论法律援助法律关系及各方责任

1/17论法律援助法律关系及各方责任法律援助是保障社会公平正义的一项重要制度，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，在维护公民合法权益、发展社会公益事业，实现“公民在法律面前人人平等”原则，健全完善社会保障体系，健全社会主义法制，保障人权等方面有着极为重要的作用。近年来，我国法律援助工作成绩斐然，全国法律援助机构共组织办理法律援助案件54万余件，是的倍，受援人数达67万余人，为当事人取得利益55亿多元，法律援助已成为困难群众寻求法律服务的重要渠道。法律援助在我国发展的时间还不长，许多理论和实践问题都有待探讨。其中，法律援助法律关系及法律援助各主体所承担的责任问题对我国法律援助事业的发展具有重大理论和现实意义。一、法律援助法律关系法律关系是指法律规范在调整人们行为过程中形成的权利义务关系。法律援助法律关系是由有关法律援助法律规范所调整的，在管理、实施法律援助的过程中，法律援助机构、法律援助人员、受援人及国家之间所形成的权利义务关系。法律关系包括三大要素主体、内容和客体。法律援助法律关系也是如此。法律援助法律关系的主体，是指2/17在管理、提供法律援助的过程中，依法享有权利和承担义务的法律援助机构、法律援助人员、受援人。法律援助机构和法律援助人员为实施主体，其中法律援助机构是管理、提供法律援助的主体，法律援助人员是具体实施法律援助、提供法律服务的主体。获得法律援助的公民为受援主体。法律援助法律关系的内容，是指由有关法律援助法律规范所规定的法律援助法律关系主体的权利和义务。LOCALHOST法律援助法律关系的客体，是指法律援助法律关系主体的权利与义务所指向的对象，即法律援助行为的实施结果。法律援助法律关系是三方法律关系，包括法律援助机构与受援人之间的关系，法律援助机构与法律援助人员之间的关系，法律援助人员与受援人之间的关系。二、法律援助中的法律关系要想搞清法律援助中的三方关系，不能法律援助作为一个整体来理解，而应当将其分解。法律援助行为包含了三个具体行为，法律援助机构决定给付法律援助的行为，法律援助机构指派法律援助人员具体实施法律援助的行为，法律援助人员为受援人提供法律服务的行为。虽然法律援助是政府的职责，但这并不意味着法律援助的每个环节都是政府行为。法律援助机构决定为申请人提供法律援助的行为是行政行为，但法律援助机构不能独立完成法律援助，必须要有法律服务机构的配合。我国法律规定律师事务所3/17和律师负有法律援助的义务，法律援助机构有指派律师事务所提供法律援助的权力，法律援助机构与法律援助人员之间是依法的行政行为。接受指派后，法律服务机构和受援人之间建立委托关系，这种委托关系虽然和普通的民事委托关系有所不同，但本质上仍属民事关系。法律援助机构与受援人之间的法律关系法律援助机构与受援人之间是一种行政给付关系。行政给付也叫给付行政，指行政主体在公民失业、年老、疾病或者丧失劳动能力等情况或其它特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。它是通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动。行政给付的特征有1、它是行政机关履行国家行政管理法定职责的活动，是一种具体行政行为；2、行政给付的对象是特定的公民，即有特殊困难和特殊情况的公民；3、行政给付是依据法律、行政法规实施的行政行为；4、行政给付的内容是赋予被帮助人一定的物质权益或与物质相关的权益。从目前来看，不管是行政机关、参照公务员管理的事业单位还是全额拨款事业单位，政府确定的法律援助机构都是履行政府法律援助职责的部门，都是实施法律援助行为的行政主体。现代法律援助，是国家应尽的职责，行政给付就是这种国家责任的具体化。法律援助作为一种国家责4/17任，通过对生活困难和其他处于弱势地位的当事人提供免费的法律服务，保证他们获得基本的生存权利，使其不因为贫穷而得不到法律上的帮助，符合行政给付的定义和特征。法律援助正日益成为一种重要的行政给付形式。法律援助机构与法律援助人员之间的法律关系法律援助人员指具体实施法律援助、为受援人提供法律服务的人员。在我国当前，主要包括法律援助公职律师和法律援助机构的工作人员、承办法律援助事项的社会执业律师和基层法律服务工作者。法律援助公职律师是指专门办理法律援助案件、不承办有偿法律服务案件，由政府支付工资与法律服务费用的专职人员。社会执业律师和基层法律服务工作者主要从事有偿法律服务，只有在承办法律援助案件时才称之为法律援助人员。法律援助人员根据法律援助机构的指派，为受援人提供法律服务。关于法律援助机构与法律援助人员之间的法律关系，有人认为是行政委托关系，即法律援助机构将为受援人提供法律服务的责任委托给法律援助人员实施。本文的观点是法律援助机构与法律援助人员之间是行政命令关系。行政命令指行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。它的特征是1、行政命令由有权发布命令的行政主体作出；2、行政命令属于行政主体5/17的一种处理行为，表现为要相对人进行一定的作为或不作为；3、行政命令是要相对人履行一定的义务，而不是赋予相对人一定的权利；4、命令是为相对人设定的行为规则，属于具体规则，表现在特定时间内对特定事或特定人所作的特定规范；5、相对人违反行政命令，可以引起行政主体对它的制裁；6、命令是依法或依职权作出的。法律援助机构的指派行为符合上述特征。根据法律援助条例，法律援助机构是政府履行法律援助职责的机构，负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合条例规定的公民提供法律援助。法律援助机构是享有法律援助指派权力的行政主体，有权做出行政命令。根据律师法和法律援助条例，律师事务所和律师有义务服从指派，为受援人提供法律服务；法律援助机构指派律师事务所安排律师或者指派其他人员为受援人提供法律服务，要求律师事务所履行义务，并遵从法律援助条例等特定规则；律师事务所拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师办理法律援助案件的，由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予个月以上个月以下停业整顿的处罚。法律援助机构与法律援助人员之间不是行政委托关系。行政委托指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政6/17事务。行政委托的特征之一是由受委托人在委托的范围内以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理，其行为效果也归属于委托者。委托的内容是行政行为，而不是民事行为或其他行为。律师为受援人提供法律服务的行为是履行自身义务的行为，其行为依据是与受援人之间的委托关系，这种委托关系并不是基于等价、有偿和完全自愿，但行为本质仍属民事行为，不是行政行为。既然接受指派的组织行使的不是行政行为，指派行为就不属于行政委托。同样，根据司法部基层法律服务工作者管理办法和律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法及一些地方性法规，基层法律服务工作者也负有法律援助义务，法律援助机构对法律服务所的指派行为属行政命令。至于法律援助公职律师和法律援助机构工作人员，由于目前我国的大部分法律援助机构集法律援助管理与法律援助实施于一体，因此，此类法律援助机构既可以受理、指派，又可以承办法律援助事项。如果法律援助机构安排本机构所属公职律师或工作人员办理法律援助事项，法律援助机构与法律援助人员之间是内部行为，是一种工作安排与分配，不是外部行政行为。法律援助人员与受援人之间的法律关系接受指派后，法律援助人员应当与受援人签署委托7/17协议，由法律援助人员免费为受援人提供法律服务，法律援助人员与受援人之间产生了民事委托与被委托关系。除了免费之外，这种法律服务协议与其它法律服务协议没有大的区别。他们之间的权利义务关系表现在法律援助人员有义务为特定的受援人提供合格的法律服务，有义务向受援人报告案件办理情况，有义务为受援人保密。有权利要求受援人如实陈述与案件有关的情况，及时提供相关证据材料，协助、配合法律援助人员开展工作；受援人有权了解案件的进展情况，有事实证明法律援助人员没有尽职尽责、服务不合格的，可以依法解除协议，并申请法律援助机构更换法律援助人员。如果法律援助机构安排本机构所属法律援助公职律师或工作人员办理法律援助事项，法律援助机构应当与受援人签订委托协议，法律援助机构与受援人之间是民事委托关系，法律援助公职律师或工作人员与受援人之间没有直接法律关系。三、法律援助各方责任有义务就有责任。从目前来看，虽然申请人或受援人要求法律援助机构、法律服务机构、法律援助人员承担行政责任、民事责任的例子还不多，但随着人民群众的法律意识和对法律援助要求的提高，法律援助机构、法律服务机构、法律援助人员承担责任的风险越来越大。如何界8/17定法律援助各主体应当承担的责任，并有效地规避责任风险，是一个值得深入研究的问题。一法律援助机构的责任1、不予提供法律援助或者非法提供法律援助的行政责任。不给予法律援助的决定是具体行政行为，从理论上讲，对此决定不服的，可以提起行政复议和行政诉讼。但我国法律援助条例为了不至于使本该需要法律援助的贫弱者又因为法律援助申请未被批准而再提起一个诉讼，造成循环诉讼，并没有规定申请人可以提起行政复议和行政诉讼。从实践来看，这种限制是有必要的。法律援助条例规定申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出，司法行政部门应当在收到异议之日起个工作日内进行审查，经审查认为申请人符合法律援助条件的，应当以书面形式责令法律援助机构及时对该申请人提供法律援助。这里赋予申请人向司法行政部门提出再次审查的权利，这种权利可称之为申诉。申诉的结果为维持原法律援助机构的决定，或责令法律援助机构提供法律援助，法律援助机构并不需承担行政责任或赔偿责任。反之，为不符合法律援助条件和法律援助精神的申请人提供法律援助的，虽然法律援助条例并没有涉及，9/17但对方当事人也应当有提出申诉的权利。、指派法律援助人员不当的行政责任。虽然法律援助机构并不需要承担法律援助人员办理法律援助事项过错造成受援人损失的民事责任，但应承担指派法律援助人员不当而对受援人造成损失的行政赔偿责任。受援人申请法律援助，是为了得到合格的法律服务。虽然受援人没有因此付出对价，但法律服务的质量一点也不能打折扣。法律援助机构仍应当承担对法律援助案件的质量监督职责。法律援助机构对法律援助人员的合格与否承担形式审查义务。律师和基层法律服务工作者取得了国家法律服务专业人才资格，指派他们进行法律援助，即使这些人员实际上并不胜任，法律援助机构也不应承担责任。但若指派其他组织的人员、法律援助志愿者甚至其他个人进行法律援助，如果法律援助机构工作人员没有尽到审查义务，指派根本不合格的人员承办法律援助案件，法律援助机构应当承担指派不当因而造成受援人损失的行政赔偿责任。、本机构所属工作人员办理法律援助事项过错造成受援人损失的民事责任。法律援助机构所属公职律师或工作人员办理法律援助事项时，基于替代责任，公职律师或工作人员因过错造10/17成受援人损失的，由法律援助机构承担民事责任。公职律师或工作人员有重大过错时，法律援助机构可以向其追偿。法律服务机构和法律援助人员的责任1、不履行法律援助义务的行政责任。律师法第五十条规定，律师事务所拒绝履行法律援助义务的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门视其情节给予警告、停业整顿一个月以上六个月以下的处罚，可以处十万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节特别严重的，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门吊销律师事务所执业证书；第四十七条规定，律师拒绝履行法律援助义务的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予警告，可以处五千元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，给予停止执业三个月以下的处罚。可见，律师事务所和律师不承担法律援助义务的，均应当承担行政责任。、办理法律援助事项造成受援人损失的民事责任。律师等法律援助人员在向受援人提供法律服务的过程中，违法执业或者因过错而致使受援人遭受损失的，应当由谁承担赔偿责任，目前尚未有定论。有人认为应当由法律援助机构承担第一赔偿责任，然后可以向法律援助人11/17员追偿。其理由有法律援助律师是代表政府履行法律援助职责，不是个人行为；法律援助管理行为和实施行为均是政府行为；由律师承担法律援助过错赔偿责任不利于调动社会律师从事法律援助工作的积极性。有人认为不应当由法律援助机构承担第一赔偿责任，理由如下1法律援助机构与社会律师之间并不形成委托关系，而是行政主体与相对人之间指派与被指派的关系；公职律师办理法律援助案件的过错责任由法律援助机构承担，但这是因为法律援助机构是公职律师的执业机构，社会律师与此不同；法律援助机构对法律援助人员办理案件没有质量担保义务，因此也不应承担民事责任；法律援助机构应当保证律师为受援人提供法律服务的独立性，律师只对当事人和所在执业机构负责，法律援助机构的质量监督不能影响律师的独立性；可以将法律援助律师的赔偿义务纳入律师执业责任保险制度。本文认为，律师办理法律援助事项中因违法执业或者因过错造成受援人损失的，应当由其所在的律师事务所承担民事赔偿责任。律师事务所赔偿后，可以向有故意或者重大过失行为的律师追偿。原因如下基于法律援助法律关系。前文详细分析了法律援助法律关系法律援助机构与法律援助人员之间是行政命令关系，法律援助人员与受援人之间是民事委托关系。接受12/17指派后，律师并不是代表政府履行法律援助职责，而是在履行自己的义务。接受指派后，律师应当和受援人签订法律服务协议，明确双方的权利义务，一旦律师在服务过程中因违法执业或者过错导致受援人损失，属于没有尽到合同义务，律师应当为此承担违约责任。根据律师法，律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的，由其所在的律师事务所承担赔偿责任。律师事务所赔偿后，可以向有故意或者重大过失行为的律师追偿。法律援助机构对律师提供法律服务的行为有监督义务，但这种义务并不是为律师服务的质量提供担保。政府法律服务监督管理部门并不担保法律服务的质量，同样法律援助机构各也不担保法律援助律师提供法律服务的质量。法律援助机构对受援人的法律援助义务仅体现在使其获得与一般经济能力的当事人同样的代理和辩护权，即接近正义，而非实质正义。况且，实践中，法律援助机构也没有能力确保援助律师提供的法律服务的质量。既然法律援助机构没有质量担保义务，那么也没有对质量问题承担民事责任的义务。但正如前文所述，法律援助机构应承担指派法律援助人员不当而对受援人造成损失的行政赔偿责任。想要调动律师参与法律援助的积极性，与其免除律师事务所的民事责任承担义务，不如提高律师的办案补贴毕竟赔偿现象并不多。法律援助是政府的责任，但为每个当事人提供合格服务是律师的职13/17责。律师事务所承担第一赔偿责任，会督促律师事务所加强对律师的管理，从而督促律师像对待普通当事人一样，更尽职尽责地为受援人提供服务。4从现实来看，由法律援助机构为所有法律援助律师承担民事赔偿责任使其潜在风险过大，而法律援助机构并没有充足的财力承担这种责任。为规避风险，法律援助机构势必会尽量避免为疑难、复杂问题提供法律援助，严格掌握为文化水平低的人、老年人、残疾人等提供法律援助，而这些事项、这些群体对法律援助的需要更迫切。值得提出的是，我国目前课以律师实施法律援助的义务，但律师得到的报酬是微薄的。律师与受援人之间的民事委托关系并不是基于等价、有偿和完全自愿。根据民法中权利义务相一致的原则，在不能支付律师对等报酬的情况下，应当适当减轻律师事务所和律师的法律责任。即，律师事务所和律师不承担严格的过错责任，只有在律师违法执业或有重大过失的情况下才承担赔偿责任。、安排法律援助人员不当的行政责任与民事责任。律师事务所接受指派后，应当安排本所律师办理法律援助事项，如果安排非律师或者安排由于客观原因不能提供法律援助的律师去办理，律师事务所应当承担行政责任。因此造成受援人损失的，承担民事责任。受援人的法律责任14/171、不尽诚实义务的法律责任申请人应当向法律援助机构如实告知自己的经济状况和其他相关事项。以欺骗方式获得法律援助的，应当撤销法律援助，因提供法律援助而发生的费用，由受援人承担。今后，也可参考城市居民最低生活保障条例等规定，对违法申请人采取警告、罚款等行政处罚。、不履行协助、配合义务的法律责任受援人应当如实陈述与案件有关的情况，及时提供相关证据材料，协助、配合法律援助人员开展工作。不履行此种义务的，法律援助机构可以撤销法律援助。四、需要改进的一些做法经过十多年的发展，我国的法律援助事业取得了巨大成就，为维护弱势群体合法权益、促进社会和谐与稳定做出了巨大贡献。法律援助事业的发展也为我国法律援助制度的进一步完善提出了要求。明确法律援助各方的责任是其中之一。根据本文观点，法律援助实践中尚有一些做法需要改进，在此仅举例如下一是指派对象方面。根据法律援助条例，法律援助机构应当指派律师事务所承办法律援助案件，然后由律师事务所安排律师具体办理法律援助事项。实践中，有一些地方直接将案件指派给律师，这样给律师事务所监督管理律师的办案造成了困难，15/17而一旦律师遭到受援人索赔，律师事务所就不愿意承担第一赔偿责任。因此，正确的做法是，将律师事务所作为指派对象。二是和受援人签订协议方面。实践中，一些地方要求法律援助中心与受援人签订法律援助协议，受援人委托法律援助中心提供法律服务，而未要求律师事务所与受援人签订委托协议。这实际上是对法律援助法律关系的性质认识不清，将给予法律援助的行政行为与提供法律服务的民事行为混同，从而增加了法律援助机构的责任。正确的做法应当是，要求律师事务所依照为普通当事人提供法律服务的程序，与受援人签订法律服务协议。法律援助机构可以与受援人签订法律