术的分工和人类理性的关系。分工的实际意义，不仅仅在于斯密强调的提高效率，而且在于消除等级社会的人身特权。在韦伯的分工体系中，人的差别只有技术能力的差别，而不再是身份和社会差别。所以，组织成员的选拔，必须采用考试方式。专业能力替代了个人效忠，权力和责任属于职位而不属于个人，这些权力和责任以法律制度的形式固定在组织之中。由此形成的组织，不仅可以通过分工方式提高效率，创造更多的财富，而且能够形成新的以理性为准则的组织关系，改变整个资本主义社会的结构。2.等级制。 等级制自古就有，而韦伯的官僚组织等级制与众不同。官僚组织中的职位，按权力大小和“命令-服从”关系，形成金字塔形的等级序列。这种等级制同以往的社会分层有着实质上的区别。以往的社会分层，如国王、贵族、自由民等等，是按人格身份形成的。官僚组织中的等级制，则是按组织权力形成的。这种权力摆脱了对人身的依附，其实质是专业技术和知识差异。所以，这种等级制排除了古代和中世纪普遍存在的特权。在中世纪，家道中衰而穷困潦倒的贵族大爷，可以在精神上傲视那些珠光宝气却俗不可耐的下层暴发户，在物质上享有平民无法企求的各种优待。但在官僚组织中，这种依赖于社会等级形成的上下悬隔不复存在，是制度而不是身份赋予等级权力。在韦伯的官僚制组织中，成员有职权的高低大小之分，但却没有身份地位高低贵贱的区别，正是官僚制打破了传统农业社会中森严的社会等级，为建立近代以来的人人平等的契约型社会创造了先决性的条件。3.对法理化规则的遵从。 在韦伯的理想状态中，官僚制组织的构建形成、部门分工、职位设置、成员选拔，一直到组织的运作，每一个成员的权力和责任，都是由法律制度（不光包括成文制度，也包括不成文制度）明确规定的。这些法律规则由组织成员协商而达成，或者由组织上层提出，但其成员以理性思考权衡而接受。因此，组织的一切规则都是理性的。任何组织成员，都依据这种规则而行事，上至组织的最高领导，下到基层普通职员，无不例外。他们服从的是共同认可的规则，而不是因人而异的举措，或者是个人的偏爱喜好。就连非常具体的报酬问题，也应当以固定薪金制来体现规则的力量。在这里，“人治”被彻底摒弃。但是，由于官僚组织只体现工具理性而排除了价值理性，所以，官僚组织从本质上来说是行政的或执行的工具，而不是政治的或情感的载体，所以，技术官僚不是法规制度的最终渊源，它必须服从于民选的政治领袖或拥有所有权的更高主人。这种官僚组织，实际上必须建立在所有权和经营权分离的前提上。4.非人格化。 在韦伯眼里，官僚组织是规章的体制，而不是个人的体制。所以，官僚制是排斥个人魅力的。组织的运行不依个人的意志为转移，不受个人的感情的支配。理性化的另一种表述，就是非人格化。官僚制改变了传统社会中的人身依附和个人忠诚，职业官僚接受上级的指挥和命令，是因为他们要服从法律和规则，而不是服从命令者本身的人格魅力感召，或者是服从附着在他身上的身份地位，更不是服从由传统习俗决定的社会等级。尽管韦伯自己也不讳言，这种完全排除了情感的官僚组织，会使组织变成冷冰冰的机器，会产生人的异化。但是，人们尚无法找到比它更好的组织模式。韦伯也承认官僚组织的缺陷，他曾试图探讨以个人魅力来校正官僚组织的异化，但他未能完成相应的研究。三.内涵特征：职业化 “把他们的职务视为唯一的或主要的职业”。 等级制 官员们“处于固定的职务等级制度之中”、“拥有固定的职务权限”。 规则化 “通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它。非人格化 行政官员“没有憎恨和激情，因此也没有爱和狂热，处于一般概念的压力下；不因人而异，形式上对人人都一样，也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。” 技术化 官员们“根据专业业务资格任命通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。 公、私分明化 “行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的。同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则”。 四.缺点（1）过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。（2）过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求。 （3）过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。 （4）过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。 （5）内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变，由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源，无法吸纳新的科学技术成果或人才。五.马克思韦伯提出理想型官僚制组织理论的原则:1. 固定的官员管辖权原则。2. 机构等级制度和多层次权力机构原则。3. 机构管理以正式文档为基础。4. 机构管理通常是以全面的专业训练为前提条件。5. 机构充分发展要求行政官员“工作能力”的充分发挥。6. 机构管理遵循一般性规则。7. 合理合法的人事行政制度。四、传统公共行政理论对私营部门的影响1泰罗的科学管理 简介：弗雷德里克泰勒（Frederick Taylor 1856-1915）美国著名管理学家、经济学家，被后世称为“科学管理之父”，是科学管理理论的创始人，其代表作为科学管理原理。 理论产生背景：19世纪末的美国，工业化发展已经达到了相当高的程度，一方面是生产规模和科学技术的迅速发展，另一方面人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢，同时劳资关系日趋紧张，工人缺乏生产积极性，“磨洋工”(Soldiering)现象普遍存在。如何真正有效地提高劳动生产率，已经成为各个企业共同关心的问题。而泰勒则在长期调查研究的基础上主张实施新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，并进而提出了他的科学管理理论。 科学管理的主要内容：（1） 科学管理的中心问题是提高劳动生产率。（2） 为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的个人”。（3） 要使个人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具机器以及材料，并使作业环境标准化。（4） 实行刺激性的工资报酬制。（5） 把计划职能同执行职能分开变原来的经验工作法为科学工作方法。（6） 实行职工工长制。科学管理应用于政府部门： A科学管理提供了政府中官僚组织形式的运作方式，因此可以应用于政府部门。 B科学管理原理非常符合官僚制理论。 C“一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序相一致。 D标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合。科学管理理论的缺陷： A科学管理过分强调工作设计、工作分析等技术因素，而忽略了人的价值和精神追求等社会属性； B科学管理过分关注个体的工作效率，而忽略了集体协作、团队精神，致使整体效率不高。2人际管理论论梅奥的霍桑实验（1）背景对古典管理理论的困惑及存在的问题 古典管理理论着重强调管理的科学性、合理性、纪律性，而未给管理中人的因素和作用以足够重视，它假设社会是由一群群无组织的“经济人”所组成的; 管理部门面对的仅仅是单一的职工个体或个体的简单总和。（2）实验过程 A照明实验 照明实验假设“提高照明度有助于减少疲劳，使生产效率提高”。可是实验发现，照明度的改变对生产效率并无影响。具体结果是：当实验组照明度增大时，实验组和控制组都增产；当实验组照明度减弱时，两组依然都增产，甚至实验组的照明度减至0.06烛光时，其产量亦无明显下降；直至照明减至如月光一般、实在看不清时，产量才急剧降下来。B福利实验 实验目的是查明福利待遇的变换与生产效率的关系。但经过两年多的实验发现，不管福利待遇如何改变，都不影响产量的持续上升。进一步分析发现，导致生产效率上升的主要原因如下：1、参加实验的光荣感。参加实验的女工认为这是莫大的荣誉。这说明被重视的自豪感对人的积极性有明显的促进作用。2、成员间良好的相互关系C访谈实验 访谈计划的最初想法是要工人就管理当局的规划和政策、工头的态度和工作条件等问题作出回答，但工人总是想就工作提纲以外的事情进行交谈，认为重要的事情并不是公司或调查者认为意义重大的那些事。工人们通过访谈计划发泄了长期以来对工厂的各项管理制度和方法的许多不满。发泄过后心情舒畅，士气提高，使产量得到提高。D群体实验 选择14名男工人在单独的房间里从事车间工作，实行特殊的工人计件工资制度。实验者原来设想，实行这套奖励办法会使工人更加努力工作，以便得到更多的报酬。但观察的结果发现，每人的产量差不多，都保持在中等水平上，而且工人并不如实地报告产量。深入的调查发现，这个班组为了维护他们群体的利益，自发地形成了一些规范：大家的产量都要中等，且不准向管理当局告密，如有人违反这些规定，轻则挖苦谩骂，重则拳打脚踢。进一步调查发现，工人形成潜规则的原因是担心产量提高，管理当局会改变现行奖励制度，或裁减人员，使部分工人失业，或者会使干得慢的伙伴受到惩罚。（3） 得出结论 1、职工是“社会人”而不是“经济人”。在人际关系学说产生以前，西方社会流行的观点是把职工看成是“经济人”，梅奥等人以霍桑实验的成果为依据，提出了与“经济人”观点不同的“社会人”的观点，强调金钱并非刺激职工积极性的惟一动力，新的刺激重点必须放在社会、心理方面，以使人们之间更好的合作并提高生产率。 2、企业中存在着“非正式组织”。由于人是社会高级动物，在共同工作过程中，人们必然发生相互之间的联系，共同的社会感情形成了非正式群体。在这种无形组织里，有它的特殊感情、规范和倾向，并且左右着群体里每一位成员的行为。古典管理理论仅注重正式组织的作用，忽视了“非正式组织”对职工行为的影响，显然是不够的。非正式组织与正式组织是相互依存的，对生产率的提高有很大影响。 3、满足工人的社会欲望，提高工人的士气，是提