关于旅游法的深度解读之一对旅游者权利的保护三

关于旅游法的深度解读之一 对旅游者权利的保护（三） 2013年11月20日 12:18 来源：旅游学刊2013年第08期 作者：汪传才 刘红婴 韩玉灵 曾坚 于 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 202内容摘要：关键词：作者简介：为旅游者撑起法律的保护伞 (北方工业大学文法学院 于隽 中央民族大学法学院 陈成 熊文钊)正如马尼拉世界旅游宣言所宣告“旅游是人人享有的基本权利”，旅游权归属公民权利中社会权利的范畴，是休息与休闲权利的重要体现。截至2012年年底，我国全年国内出游人数约30亿人次，国内旅游收入超过2万亿元，直接从事旅游业人员超过1350万，相关就业者达8000余万人，已成为全球国内旅游市场规模和出境旅游购买力第一大国。随着中国旅游业的蓬勃发展，建立一部保护旅游者权利，规范、监管和促进旅游市场，从全局高度协调各部门利益的全国性旅游立法的呼声日益高涨。经历了31年的漫长历程，2013年4月25日，第十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了中华人民共和国旅游法(以下简称旅游法)，并将于10月1日施行。旅游法开篇总则中第1条、第3条明确了保障旅游者的合法权益为该法的立法宗旨，同时专设旅游者一章，从法律层面上将旅游者自主选择权、公平交易权、知悉真情权、合同履行请求权、受尊重权、特殊群体优待权、救助保护请求权、获得赔偿权等8项权利予以确认。旅游者权利虽具有一般消费者权利的基本属性，但并不意味着关于旅游者权利的规定可以简单复制消费者权益保护法的规定，其具有旅游行业的特殊性质。首先，在旅游者的定义方面，旅游法采用扩大解释的方式。旅游法第二条规定“游览、度假、休闲等形式的旅行活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。”这隐含着旅游法所指的旅游者并不局限于参与旅行社团体旅游的消费者。通过将自助游、购物游乃至公务出差中发生的旅行活动等广泛于传统意义上旅游消费活动的概念囊括于旅游活动中，从而扩大了旅游者的界定范畴以及旅游法的适用广度。此外，旅游法第二章的8项权利虽存在如自主选择权、公平交易权、知悉真情权等与消费者权益保护法相重合的权利，但亦具有旅游行业自身特点的权利类型。其中，可分为基于旅游合同的旅游者权利、基于旅游经营活动的旅游者权利以及基于政府行业监管与公共服务职责的旅游者权利。一、旅游法细化旅游者基于旅游合同的权利旅游者与旅游经营者之间基于旅游合同建立的民事法律关系是最基础的旅游法律关系。因此，旅游者权利将集中体现于旅游合同签订、履行等过程之中。在立法体例方面，旅游法除了参照消费者权益保护法(以下简称消法)在第二章第9至第12条中直接规定旅游者所享有的权利外，亦在具体制度中结合旅游行业的自身特点间接地明确了旅游合同中旅游者的权利。旅游合同订立与履行方面的规定集中体现在第五章“旅游服务合同”的规范设置上。具体而言，旅游法第58条、第59条规定了旅游者在合同订立中对旅游行程、实际提供服务的旅行社、导游等基本信息的知情权。针对旅行社擅自“转团”、“拼团”问题，旅游法第63条、第69条则强调旅行社亲自履行的义务，仅在旅游者书面同意的情况下，旅行社才可将旅游服务或接待业务委托给其他旅行社，这实质上赋予了旅游者转团拼团的拒绝权。此外，在第65条中规定，在旅游行程结束前旅游者对旅游合同的任意解除权，这反映了旅游法保护旅游者权利的价值倾向，也为修订中的消法提供了具有借鉴意义的立法实践。在旅游合同违约责任方面，依据旅游经营者的违约情形，旅游法第70条至第74条较为全面地规定了旅行社、地接社、履行辅助人、住宿经营者的违约责任。其中，关于旅行社违约责任的规定，旅游法第70条开创性地引入了惩罚性赔偿的概念，“旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。”此外，该条对于给付瑕疵救济采取继续履行为主、赔偿损失为辅的救济方式，这充分考虑了旅游权利救济的特性。二、旅游法规定基于旅游经营活动的旅游者权利 正如旅游法第6条规定，“旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务”，旅游者权利的实现离不开规范、诚信的旅游经营活动。一个健康、规范的旅游市场不但有利于提升旅游产业的核心竞争力，也是旅游者权利保障的前提。具体而言，旅游法第四章“旅游经营”中设立了旅行社、相关从业人员的准入制度和行为准则。同时，为强化旅游者权利的保护，重点解决了旅游行业中“零负团费”、个人信息泄露、景区门票的定价和公示等问题。针对“零负团费”即以成本价、甚至低于成本价招徕，通过诱骗、欺骗的方式强迫旅游者进行消费，导游从购物处索要回扣的怪象，旅游法第35条提出4个“不得”：不得以不合理的低价组织旅游活动诱骗旅游者以获取不正当利益，不得指定具体的消费场所，不得安排另行付费旅游项目，不得强迫消费。此外，在一些条款中亦对导游和领队的行为提出了如“不得索要小费”、“不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动”、“不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物”等禁止性条款，并配以严厉的行政处罚，以切实保护旅游活动中旅游者的合法权利。另外，旅游法第52条明确指出，旅游经营者应对经营活动中知悉的旅游者个人信息予以保密，这体现了旅游法对旅游者隐私权的保护。近年来，受“涨价潮”影响的景区不在少数，尤其湖南凤凰古城“进城费”事件备受关注后，如何控制门票的价格幅度成为了保护旅游者权利的焦点问题。针对景区门票随意定价和价格过高等问题，旅游法第43条、第44条等规定：景区门票价格、另行收费项目价格、团体收费价格需公示在醒目的位置，提高门票价格需6个月前公布，合并出售门票价格不得高于单项门票之和。此外，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，通过举行听证会，征求旅游者、旅游经营者等社会各方的意见和建议。三、旅游法明确基于政府行业监管与公共服务职责的旅游者权利 我国旅游业仍属于朝阳产业，其市场竞争与行业自治机制尚不成熟，政府适当的协调、监管旅游市场将有利于实现旅游产业与旅游者权利的双赢。目前，我国旅游业监管采取的是行政主管机构组织协调和行业自治相结合的治理模式。旅游法第7条首先强调国务院应对旅游业发展进行综合协调的职责，确立旅游工作的组织和领导机构为县级以上地方人民政府，并在第8条强调旅游行业的自治。同时，旅游法第七章“旅游监督管理”中，亦规定了旅游主管机关“依法实施监督检查”的法定职责。值得一提的是，保证金制度乃旅游业行政监管制度的一大亮点。为解决旅游者在实际维权中面临因旅行社破产倒闭导致权利救济落空的困境，旅游法参照国务院此前颁布的旅行社条例相关规定，在第31条中明确“旅行社应当按照规定缴纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。”政府通过事前强制旅行社缴纳保证金的方式，一方面强化旅游经营者的社会责任，另一方面为旅游者权利救济提供了最后的“安全网”。此外，政府的公共服务职责主要体现在旅游安全与基础旅游设施建设两方面。“外出旅行，安全第一”，旅游安全不但植根于普通百姓的传统出行观念之中，亦是旅游法对旅游者人身财产权保障的最基本体现。而旅游作为一项不确定性和风险性颇高的活动，仅仅依靠旅游经营者，难以全面保证旅行安全，避免不必要的风险。因此，旅游法第六章规定了政府在旅游安全方面的公共服务职责，建立旅游安全监控管理体系，集中体现在第77条、第78条：县级以上人民政府负责旅游安全工作，建立旅游应急管理体系，制定应急预案以及设立旅游突发事件应对机制；由国务院主管部门会同有关部门划分旅游目的地安全风险提示的级别和实施程序，建立旅游目的地安全提示制度。第87条亦规定了在旅游者人身、财产安全遇有危险或陷于困境时，政府应承担及时救助和保护的义务，旅游者有请求政府协助、保护的权利。另外，旅游法第24条、第26条确立了政府加强旅游基础设施建设，建立公共信息平台和咨询平台，无偿提供信息、咨询服务，设置旅游咨询中心及指示标识等公共服务职责。诚然，旅游法作为调整旅游法律关系、保护旅游者权利的基本法，不可能面面俱到。旅游法的落实有赖于后续细则与相关条例的制定与完善。另外，加大执法、监管力度，强化旅游法的宣传、培训工作，亦是决定旅游法实际效果的关键因素。浅谈旅游法对旅游者安全的全方位保护机制(北京联合大学旅游学院 孔令学)旅游消费行为具有主体大众性、过程复杂性、种类多样性、时间持续性、空间跨越性等特点，由此造成的一个直接结果就是无安全则无旅游，旅游者安全问题是旅游行业的核心和基础问题。确保旅游安全，不但是旅游者的愿望和责任，也是旅游企业的追求和义务，更是旅游管理机关和其他相关部门的目标和职责。这些旅游安全目标、追求和职责、义务原来散见于安全生产法、消费者权益保护法、旅行社条例等法律法规之中，既缺乏系统性，也缺乏与旅游者安全管理的匹配性，在一定程度上削弱了旅游安全保护和管理的力度和强度，也是造成我国旅游者安全保护差强人意的重要原因。三十年磨一剑。几番动议的旅游法终于由第十二届全国人民大会常务委员会第二次会议审议通过，并将自2013年10月1日起施行。旅游法不但专章规定了旅游安全的相关条款，而且从总则到法律责任，全部章节都规定了旅游者安全的保障机制，可以说撑起了一把旅游者安全的保护伞。从内容上看，旅游法的旅游者安全规定条款基本涵盖了旅游者安全保护的方方面面，具体规定大致可以辨证地概括为六类十二性，可以比较形象地称之为共同构成了旅游者安全保护之伞的六根龙骨。一是旅游法的安全规定兼具原则性和具体性。旅游法总则部分规定了旅游法的基本原则，其中，第3条国家依法保护旅游者权利的规定内含了旅游者的安全权利，第6条旅游经营者服务原则明确规定了旅游者安全问题，这些原则规定对整个旅游法的旅游者安全保障规定起到了纲举目张的统领作用。原则要落到实处，需要具体的条款来支撑，旅游法的112条规定中，约有52条直接或间接地规定了旅游者安全保障问题。如第80条规定，旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项，以明示的方式事先向旅游者做出说明或者警示：(一)正确使用相关设施、设备的方法；(二)必要的安全防范和应急措施；(三)未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备；(四)不适宜参加相关活动的群体；(五)可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。仅此一条，安全规定多达五类，其具体详细可见一斑。这种具体性和上述原则性结合在一起，共同构成了旅游者安全保护之伞的第一根龙骨。二是旅游法的安全条款兼具现实性和超前性。保持法律规定相对稳定是立法的一项技术要求，更是我们大陆法系国家立法的基本要求。旅游法在旅游者安全规范方面较好地体现了现实性与超前性的有机统一。现实性主要是指旅游法要根据损害或影响我国旅游者安全的现实危险或危害因素来规定预防、减少或杜绝危险的相关条款。如旅游法第82条第1款规定，旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。这一规定主要是根据我国旅游者发生安全事故由旅游目的地政府及其相关部门、旅游企业进行求助的现实情况做出的。同时，考虑到旅游者旅游行为的多样性和发展性，法律还对旅游安全做了相应的适度超前性安全保障设置。如旅游法第82条第2款规定，中国出境旅游者在境外陷于困境时，有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。法律通过规定外延较大的“我国驻当地机构”而不是“我国驻外使领馆”的遇困旅游者安全救助义务，就是通过适度超前规定来防止特殊情况下我国驻外使领馆无法有效履职的情况发生时，由我国其他机构进行施救，确保旅游者安全保护落到实处。这种现实性和超前性结合在一起，共同构成了旅游者安全保护之伞的第二根龙骨。三是旅游法的安全内涵兼具人身性和财产性。游以安为乐，途以顺为福，安全是旅游者的最基本要求，旅游者安全问题是旅游行业生存和发展的基础问题之一。这里说的旅游者安全和其他消费者的安全从本质上是相同的，即包括人身安全和财产安全两个方面。人身安全权是旅游者基本人权的重要组成部分，又可分为生命安全权和健康安全权，是指旅游者的生命和身体不受其所接受的旅游服务或消费的相关商品危害的权利。财产安全权是旅游者的财产不因其所接受的旅游服务或消费的相关商品而遭受损失的权利，既包括财产的全部损失或部分损失，也包括财产的外观损毁或价值减少，即旅游者的私有财产处于其依法可以自由支配的状态，而且在价值计算标准不变的情况下，其名义价值大于或等于原始价值。旅游法中涉及的旅游者安全概念或安全规定，除了如第82条那样明确指出人身、财产安全的部分条款以外，其他的都是包括旅游者人身安全和财产安全的基本内涵，它们也共同构成了旅游者安全保护之伞的第三根龙骨。四是旅游法的安全主体兼具市场性和行政性。旅游者是整个旅游活动的中心，旅游者安全保障责任不仅是旅游者的自我保护责任，更多地应该是旅游企业、旅游管理机关和相关部门或机构的法定责任。从主体的视角看，旅游者安全的责任主体既包括旅游者根据市场性原则对自己的安全自主负责，又包括旅游企业、旅游管理机关和相关部门或机构依行政性原则，根据法律的规定履行法定的旅游者安全保障义务。前者如旅游法第82条第3款之规定，“旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。”较之前者，旅游法的旅游者安全责任主体行政性规定相对来说更多、更全，也更具体，如旅游法第79条第1款规定，旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。行政性的旅游安全责任主体和旅游者共同构成了旅游者安全保护之伞的第四根龙骨。五是旅游法的安全责任兼具强制性和倡导性。旅游者安全不但需要旅游从业人员和旅游者有足够强的安全防控意识，还需要旅游企业和旅游管理机关有足够全的安全管理制度，更需要旅游企业要有足够强的安全设备设施。树立安全防控意识，制定安全管理制度，配置安全设备设施，不仅需要付出时间成本，更需要付出资金成本，所以旅游法本着强制性和倡导性并举的原则，既明确规定了旅游企业、旅游者和旅游管理机关的强制性安全责任，又设定了部分倡导性的安全规范。前者如旅游法第31条之规定，即旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。后者如旅游法第6条第2项之规定，即旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康、卫