政府和社会社本合作模式PPP项目操作

政府和社会社本合作模式PPP项目操作一、 PPP模式的基本概念1、 概念PPP（Public公共部门Private私人企业Partnership合作，简称PPP）是指政府公共部门和私人部门合伙合作完成基础设施的投资和建设，提供公共产品和服务的一种方式。可以译成“公私合作”。财政部译为：政府和社会资本合作模式。2、PPP模式的理解PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、BTO、TOT、R+P等多种模式。可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。3 、PPP模式的功能和特点PPP模式是一种“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，反映了广义的公私合营关系，运用于公共基础设施，公共服务机构和国营企业的私有化改造等领域。其特点是：通过引入社会投资者，将市场中的竞争机制引入到基础设施项目中，以便更好的为社会服务。二、PPP项目成立的前提1、项目性质是由政府投资并提供的社会公共产品和服务。2、项目本身的收益不足以弥补建设和运营成本3、可通过政府与社会投资者以某种形式共同出资（政府提供前补贴，即政府提供一次性建设补贴；政府提供后补贴，即项目建成后政府给的运营补偿），使其变成一个商业运作的项目。4、可以通过社会投资者投资和运营，提高项目的建设和运营效率。5、政府即是投资主体，又是监管主体；社会投资者即是投资和建设主体，又是运营主体。三、引入PPP模式的目的1、筹集部分项目建设资金，解决项目建设资金不足的问题。2、政府和社会投资者以契约的形式固定双方的权利和义务，实现降低项目建设和运营成本，并使成本相对可控。3、通过社会投资者专业化，高效率的运作，可以为用户提供优质的产品和服务。社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。我公司目前身份属政府下设的国有企业融资平台，故不符合社会资本范畴。四、什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造运营移交方式这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。2、BT（Build Transfer）即建设-移交是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让经营转让模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。4、TBT模式TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。实质上，是政府将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。5、PPP （Public-Private-Partnerships）模式一般而言，PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。五、PPP与BOT融资模式的比较1、PPP与BOT的相同点（1）两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某工程项目而专门成立的经济实体如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或间接投资的政府、企业、个人或银团组织等。担保人是指项目融资人提供融资担保的 组织或个人，也可以是政府。（2）两种融资模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。一般情况下，当地政府通过签订特许权协议，由私人企业建设、经营、维护和管理，并由私人企业负责成立的项目公司。（3）两种模式都是以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产做抵押担保。2、PPP与BOT的不同点（1）组织机构设置不同，以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用，其组织结构设置如图1：在图的组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的各参与方都有自己的不同利益，自身利益最大导致他们之间的利益冲突。根据信息经济学原理，由于OT模式缺乏协调机制,参与各方信息是不对称的，形成了博弈各方在各自利益最大化驱使下,最终达到“纳什均衡”,其中一方达到利益的最大化是以牺牲其它参与方的利益为代价的单方利益最优,其社会总收益不是最大的。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其组织机构设置如图。在图的组织机构中，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。从上可以看出，PPP模式是建立在公共部门和私人企业之间合作和交流基础上的“共赢”，避免了BOT模式缺乏互相沟通协调造成的项目前期工作周期过长,也解决了项目全部风险由私人企业承担而造成融资困难问题,公共部门、私人企业合作各方可以形成互利的长期目标，实现共赢，能创造更多的社会效益，更好地为社会和公众提供服务。(2)两种模式运行程序不同。BOT模式运行程序包括 ：确立项目、招投标、 成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节，如图。PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节，如图。3、 两种模式优缺点的比较PPP与BOT模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式，其共同特点是可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。但由于两种合作模式理念、组织机构和运行程序的不同，使其有各自的特征和优缺点，两种模式的比较见表1模式优 点缺 点PPP模式公共部门和私人企业在初始阶段就共同参与论证，利于尽早确定项目融资可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。可以在项目初期实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商和投资商的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验。公共部门和私人企业共同参与建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好的为社会和公众提供服务。使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。政府拥有一定的控制权。对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中要负责有一定的责任，增加了政府的风险负担。 组织形式比较复杂，增加了管理协调的难度，对参与方的管理水平有一定的要求。 如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题。BOT模式 项目融资的所有责任都转移给私人企业，减少了政府主权借债和还本付息的责任。 政府可以避免大量的项目风险。 组织机构简单，政府部门和私人企业协调容易。 项目回报率明确，严格按照中标价实施，政府和私人企业之间利益纠纷少。 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高。 投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰。 参与项目各方存在某些利益冲突，对融资造成障碍。 机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性。 在特许期内，政府对项目失去控制权。通过表1比较得出这样的结论：PPP模式克服了BOT模式两个关键的缺点项目前期工作周期过长，投资人和贷款人风险过大。PPP模式比BOT模式更优越，效率更高，风险分配更合理，项目融资成功的可能性更大；同时，在PPP模式下，不像BOT模式那样政府部门完全丧失了对项目的控制权，政府部门拥有一定的决策权和控制权。当然PPP模式也有自身的缺点；但从表1可以看出，如果政府的管理水平和信誉足够高的话，在与私人企业合作过程中就能够避免这种模式下的一些不利因素的影响，共同实现目标。六、PPP模式的深刻理解1、PPP模式泛指政府类资本与社会资本之间合作，是一种广泛的合作模式，而非投融资工具。2、政策限制少，不需要审批。3、PPP模式的精髓主要是一种融资模式，更是一种持续的运营管理模式（盈利模式），忌为了融资而盲目套用PPP模式。4、合作模式（交易结构及运营模式）可根据项目的实际情况灵活设计。5、政府主导进行，以保证投资项目的公共属性；政府即是投资主体，又是监督主体；社会投资者既是投资和建设主体，又是运营主体。6、对项目的融资能力、运营能力、风险控制要求更为突出。七、PPP模式政府把握原则、参与方式及监管流程：1、政府把握原则（1）合法合规，适当兼顾和规避未来的政策变动的影响。（2）大胆决策，法律明文禁止即可为原则。（3）适当的资源配置，原则上政府不参与后续融资，不能变相搞PPP项目，政府背负负债。（4）保证社会投资人合理的收益，但绝不能有暴利。要有精确、可靠、定量的财务分析数据做支撑。 （5）重视对项目的品质或服务的监控和管理，处罚措施和激励机制。（6）突发事件的应对救急措施，保证公众的利益最大化。（7）不能有操作不透明不阳光，有利益输送和腐败行为。（8）方案设计规范（做标杆项目），经得住时间的检验。2、政府或平台参与方式配置资源职 责资产作价注资政府授权（特许经营权）政府付费购买服务直接现金注资补偿；土地开发权或优先开发权补助：可行性缺口补助补贴：财政补贴、费用补贴等各种补贴税费优惠贴息提供经营权作为质押或抵押政府回购提供担保建立偿债基金政府引导基金等原则上只承担政府法规，最低需求保障不可抗力等风险。或适度参与后期经营管理制定监管标准运营的监督和管理突发事件处置或分取投资收益3、政府监管的内容和流程八、PPP模式社会资本参与方式与承办资格1、社会资本参与方式参与方式职 权直接现金注资资产作价注资负责日常决策和经营管理承担设计、建造、财务和运营等风险。分取投资收益负责项目的后期运营负责投资融资运作达到政府要求的服务质量和价格要求突发事件处理2、社会资本方的资格（1）投资能力（2）融资能力（3）项目的运营管理经验和能力（或第三方整合）（4）经营管理团队（5）管理机制（6）行业资源整合能力九、PPP模式政府和社会资本合作项目操作流程图 十、PPP项目的分析和评价 （一）、项目的分类与筛选1、经营性或准经营性项目高速公路、机场、港口、水 电 煤气等、轨道交通等、铁路、廉租房 公租房 经济适用房、旅游、开发等。2、非经营性项目学校、公路、桥梁、医院、公共安全（监狱）、城市园林、景观绿地等、科 教 文 卫生。（二）项目准备1、项目财务分析与评价政府方（1）定性评价l分配风险，尤其是债务风险l能否增加供给，促进创新和竞争l提高服务质量和效率l降低项目总体成本（2）定量评价l做经营期内现金流预测l财务净现值量l物有所值量（3）财政可承受力评价l财政收入状况l收支结构l债务负担水平（4）物有所值评价（注：VFM：为等值、等价物 PSC:服务公司）2、 项目财务分析与评价社会资本方（1）定性评价l发展战略l业务结构l资金整合l团队及经验（2）定量评价l做项目生命周期内现金流预测l动态投资回收期l财务净现值l财务内部收益率、敏感性分析、偿债赔付率（3）政府信用评价l财政收入状况预测与分析l收支结构预测与分析l债务负担水平预测与分析l资源配置可行性：审批、预算管理、财务报告（4）财务评价流程十一、PPP交易架构及运作模式（一）交易架构1、政府注资+特许经营模式（标杆模式）2、政府注资+特许经营（标杆模式）3、政府购买模式（标杆模式）4、 政府做资源补偿+项目收益分成模式5、 政府授权+永久经营模式6、政府授权+股权回购（二）交易模式十二、PPP项目补偿机制设计1、补偿方法2、价格调整机制十三、PPP项目融资及方案设计（一） 融资主体（二） 企业融资与项目融资区别比较点项目融资企业融资融资基础项目的收益/现金流量（债权人是关注项目收益）、资产和有关合同权益债务人/发起人的资产和信用追索程度有限追索（特定阶段或范围内）或无追索（现实中很难实现）完全追索（用抵押资产以外的其他资产偿还债务）风险分担所有参与者集中于发起人/债务人/担保人资本金和贷款比例发起人出资比例较低（通常30%），杠杆比率高。发起人出资比例较高，通常为30%-40%会计处理资产负债表外融资，债务不出现在发起人（母公司）的资产负债表上，仅出现在项目公司（子公司）的资产负债表上项目债务是主办人的债务的一部分，出现在其资产负债表上（即俗称的合并财务报表）1、企业融资与项目融资图示比较在(a)所示的企业融资中，总公司已有项目A和项目B，现拟扩大再生产向银行贷款建设项目C,尽管贷款是用来建设总公司的某一个项目,但是整个公司（包括其他项目）所产生的现金流都要用于偿还贷款，即企业融资是银行要求总公司用其所有项目的现金流和资产偿还所有贷款的法律权力，即完全追索。其优点是，融资过程简单，总公司对项目C有全部的控制权，如果项目C运作成功，所得利润全部归总公司所有；缺点是，如果项目C 不成功（不能还本付息），总公司（包括项目A和项目B）将受到牵连甚至倒闭。（b）项目融资在(b)图所示的项目融资是总公司出一定（有限）的投资，注册成立一个专门运作项目C的项目公司（还应找几个对运作项目C有帮助的股东，如设备和材料供应商、产品销售商等，以实现优势互补，强强联合），以项目公司的名义，通项目C的期望收益、资产、和有关合同安排说服银行放贷，当然银行也可能要求总公司和其他股东的母公司为项目公司提供一定的有限担保（不是全额担保），这样可让项目C保持一定的独立，从而减少了总公司的风险。由此可见，这种项目融资的好处是，因为贷款责任是由项目公司承担的，银行没有权力对总公司或拥用的其他项目或资产进行赔偿，此即为有限追索（当然还取决于项目所有国的有关法律，例如在我国，如果总公司在项目中所占的股份超过50%，则项目公司的债务就是总公司的债务，仍要完全追索）。因此如果项目C运作不成功（如不能还本付息），只是项目公司倒闭；项目C被银行接管，总公司将只损失已投入的有限投资和有限担保，不会受到太致命的牵连而倒闭；缺点是，融资过程复杂；总公司对项目公司没有全部的控股权（取决于股份的大小）；而且如果项目C运作成功，所得利润将按项目公司各股东所占股份分配，不能全部归总公司所有；另外，银行所承担风险较大，往往要监控贷款和收益的流向（即财务透明）。如果一个企业只有一个项目，则企业融资与项目融资的区别很小或几乎没有，但项目融资强调的是：项目的期望收益、银行的参与方式，合同与限制条件（以分担风险）等等。只有规模比较大，收益比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目才比较适用，自然资源、基础设施和公用事业项目正好具备这些特征。2、企业融资资本运营工具与企业整体整合有关合并、兼并、收购、分立、重组、托管、战略联盟与资产整合有关注入、剥离、置换、出售、转让、债券、资产证券化与股权有关IPO、股权转让、增资扩股、配股、增发、送股、转增、回购、MBO与资本和融资有关PE、VC、融资租赁与经营活动有关BOT、BT、特许经营、TOT十四、PPP模式对我公司老年公寓项目的影响1、分析判断项目的性质我公司待启动的老年地产项目不是纯公共产品，属准公共产品，它是属于社会效益高，经济效益低，但从长远看，此项目总体效益是良好。2、 老年地产项目收益来源（1）出租老年公寓会员收益、出售老年公寓长期使用权收益；（2）社区内的路牌广告；（3）经营老年特色产品供应，如销售中老年保健品、有机食品；（4）商业空间租赁（例如：办公、餐饮、超市、宾馆、停车场等）；（5）国家对于自建老年社区建设补贴、床位补贴等；项目中大约有老年公寓1216户（其中：出租1096户、出售长期使用权120户），地下停车位1000个，1个社区餐厅，1个社区幼儿园、1个社区医院、1个宾馆式酒店、还有一个占地12000平米的超市。3、 可享受的优惠政策（1） 土地行政划拔；（2） 税费减免；（3） 水、电使用采用居民定价政策；4、 政府可为我公司的项目补偿方式前期补偿：现金投资、资产补偿、项目补偿；后期量