服务型政府绩效评估的法制化构想

服务型政府绩效评估的法制化构想 石佑启 人民论坛 （2010年第29期） 【摘要】建设服务型政府需要建立和健全政府绩效评估的具体机制与制度，以落实服务型政府的基本理念与制度构建诉求。政府绩效评估的法制化是评估科学化、民主化、制度化的内在要求，是保障政府绩效评估能够持续、稳定发挥作用的长效机制。 【关键词】服务型政府 绩效评估 法制化构想 随着绩效评估在政府部门日益广泛应用，绩效评估的法制化被提到重要的议事日程。服务型政府绩效评估应当具有法治维度，纳入法制化轨道，摆脱传统政府本位主义下的依靠领导者重视的自发式、运动式路径，取而代之政府绩效评估的自觉性、规范化、常态化，依法保障和促进政府绩效评估的持续和稳定，增强绩效管理的权威性和政府绩效评估的公信力。 制定一部政府绩效评估的基本法，准确定位政府绩效评估的目标 美国率先于1993年颁布了政府绩效与结果法案（GPRA），为政府改革的顺利实施奠定了法律基础与提供了操作规程。我国要构建一套和谐稳定的绩效评估制度，推进绩效评估的法制化进程，可参照美国的做法，对政府绩效评估进行专门立法，制定一部绩效评估的基本法，这是开展政府绩效评估的前提和基础。通过立法明确绩效评估的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。在此基础上，各地可以制定地方绩效评估法规、规章，以形成一套绩效评估的法律体系，为政府绩效评估的有效进行提供制度保障。 政府绩效评估的目标定位是整个政府绩效评估体系的逻辑起点。我国传统的政府绩效评估偏重于实现内部控制的目标，这种目标定位的直接后果是绩效评估指标与政府的组织目标和责任脱节，各地频繁出现的劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”就是这一目标定位下的产物。显然，这种传统的绩效评估体系已不适应现实发展的需要，更不适应建立服务型政府的需要。因此，必须在服务型政府的框架下更新政府绩效评估理念，在政府绩效评估的目标定位上要由内部控制走向外部问责，这种目标定位表明政府绩效评估的目的不仅仅着眼于其内部管理的有序性，更重要的是为政府组织外各群体监督政府提供渠道和信息，以利于社会各界能够主动质询政府的行政行为，促使政府部门积极应用绩效评估来推进政府绩效的持续改进，充分发挥政府绩效评估促进组织发展 并更好满足公众需求的“杠杆作用”。如此，才能通过绩效评估明确政府对社会施加影响的方向及领域，引导政府行为，不断增强政府有效管理和配置资源的能力，提高政府部门对社会公众需求的回应能力，改进政府的工作效率与公共责任。 明确政府绩效评估的领导与管理组织机构，建立多元化的政府绩效评估主体结构 政府绩效评估离不开一个组织科学、领导有力的绩效管理机构，因此，在各层级建立一个比较统一、相对独立的绩效管理机构势在必行。具体而言，应在各级政府建立一个由财政部门牵头，监察、人事和统计部门以及专家学者组成的专门机构，并赋予其足够权力，统一协调推进各级政府和行业系统的绩效管理工作。其名称可定为政府绩效评估委员会（Evaluation Committee），其主要职责是：研究和决定同级政府绩效评估中的重大问题，组织协调绩效评估工作，对各单位的工作目标、绩效考核结果和等次、奖惩方案进行审核，报同级党委和政府审定。该委员会下设绩效评估办公室，负责提出绩效评估工作方案，具体组织实施评估，综合评估信息，提出评估结果、等次认定方案，提出奖惩方案等。 政府绩效评估必须突破政府自身作为单一主体的局限，推进评估主体的多元化。评估主体的多元化是指从政府内部单方面的评估发展到社会机构共同参与评估，构建引入第三方参与评估的平台，评估结果应从仅仅考虑政府内部的评估意见转向综合考察政府组织内部、第三方组织、公众、专家等多方的评估意见。政府绩效评估关涉内部和外部关系指向，即政府自身开展的绩效评估和外部对政府绩效的评估。所以，政府绩效评估的内外部关系指向，要求突破传统政府绩效评估的封闭性，要求关注行政相对人、公众和其他社会团体的评价，改变单一的评估主体，让社会公众参与政府考评，这是保证政府绩效评估制度走向完善的必备步骤。不同的评估主体从不同的视角出发，有助于避免因从单一思维模式出发而导致的评估片面的情况。当然，选择什么样的评估主体在很大程度上决定于评估对象、评估目的和评估内容，因此，要建立多元化的主体结构，对评估主体的选取是一个问题。考虑到信息的获取和参与评估的动力，以利益关联作为选择标准不失为一个相对合理的标准。 制定评估指标体系及其权重值的指导意见 政府绩效评估的指标体系设计，其核心是必须与政府管理战略目标和政府的职能使命、职责任务、服务质量相联系。在评估指标体系的设计上应把握好经济社会发展和环境建设、显性绩效与隐性绩效、 当前与未来之间的关系，要改变那种只注重经济绩效而忽视社会绩效的倾向，从只重视经济、效率的指标转向经济、效率、效益、公平正义、和谐诚信、环境质量和公众满意度等多重指标，由单纯追求经济增长的经济绩效观走向经济、政治、文化、社会的和谐发展与人的全面发展的绩效观，由只关注眼前发展的绩效观走向注重长远发展的绩效观，由单一地追求效率拓展到追求社会公平和提高公众的满意度。各级政府的职能使命不同，其范围、重心、结构等各不相同，评估指标体系应当反映这些职能使命的差别。 与评估指标紧密相联的一个问题是对评价指标的赋权，即各评估指标在指标体系中所占的比重或分量，即“权重值”，它表征着各评估指标的重要性差异及各指标所产生的不同协同效应。评估指标权重值的确定应当遵循科学的分析方法，接受民意的检测，防止避重就轻、刻意选择。作为一项富有技术性的操作系统，法律不可能对其作出明确、具体的规定，但可以建立一套具有法律效力的评估指标权重指导意见。 评估方法与评估程序法定化，构建与政府绩效评估结果运用相关的法律制度 政府绩效评估方法的选择应当体现服务型政府的“公民本位”的价值导向和内在要求，综合运用面向对象个性化的绩效与服务质量的公众满意度综合评估模型，实现公众评议与多指标综合定量评价的均衡。明确的评估方法主要涉及内部评估和外部评估、定量评估和定性评估，立法所要做的工作就是将各种评估方法明确规定下来，明确不同的评估类型、不同的评估对象应当采取相应的评估方法，防止评估主体对评估方法选择的随意取舍，促进评估方法由“随意性”走向“规范性”。要通过立法明确以下一些基本程序：评估计划的制定、评估组织的建立、评估指标的构建、评估信息的收集、评估方法的确定、评估报告的撰写、评估结果的反馈和应用等，以法的权威性、规范性、稳定性和普遍性来保障政府绩效评估过程的理性化。 政府绩效评估结果的有效使用能提高绩效评估的影响力和约束力。加强政府绩效评估结果的运用，关键是要完善或创设与之相关联的后续制度与机制，包括建立评估结果的反馈制度与二次检查制度，以改进政府管理与服务质量；建立以绩效评估为基础的责任追究机制，落实问责制；创建行政执法内部竞争机制，以引导政府机构有机整合、行政权力的合理配置与高效运行；建立与绩效评估关联的公务员培训管理、奖惩和职务升降与任免制度；实施绩效审计和绩效预算，改革财政预算制度，用绩效预算方法 来代替传统预算，把公共部门成本预算建立在绩效评估的基础上，建立起成本预算的责任机制。 建立政府绩效评估的申诉制度与法律责任机制 绩效评估申诉制度是指评估对象对评估主体的评估不服，依照法律、法规或规章向有权受理申诉的机关提出申诉申请，受理机关依法对其进行审查、调查并提出解决办法的法律制度。要建立绩效评估申诉制度，并且使之具有可操作性，必须配套地对受理绩效评估申诉机构、提出申诉的主体、参与申诉的主体、申诉范围、申诉的管辖、申诉程序、申诉决定的种类等作出明确规定。同时，在政府绩效评估法律责任机制建设中，应当明确承担责任主体，包括对政府绩效评估的管理机构、评估主体、评估对象、评估结果使用者；明确有权实施责任追究的主体、承担责任的情形或条件、追究责任的程序与管辖、保障责任落实的措施等。 总之，服务型政府绩效评估要以建设服务型政府为基点与价值准则，在政府绩效维