国外审计动态

国外审计动态第16期（总第412期） 审计署审计科研所 2015年10月10日 美国数据法案对我国财政支出公开及审计工作的启示2014年5月美国颁布了数据问责和透明度法案（简称数据法案）。数据法案的核心是通过建立一个通用的、机器可读的平台来支持政府的财务信息，建立政府通用数据标准，将联邦支出信息从混乱的文件转变成标准化的、结构化的、公民和政策制定者都可以获得的开放式数据，提高联邦支出数据的利用率和透明度。通过对政府支出数据的收集、跟踪、比较，帮助政府财务管理者等确保每一项支出都用得其所，从而加强对政府的问责。构建透明政府是我国政治经济体制改革的内在要求，2007年我国颁布了中华人民共和国政府信息公开条例，2011年中办和国办印发了关于深化政务公开、加强政务服务的意见，党的十八届四中全会更是对政务公开提出了以公开为常态、不公开为例外的明确要求。政府透明的首要内容是财政透明，借鉴美国数据法案做法，对我国财政支出公开的相关制度、内容及数据标准等方面进行改进具有重要意义；对审计机关加强审计信息化建设及审计结果公开方面也具有很好的借鉴价值。一、美国数据法案简介（一）数据法案提出的相关背景。2006年，美国提出了联邦资金责任和透明度法案（FFATA），这个法案要求联邦政府向全社会开放所有公共支出的原始数据。2007年，根据该法案，美国政府支出信息网站（USA）成为美国联邦政府上线发布公共支出信息的门户网站，该网站对联邦政府2000年以来的政府资金使用情况以及30多万个政府合同商所承包的项目资金使用情况进行跟踪、收集，数据每两周更新一次。FFATA的实施提高了政府公共支出的透明度，但大量的支出数据存在很多数据质量方面的问题，如相同的术语在不同场合使用时含义不同甚至彼此矛盾，不同来源的海量数据格式不一，难以对比分析，限制了数据的深入利用。为此，2010年美国国会启动了FFATA的修订工作，提出了数据问责和透明度法案，数据法案经过参众两院投票，最终在2014年5月正式签署成为法律。这是继1996年美国颁布的信息自由法以来最有效的开放政府立法，具有里程碑性质。按照数据法案的要求，实现联邦支出数据的标准化和透明度，促进信息数据共享，有利于政府作出更及时准确的管理决策；通过对政府监管和资本市场运行非常重要数据的透明、合理分析，创造一种通用数据格式，为企业家、投资者、分析家以及大众查询、分析联邦数据提供方便并从中获益。（二）数据法案的内容。数据法案共有五个章节，除了对法案简称、法案目的、执行机构会计、其他财务管理报告及计划以及债务改善等作出说明外。第三章“对FFATA的具体修订内容”作为该法案的核心，除了对文字描述等部分进行了修改，增加了一些专有名词的解释，还增加了新的章节内容，如：全面披露联邦资金、数据标准、简化联邦资金报告、加强联邦资金问责等。具体来说，新增内容主要为数据法案实施要求和数据法案实施措施两部分。数据法案实施要求：1该法案要求联邦政府在自动化、符合标准的前提下，发布大量电子格式的财务管理、采购以及其它相关数据，且这些格式的数据能让公共部门和私营部门的利益相关者便捷地获取和分析。立法将扩展至美国政府支出官网，包含所有政府资金的支出数据，确定政府财务数据标准，降低花费纳税人金钱的机构的申购成本。2该法案要求新成立一个财务问责与开支透明度委员会，收集联邦支出的信息，如来自联邦机构以及联邦补助、合同、贷款接受者的信息，并为来自补助接受者和机构的信息规定通用数据元素以及报送要求。美国行政管理和预算局、财政部也加入此类数据的创建和使用队伍，并采取重要的步骤来推进政府工作的数据化，让联邦数据更加透明，并向美国公民公开。3进度安排上，该法案要求在生效一年内，即2015年5月前，美国财政部、美国行政管理和预算局应发布联邦政府支出数据标准指南，确定采用的数据标准；行政管理和预算局启动一个为期两年的试点项目，围绕联邦政府统一数据标准、消除重复报送财务报告、降低联邦资金使用者的报送成本等方面收集意见；生效三年内，即2017年5月前，美国政府支出信息网站上的所有财务数据都应符合联邦政府支出数据标准要求，行政管理和预算局完成试点项目并向国会报告试点情况；生效四年内，即2018年5月前，美国政府支出信息网站上的所有历史数据完成转换并满足联邦政府支出数据标准要求。数据法案实施措施：为满足数据法案的要求，在具体的实施过程中，有如下六个方面需要注意：1数据元素的定义需满足数据法案的透明度要求，每个数据元素至少包括如下要素：财政年度机构、子机构、办公室项目活动对象类接受者交易类型支出类型数量2选择一个被广泛接受的、非专利的、可搜索的、平台独立的、机器可读的编码标准。该标准是政府通用的，用来区分每个数据类别的组成要素。3协调内部机构间工作来确保政府通用编码结构、所需收集数据的类别个数、以及初步用于每个类别的标准码。4每个机构需确定其开支与标准的分类和编码保持一致。5纳入政府通用结构，每个机构需要确定用于他们事务的代码。从很多方面讲，这是最关键的一步。为限制机构代码方法的多样性，需要行政管理和预算局、财政部的大力监督。当一个机构坚持维护自己独有的方法时，会违背政府通用标准的完整性，则行政管理和预算局、财政部需要为实现政府通用标准的好处和重要性给出充分的理由。行政管理和预算局、财政部需要与机构协同工作，并评价每个机构最终选择的代码来确保与政府通用结构和标准相吻合。6财政部可将支出系统中的数据、来自机构且带有标准码的数据以及进行了格式转换的数据在美国政府支出信息网站（USA）发布。（三）数据法案实施面临的挑战。数据法案提出和实施的根本目标是为了实现联邦支出的透明性，实现该目标面临着诸多的挑战：1联邦政府产生的大量关于资金支出数据，在某些情况下，同样的支出数据可能会有不同的表达方式，例如不同的数据定义、数据格式、数据收集过程等，这种不一致对数据的广泛使用造成一定的困难。2政府支出是为国民服务的，但是政府不能够完整提供单个服务支出的基本信息，使得政府搞不清楚来自不同渠道或不同方式的资金支出是否提供了同样的服务，同时也不能确保对于某项服务的支出，是否符合预期目标。因此，也就不可能实现有意义的支出透明。3数据法案没有具体的实施条款，因此在实施过程中应尽量避免大规模的系统改变，这就需要一个以数据为中心而不是以系统为中心的策略。此外，建立统一的数据标准，是一个多方合作、迭代的过程，而且离不开政府强有力的监督。（四）数据法案实施进展情况。数据法案生效已满一年，美国财政部、行政管理和预算局按要求发布了数据标准指南并启动试点项目。两部门在推进数据法案实施方面开展了以下工作。制定标准方面:按法案要求，标准制定包括以下两个层面的工作：一是业务层面，统一联邦财政支出信息标准，提高联邦财政支出数据的一致性和质量；二是技术层面，制定数据交换标准（即数据以何种格式报送），该标准应是计算机可读的。在业务标准层面，两部门已经发布了57个数据标准元素，这些标准大多是通过收集国会、行业利益相关者、联邦机构、纳税人等合作伙伴的反馈意见后制定的，所有联邦机构在美国政府支出信息网站（USA）发布任何支出数据时都要遵守这些标准。其中的15个元素已经定稿，主要涉及公共资金使用者的主体信息，如主体法定名称、标识码等；12个元素接近完成，主要涉及资金账户信息；30个元素正在公开征求意见，主要为资金性质、来源等。在技术标准层面，两部门确定将可扩展商业报告语言（XBRL）作为联邦政府数据交换标准并进行了测试，测试结果表明XBRL能较好地满足数据交换要求，相关测试结果已经公开发布。标准落实方面：为确保在两年时间内联邦政府拥有必要工具来采用这些标准，行政管理和预算局针对联邦机构发布了指引-加强联邦开支的透明度，实现联邦开支数据的可访问性、可检索性和可靠性，为了协助联邦机构落实这些标准，财政部编写了DATA法案实施手册。此外，行政管理和预算局联合卫生和公众服务部（HHS）、联邦采购委员会以及联邦总务署启动了数据法案实施试点项目。该项目的主要目标是征集关于数据标准的建议，以消除重复报送，降低联邦资金使用者的成本。2、 数据法案对我国财政支出公开及审计工作的启示加强我国财政支出公开，能够促进财政公平、促进财政民主、保障公民的知情权、制约政府财政权的滥用，有利于建立公开透明廉洁高效的责任政府。我国在财政支出公开方面还存在不少问题，需要从相关制度、要求、思路、方法等各方面加强对财政支出的公开，进而实现对政府的问责。当前，我国财政支出公开主要存在三个问题：一是财政支出公开法制建设不完备。我国的政府信息公开条例，规定了县级以上各级人民政府及其部门应当在各自责任范围内主动公开的财政内容有：财政预算、决算报告；财政收支、各项专项资金的管理和使用情况。此外，财政部发布的财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见和财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见等行政规章也对财政支出公开作了相关规定。但各项规定都比较笼统，不够细致，可操作性不强。这样导致财政支出即使进行了公开，内容也不够细化、完整等。二是财政支出公开不充分。财政部网站公布了全国财政每月的收支情况，以及中央财政预算、决算数据；中央机关部门网站、各级政府网站在“政府信息公开”栏目中发布了各部门、各本级政府、下级政府及相关机关单位的财政收支情况，但绝大多数部门只公开到“类”、“款”等科目，仅列出了各类项目收支的总数规模，没有给出具体的项目支出内容。此外，在公开进度上也不均衡，中央财政公开推进较快，地方则相对较慢，有些部门存在数据公布不全甚至没有公布的问题。三是财政支出公开数据标准不统一。各部门对财政数据的公开形式不一，差别较大。有的公开的数据较全，有的只公开一部分数据；有的是以文字加数据直接进行描述的方式公布，有的制作关于支出类别、支出数额的表格进行公布，还有的直接将预算表、决算表进行公布。各部门对财政支出数据的公开方式、公开内容均未统一标准，不利于相关数据间的比较分析。这样的数据公开，对群众监督财政支出、政府评价支出决策的参考意义不大。借鉴美国数据法案，可以做如下三个方面的改进：一是完善相关制度规定。在现有政府信息公开条例等制度规定的基础上，建立更全面、更具体、操作性更强的财政支出制度。明确财政支出的具体公开时间、公开方式、数据格式、公开内容等，将要公开的信息尽可能的细化、具体。并建立相应的财政支出公开监督制约机制，对财政支出公开的主体进行考核、监督和问责。二是建立财政支出公开网站。参考美国政府支出信息网站（USA），建立我国财政支出公开网站。将各级政府、部门的财政支出信息集中发布在该网站，公开的信息不仅包括财政总体支出，还要细化到具体项目，尤其是涉及到民生的项目，不仅包括财政支出额等形式内容，还要包括相关实质内容，特别是财政支出过程中那些涉及公民和利害关系人重大权益的事项，如财政支出的决策、财政支出过程中的预算调整与追加、财政支出结果的绩效评价等。并实现对财政支出数据分别按年份、项目或区域进行查看、比较和分析等的操作。三是建立财政支出数据标准。借鉴美国数据法案的做法，建立符合我国财政支出数据特点、各部门都适用的统一数据标准，数据标准属性要具体、明确，包括资金来源、资金用途、资金数额、关联人、使用时间等尽可能详细的信息。在支出网站进行财政支出数据公布时，都要遵循该统一标准。这样，对于政府使用的每一笔财政资金，投向了哪些地方，哪些行业，投了多少钱，具体是如何花费的，都可以清晰地查看和对比分析。数据法案对审计工作主要有两个方面的启示：一是加强财政支出公开审计，促进财政支出公开透明。财政审计是审计工作的主要业务之一，财政审计的内容包括政府及部门预算执行和决算草案审计、财政管理审计、税收征管审计、专项审计、社保资金审计等。2014年10月9日，国务院印发了关于加强审计工作的意见，这是部署审计工作全覆盖的文件。文件在发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用章节，重点提出了推动政策措施贯彻落实，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计。美国数据法案对于完善我国财政支出公开制度、建立财政支出公开网站、建立财政支出数据标准方面具有很好的启示。审计工作应加强对我国财政支出公开情况的审计，提出财政支出公开中存在的问题及整改建议，促进我国财政支出公开透明。二是建立健全审计数据标准，实现审计数据可读可用。随着信息技术的迅猛发展，计算机技术在各行各业的运用越来越广泛，使得以审查会计账册和相关经济活动资料为主要方式的审计职业遇到了前所未有的挑战。1999年,审计署已经开始筹划审计信息化建设，1999年年底正式向国务院提出建设审计信息化系统的请示。审计数据是审计信息化建设的基础资源，而当今大数据时代的到来，审计业务量的激增，不仅带来了审计数据量的扩大，也带来了数据类型的增加，数据格式也愈加复杂化。建立审计数据中心，构建审计大数据库，对于审计业务数据的存储、共享、组合分析等具有重要的意义。而审计数据标准的建立，是审计数据存储、查询、共享、分析等工作的必要前提。只有实现了审计数据格式的标准化，才能确保各类审计数据的统一格式存储，从而便于审计人员查询所需数据，确保审计业务数据融合使用、综合分析，提高审计工作效率和质量。对于审计结果公开的可读性、可比性，建议对审计中的违规问题进行统一的分类标准，对公开的审计结果数据建立统一的数据标准，包括审计业务领域、审计年份、审计单位、违规问题种类、问题次类、涉及金额、整改情况等各种需要批露的信息，在进行审计结果公开时，严格按照数据标准进行公布，这样可以便捷的实现对于同一审计业务领域的问题汇总分析、同一问题在不同审计业务中的汇总分析、以及某