欧盟环境法律特色制度的介绍及其对我国环境法律的借鉴意义

欧盟环境法律特色制度的介绍及其对我国环境法律的借鉴意义文章摘要：本文主要对欧盟环境法的发展历史进行回顾，并对其发展作出了展望，进而又分析了欧盟环境法的一些显著特点，最后结合我国的国情谈了如何对欧盟环境法加以吸收利用，进一步完善我国的环境法制。关键词：发展历史 突出特点 合理借鉴一、欧盟环境法律发展简介（一）欧盟环境法的历史介绍根据欧盟环境法的发展历史和特点可以简单的把其分为五个阶段：这五个阶段分别是：第一阶段：这一阶段是从1958年1月1日建立欧洲经济共同体条约（EEC Treaty，即罗马条约）生效起，至1972年巴黎首脑会议（峰会）止，是欧盟环境法的萌芽阶段。第二阶段：这个阶段是从1972年巴黎峰会起，至1987年7月1日单一欧洲法生效之日止。1972年的巴黎峰会是欧共体环境保护史上的里程碑，在这次会议上首次提出在欧共体内部形成共同环境保护政策框架。在这个阶段，理事会通过了以下三个环境行动规划：欧共体第一个环境行动规划（1973-1976）、欧共体第二个环境行动规划（1977-1981）和欧共体第三个环境行动规划（1982-1986）。在这三部环境行动规划的指导下，以及建立欧洲经济共同体条约第100条、后来是第235条中的“隐含权”提供的条约基础之上，欧盟环境法扩展至大多数环境保护领域,这反映了欧盟环境问题的严峻形势以及对环境保护关注度的迅速提升。第三阶段：这个阶段是从1987年7月1日即单一欧洲法生效之日起，至1992年欧洲联盟条约缔结之日。单一欧洲法为欧盟的环境保护正式确立了基本法依据。该法第130R、S和T条（称为“环境条款”），为环境立法提供了专门的、明确的渊源。至此，环境保护成为欧盟与成员国共享的权能领域之一。在1987年10月19日，理事会又通过了欧共体第四个环境行动规划（1987-1992）。该规划就形式而言,委员会有选择地列出了对待污染的各种方法；就内容而言，该规划包含了某些新的观念，以补充法律方法的不足，赶上时代并增加其效率。第四阶段：这个阶段是从1992年2月7日欧盟条约缔结至1999年阿姆斯特丹条约缔结时，又称马斯特里赫特条约后期（the post-Mastricht phase）。1992年2月7日，12国政府在马斯特里赫特签署了欧洲联盟条约（TEU），通过该条约缔约国在他们之间建立了欧洲联盟。以1987年的统一欧洲法130R条第二段为基础,欧盟制定了欧洲共同体有关环境和可持续发展的政策和行动的规划即欧共体第五个环境行动规划，又称走向可持续性的行动规划。第五阶段是从1999年阿姆斯特丹条约生效至今，进入新世纪的欧盟环境法继续稳定发展。阿姆斯特丹条约将环境保护的核心思想可持续发展思想明确规定在欧盟基本条约中，但是，条约并没有界定什么是可持续发展。2001年里斯本宣言才明确:“可持续发展，即满足当代人需要的同时不损害后代人满足需求的能力，应当成为条约项下的基本目标。之后2000年尼斯条约、2004年欧盟宪法条约和2007年里斯本条约并没有对欧盟条约中的环境保护条款做大的修订，只是零星加入了一些具体事项。（二）欧盟环境法的发展趋势其实，同世界上其他国家和地区一样，欧盟的环境法也是与时俱进不断发展的，由于欧盟特殊的地域性和联合性，它的发展趋势和其他国家环境法的发展趋势相比有自己特殊的一面，目前，欧盟的环境法的发展趋势主要表现在：1.将可持续发展作为欧盟环境政策的一个重要目标和指导思想。1992年欧盟联盟条约正式形成了欧盟法律的可持续发展的概念，随后的欧洲共同体有关环境各可持续发展的政策和行动的规划（即欧共体第五个环境行动规划）以可持续发展为目标，做了重大的政策调整。欧盟环境政策与法律也开始走向可持续发展的道路。1999年生效的阿姆斯特丹条约又进一步把可持续发展列为欧盟的优先的目标，而环境的可持续发展是可持续发展战略中的重要组成。2.欧盟环境法律体系日益健全自20世纪中叶以来，欧盟环境法律体系不断扩大，从最初跨界污染与建立共同市场两个特定领域到废油、地表水、废弃物和洗浴用水等其他部门舍弃的边角领域再到辅助性原则限制下的任何可能领域，欧盟环境法已经形成了涵盖核安全与放射性废物管理、水保护与管理、大气污染防控、噪声污染防治、化学品工业风险与生物技术管理、土壤污染控制、气候变化控制、动植物保护、废物管理、自然资源与环境空间利用、生物多样性保护、环境责任等子领域在内的相对完善的法律体系。另外，伴随着环境问题的演变与国际环境合作的扩展，新的环境法律子领域也将继续扩充欧盟环境法律体系。3.欧盟环境政策的一体化。自从1983年通过欧共体第三个环境行动规划（1982-1986）以来，“将环境问题纳入到欧共体的其它政策之中”已经成为欧共体环境政策的一个关键词。该规划注意了广泛应用作为实现政策要求的主要工具的环境影响评价程序，以便借以评估某些公共的和私人的项目对环境的影响。“一体化”这个问题在欧共体第四个环境行动规划（1987-1992）的框架中得到了进一步的解释，在单一欧洲法（1987年）的第130R（2）条中获得了法律地位，从那时以来，委员会的所有总署就有责任将环境保护视为他们有关政策领域的一个部分。一体化要求在欧洲联盟条约中得到了加强和具体化，这种一体化要求表述如下：“环境保护要求必须纳入欧共体其它政策的制定和执行之中”。欧共体第五个环境行动规划就是要保障将环境考虑纳入到诸如工业、能源、运输、农业、旅游等其它政策领域。4.对环境政策进行调控的手段范围逐步扩大。法律是保护环境最有效、最核心的手段，但这种手段却不是唯一的。在欧盟这样一个充满利益冲突与协调的机体内，更需要一个范围广泛的综合手段，主要包括以下四类： （1）法律手段。在辅助性、比例性与优先性原则的指导下，为欧盟整体规定基本的保护水平，规定维护内部市场一体化所必需的全欧共体范围内的规划和标准；允许成员国采行更严厉的措施；并且遵守相关的国际义务。当然，未经欧盟法转化的国际法律文件也仅具有形式意义。（2）基于市场的手段。通过外部环境费用内部化，通过运用经济和财政的刺激、抑制和民事赔偿等办法，使生产者和消费者对负责任地利用自然资源、避免污染，使价格合理以使提供环境友好产品和服务的企业在市场中较之污染环境的或浪费资源的竞争对手处于优势地位。（3）财政机制。除预算外，欧盟有许多具有直接环境目标的机制，比如LIFE+，结构基金（如欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导和保证基金等），环境与区域基金等。二、欧盟环境法律中的特色制度介绍欧盟作为全球最大的区域性的联盟体，其环境法律制度也相当先进，形成了许多具有自己特色的制度，本文现选取一些有特色的制度介绍给读者：首先是“一体化原则”。先来看一体化原则含义。由于欧盟建立的初期其主要目的是实现自由贸易，最典型的是通过建立一个没有内部边界的共同市场实现人员、货物、服务和资金的自由流通。因而构成欧盟的“宪法性”条约，如1957年的建立欧洲经济共同体条约未对环境给予关注是不足为怪的，从而更谈不上将环境保护的要求纳入到共同体其他政策如商业、农业之中了。直到1983年通过的欧共体第三个环境行动规划才首次明确“将环境问题纳入到欧共体的其他政策的之中”的要求。问题是欧共体第三个环境行动规划同第一和第二个环境行动规划一样，不同共同体通过的法律，而只是共同体成员国在环境保护上的政策承诺。这种局面到1987年得到了改变。对1957年建立欧洲经济共同体条约进行了大量修改的单一欧洲文件吸收了欧共体第三个环境行动规划关于环境法一体化原则的内容，对一体化原则做出了明确的规定，使一体化原则获得了应有的法律地位。单一欧洲文件第130r第二段规定“环境保护的要求应当成为共同体其他政策的组成部分之一”。1992年的欧洲联盟条约在这方面的措辞、语气更为强烈，规定“环境保护的要求必须纳入到共同体其他政策的制定与实施中”，包括其他政策的的制订和实施两个方面。因此，欧盟环境法的一体化原则是指在欧盟其他政策的制定与实施中必须将环境保护的要求纳人其中的法律原则。共同体其他政策领域显然是指除环境保护领域之外欧洲联盟条约明确规定了的领域，如商业、农业、运输。环境保护的要求首先当然指欧洲联盟条约第130r第一段列举了的欧盟应实现的环境保护目标，即保存、保护和改善环境质量；保护人类健康；谨慎和合理利用自然资源；在国际层面上促进处理区域或全球环境问题的能力。此外，一般认为环境保护的要求还包括欧洲联盟条约)第130r第二段指出的其他原则，如风险预防原则、环境损害预防原则以及第130r第三段列举的采取环境措施时应考虑的因素，如可得的科学和技术资料、共同体不同区域的环境条件。因为一体化原则的实施与这些方面是密不可分的。一体化原则的意义在于，它在欧盟“宪法性”条约中的确立，反映了环境保护在欧盟的总体目标占有一席之地。从1951年欧共体运行到1987年的阶段里，只有法院通过的判决和理事会通过的无法律约束力的欧共体环境行动规划确认环境保护是共同体应实现的目标的局面，因为一体化原则引人得到了根本改变。可以说，一体化原则为共同体在实现环境目标的方式上提供了几乎“战略性”的指导。一体化原则为共同体在采取环境措施时选择适当的法律根据发挥了重要作用。一体化原则使共同体的环境政策增加了一种价值取向。一体化原则要求共同体机构在采纳其他领域的政策时，履行对有关环境的方面进行综合、平衡评价的义务，即共同体其他政策领域也必须是“绿色的”。欧洲联盟条约最后文本中关于共同体措施的环境影响评价宣言为一体化原则这种增加了的价值尺度也提供了支持。一体化原则使共同体其他机构制定政策时考虑环境要求提供了保障。另一个重要的原则是辅助性原则。虽然辅助性原则是欧洲联盟法的一项基本原则，但是在环境法的语境下考察这一原则却具有特别的意义。一方面，对欧盟环境法而言，辅助性原则对其产生、定位起了不容抹煞的作用，它作用于欧盟环境法治的各个环节，并影响着欧盟环境法未来的发展方向；另一方面，对辅助性原则而言，环境保护与环境法是其适用最早、最广泛、最深入的领域，是其发源地，并在进一步演变过程中不断受其影响。可以说，欧盟环境法与辅助性原则是相互作用、彼此交织的，任何对欧盟辅助性原则的考察都离不开环境法领域，相应的，对欧盟环境法的研究也应当关注辅助性原则。那么什么是辅助性原则呢？辅助性原则原本是联邦制国家依法治国的一项基本的法律原则。在欧盟的一体化进程中，面对日益扩大的欧盟权力和越来越普遍的欧盟行动，为了限制欧盟权力的过度膨胀，维护成员国独立的地位, 20世纪90年代初辅助性原则被引入欧盟法，并在基础条约中确立，成为欧盟法的基本原则，得以在非联邦体制的欧盟确立。这说明了辅助性原则的活力和适用性。按照通常理解，辅助性原则是指政治体制中的决策权应由尽可能低的，并且能采取有效行动的掌权者实施。就欧盟而言，辅助性原则是指在共享权领域，只有当成员国没有充分能力完成行动目标，而出于规模和效果的考虑，共同体能更好地完成时，才由本共同体采取行动。由此可见，辅助性原则的适用领域是非专属权能领域，即非欧盟专属权能领域，亦非成员国专属权能领域，而是欧盟与成员国共享的领域。这可以从两个方面考察：其一，当属于权力共享领域时，如果成员国自身可以有效实现目标，欧盟则不能采取行动；如果成员国不能充分解决问题时，则应由欧盟采取行动。其二，当不属于欧盟享有的权能时，辅助性原则并不能为欧盟创设额外的权能。由此可见，辅助性原则更像在环境保护权能领域的一个游标，并不具备直接规定欧盟或成员国的权力，而主要关注欧盟权力如何更好地实施现有的权能，发挥指导作用，进而协调欧盟与成员国之间的关系。辅助性原则的主要特点有：第一，它的目的具有双重性。一方面是保证环境立法、决策时以尽可能贴近公民的方式行使，保证权力在适当的层次上得以实现；另一方面则是限制欧盟权力的行使，防止欧盟在环境保护领域权能的膨胀，促使不同权力等级的协调。第二是性质的双重性。辅助性原则是法律原则，是程序性的法律原则。从阿姆斯特丹条约有关适用辅助性原则与比例性原则的议定书来看，尽管辅助性原则主要调整欧盟与成员国的关系，但其真正的贯彻落实却要依靠不同的欧盟机构甚至包括成员国议会或其他权力机构的遵守，欧盟委员会、议会、与其他欧盟机构都要受辅助性原则约束。此外，如果欧盟通过了成员国议会认为有违辅助性原则的法律文件，成员国议会或其中一个议院甚至是欧盟区域委员会都可以此为由向欧盟法院提起诉讼。同时，辅助性原则也是一项政治原则，它源自欧洲联盟条约序言中的规定：各成员国“决心继续创建一个欧洲人民间日益紧密的联盟，使各项决策的作出能依照辅助性原则，尽可能与其公民贴近。”该条文很好的阐释了在欧盟这一特殊的政治体制内，如何实现环境民主，并确保欧盟决策与行动时个人环境权利与利益能得到保护。三、对我国的借鉴意义虽然欧盟的环境立法比较先进，而且经过了多年的发展变的越来越完善，但是仍然有一些不足之处，对于我国的环境法制来说，如何在吸收借鉴欧盟环境法的基础上进一步完善我国的环境法律体系就显得格外重要了。我们不能仅仅沉醉于对欧盟现成制度的照搬照抄，和对欧盟环境法中的优点的盲目敬仰，我们都知道，21世纪是知识的世纪，是绿色环保的世纪，我国要想实现在21世纪的和平崛起就必须广泛的借鉴其他国家和地区在环境保护方面的经验，不能回避和忽视欧盟环境法发展中暴露出的一些问题。在了解了欧盟的环境法之后，我认为我国应该在下列方面作出改进：（一）克服滞后性,捕捉环境立法的新动向在环境保护领域，欧盟是典型的问题解决型立法。例如，关于某些工业活动的重大事故危害的指令又称塞芬索指令，就是在意大利塞芬索地区发生一起重大工业污染事故后制定的。但是，欧盟环境立法的态度较为积极并颇具敏锐性，立法具有及时性与超前性，这是我国环境立法应学习的品质。2008年，欧盟颁布了有关确立共同体海洋环境政策框架的2008/56/EC指令（即“海洋政策框架指令”）。事实上，海洋环境保护即将成为环境保护的新战场，以往零散的、非专门性的保护方式已不再适用，综合性的保护成为发展趋势。“海洋政策框架指令”使欧盟走上了海洋环境保护的最前端。我国即将进入环境事件大爆发时期，及时准确预期并采取措施并非易事。但是，立法者应培养敏觉意识，建立环境事件的预警机制，汲取国外经验教训，在环境事件出现苗头时就应制定法律规范，为问题的解决提供制度后盾。但值得注意的是，大规模的环境事故或事件确实能提高国家或区域范围内公众的环境意识和对环境保护措施的关注，进而推动相关的环境立法与执行。但是，非常态的环境事故或事件不是环境法发展的持久动力，环境法治的参与者应当时刻警醒。（二）实现环境法律政策与其他法律政策的一体化。欧盟对环境法执行的关注启示我们，应当从对环境法的静态关注转向对环境法治的动态思考。对实现社会正义、分配权责、平衡利益分立的环境法而言，关键不在于订立多少文本上的法律，而在于环境法律条文能否转化为法律规范，如何实现