论我国行政法上的信赖保护原则及其完善

2006年第 10 期 ( 总第 189 期) 学术论坛 ACADEMIC ? FORUM NO. 10, 2006 ( Cumulatively NO. 189) 论我国行政法上的信赖保护原则及其完善 范旭斌 ? ? 摘? 要 信赖保护原则在行政法上的确立并发挥作用, 是法安定性原则与依法行政原则、 公共利益与个人利益相权 衡的结果, 其目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的合法权益。信赖保护原则应贯穿于行政权力运行的全过 程。但我国目前仅在?行政许可法?中规定了信赖保护原则, 不仅适用范围过窄, 而且缺乏相应的配套制度。对此我国应尽 快完善相关立法, 将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则, 以推动我国的行政法治建设。 关键词 信赖保护原则; 法安定性; 信赖利益; 行政程序法 作者简介 范旭斌, 江苏省社会科学院副研究员, 江苏? 南京, 210013 中图分类号 D922. 4? 文献标识码 A? ? 文章编号 1004- 4434( 2006)10- 0117- 05 ? ? 当代行政法形成与发展的现实基础是行政民 主化潮流以及新的? 政府 ? 公民?关系的形成, 并与 近几十年来世界上主要法治国家( 地区) 在行政领 域的改革方向相适应。而信赖保护原则在行政法 上的最终确立与发挥作用, 乃是行政法在当代发展 的重要内容之一 1。2004 年 7 月 1 日开始施行的 ?中华人民共和国行政许可法?明确规定了信赖保 护原则, 从而将这一在法治发达国家早已流行的行 政法基本原则正式引入我国行政法领域。该原则 在我国行政法规范中的确立, 对妥当处理公共利益 与私人利益的关系, 保护公共利益以及公民、 法人 一方的合法权益, 创建诚信政府、 责任政府, 具有重 要的意义。 一、 信赖保护原则的内涵及其理论依据 行政法上的信赖保护原则, 是指当社会成员对 行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖, 并且 这种信赖值得保护时, 行政主体不得变动上述因 素, 或在变动上述因素后必须合理地补偿社会成员 的损失。? 在现代社会法治国家, 公民存在和活动 的范围远比以前的管制和控制社会宽泛。个人对 授益性行政行为存续的依赖性越来越大, 信赖保护 日益受到重视, 在个案中可能比纠正违法行为和执 行行政合法性原则的公共利益更为重要。 ?2( P108) 由于在现代社会, 公民必须信任行政机关所作出的 决定, 以此来安排自己的生活, 否则社会秩序的稳 定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。因此, 当公民信赖行政行为并且这种信赖值得保护时, 为 保护行政相对人的信赖利益, 该行政行为受到存续 保护不得随意撤废, 如出于公共利益的需要而必须 撤废该行政行为时, 也应给予相对人相应的补偿。 此为行政法上信赖保护原则的基本含义 3。 信赖保护原则是在行政法调整领域不断扩充 和对行政法治有着进一步强烈要求的前提下产生 的。早在第一次世界大战之后, 在德国各邦行政法 院的判决中, 就出现了信赖保护的思想。1922 年 11月, 法国中央行政法院在 Arret Dame Cachet 案 中建立了授益性行政行为即使违法也不得任意撤 销的原则 4 (P315)。真正奠定信赖保护原则在行政 法中地位的, 是 1973 年 10 月召开的德国法学者大 会, 该次大会将? 行政法之信赖保护?作为会议主题 之一, 引起了学者们的广泛关注与重视5(P238)。在 立法中明确规定信赖保护原则的, 则首推 1976 年 的德国?联邦行政程序法?, 在该法及之后的德国 ?租税通则?联邦建设计划法?等法律中, 信赖保护 原则均被明文规定, 随后该原则被日本、 韩国、 我国 台湾地区等许多大陆法系国家或地区的行政法所 借鉴。在英美法系国家虽然没有明确提出信赖保 护原则的概念, 但也有相类似的制度。如英国的 ? 保护合理期待原则?, 即具有信赖保护原则的实质 意义; 在美国, 信赖保护原则主要通过充分忠实和 信任原则、 一事不再理原则、 禁止翻供原则、 遵循先 例原则等表现出来 6。 信赖保护原则虽然在许多国家的行政法典中 已得到确立, 但它是建立在什么样的理论基础上 的, 仍是一个存在争议的问题。? 信赖保护的理由 仍存在争议: 联邦行政法院的推论部分源自法治国 家原则中得到确认的法律安定性, 部分来自诚实信 117 用原则; 除此之外, 学理上还根据社会国家原则, 并 且越来越多地根据基本权利。 ? 7 (P277)关于行政法 上信赖保护原则的理论依据, 理论界主要有三种观 点: ( 1) 诚信类推说。诚实信用原则在私法领域被 称为? 帝王条款?。该说认为, 行政法上的信赖保护 原则乃私法上诚实信用原则的合理类推所致, ? 信 义诚实的原则乃至信赖保护原则, 是将私人间的法 律原理适用于行政法关系的情况? 8 (P59)。( 2) 法 律安定说。该说主张信赖保护原则得以确立是为 了维护法律的安定性, ? 所以法安定性原则作为信 赖保护原则之依据, 较为妥当?5( P249)。( 3) 基本权 利说。该说认为信赖保护原则实质是为了保护人 民的基本权利而确立, 以保护公民的正当权益免受 政府不当行政行为的侵害。 信赖保护原则的理论依据指的是该原则正当 性在理论上的解说, 即对? 为什么要给以信赖保护? 的回答, 它应当从社会需要的法律价值中去寻找, 而不是从另一个更? 基本?的原则中去演绎或从一 个外在的原则中去附会。因此, 在上述三种? 理论 依据?中, 以法安定性需要作为解释较为合理 9。 ? 其中最具说服力的当属法的安定性, 它是行政行 为法律效果不受瑕疵影响和存续力的依据, 并且给 行政行为赋予自己的特性。无论如何, 撤销授益行 政行为的判断不仅要考虑依法行政原则, 也要考虑 信赖保护原则。 ?7( P277)所谓法的安定性, 既是指依 据法律规范使社会达到的安定状态, 也指法本身的 安定状态。行政法上设置信赖保护原则的目的正 是为了维护法律秩序的安定性和保护社会成员的 正当权益。? 保护人民权利, 首重法律秩序之安 定。 ? 10( P65)但在行政过程中, 却处处隐藏着不安定 因素, 如行政法规范必须随着社会的发展而不断修 正, 行政行为因为违法或不合时宜也需要加以撤销 或废止等。而由于行政行为具有确定力、 拘束力和 执行力, 其一经作出, 法律要求相对人对此予以信 赖。为使社会成员不因信赖上述因素的安定性而 遭受损害, 法律也应充分认可和保护其基于信赖而 产生的利益, 禁止行政主体任意撤废行政行为甚至 反复无常, 即使? 有错必纠?也应当予以必要的限 制, 为社会成员的正当权益设置一道屏障。信赖保 护原则正是对这一现实需要的制度回应。诚然, 在 适用信赖保护原则时, 形式上的依法行政原则可能 会受到一定程度的弱化, 但社会成员的正当权益和 法律秩序安定性都能得到恰当的维护, 即实质上的 依法行政原则得以遵循11。因此, 信赖保护原则 是法安定性原则与依法行政原则、 公共利益与个人 利益相权衡的结果。? 法治国家之要求, 不仅在于 行政之合法性, 同时亦应包括个人正当权益之保护 与法安定性等问题。 ?12 (P45)它反映了在整体上良 好的法律秩序下对公民权益保护程度的提高。 二、 信赖保护原则的适用 信赖保护原则作为行政法的一项基本原则, 是 行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则。在 行政过程中, 信赖保护原则有其特定的适用条件、 范围与方法。 ( 一) 适用条件 行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护 法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益, 显 然, 信赖保护原则与依法行政原则之间存在一定程 度的冲突。为协调这一冲突, 使其不致对整个法律 秩序产生不良影响, 信赖保护原则的适用须具备以 下三个条件: ( 1) 存在信赖基础。? 要构成信赖保护 之大前提为: 人民信赖什么? 信赖客体为何? 亦即 先 要 有 一 有 效 表 示 国 家 意 思 的 ? 法 的 外 貌? 。 ? 5 (P239)行政行为只有生效之后, 才能对行政 相对人产生拘束力, 其内容才能获得相对人的信 赖。因此, 行政行为生效且此生效事实被相对人知 晓是适用信赖保护原则的前提, 而不论该行为是否 合法。( 2) 具备信赖表现。信赖表现指行政相对人 因信赖行政行为而采取的处分行为, 即相对人基于 相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活作出 安排和对财产进行处分的行为, 包括作为和不作 为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系, 若 没有信赖基础, 信赖表现也无从谈起。( 3) 信赖值 得保护。值得保护的信赖必须是? 正当的信赖?, 即 ? 人民对国家之行为或法律状态深信不疑, 且对信 赖基础之成立为善意并无过失? 5 (P241)。因此, 信 赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态 的改变有无过错。一般认为, 相对人有以下情形之 一的, 不得适用信赖保护原则: ( 1) 通过恶意之欺 诈、 胁迫或行贿而促成行政行为; ( 2) 通过对重要问 题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为; ( 3) 明知或因重大过失而不知行政行为违法 7 (P281)。 ( 二) 适用范围 信赖保护原则应贯穿于行政权运行的全过程。 鉴于实践中损害社会成员正当权益的主要是行政 行为的变动, 因此, 信赖保护原则主要适用于行政 行为的变动过程中。 1. 抽象行政行为变动中的适用。这主要体现 在行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行 118 政行为。按照法治原则, 法律规范是指向人民未来 行为的, 而不是约束过去的行为, 其内容必须具有 明确性、 可预测性、 连续性和稳定性。虽然法律规 范需要随着社会变迁而调整, 但如果其没有连续 性, 朝令夕改, 则社会生活必然处于不稳定状态, 更 谈不上人民对政府的信赖。因此, 行政主体作出抽 象行政行为, 其溯及力一般是被禁止的, 即使在特 定情况下可溯及既往, 也不得损害行政相对人已依 法取得的利益。 2. 具体行政行为变动中的适用。虽然具体行 政行为的变动可细分为行政行为无效、 撤销、 废止 及变更等, 但综观各国行政法相关的制度设计, 信 赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废 止上。( 1) 具体行政行为撤销中的信赖保护。行政 行为的撤销针对的是违法的行政行为。依依法行 政原则, 行政主体如果作出了违法的具体行政行 为, 有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。但 依信赖保护原则, 是否撤销应衡量行政合法性所维 护的公共利益与行政相对人因信赖该行政行为所 产生的信赖利益, 而非只维护合法性。具体来说, 对于违法的授益行政行为, 有权机关不得任意撤 销, 因为授益行政行为使相对人产生既得利益, 在 符合信赖保护的条件下, 如任意撤销势必损害相对 人的信赖利益。只有撤销该行为所维护的公共利 益明显大于相对人的信赖利益时, 才可以撤销。对 于违法的负担行政行为, 有权机关则可以依法予以 撤销, 因为撤销负担行政行为通常不发生相对人信 赖利益的保护问题。但应注意的是, 有权机关撤销 一违法的负担行政行为后不得以另一更不利的合 法处分来代替, 从而使相对人处于更不利的境地。 ( 2) 具体行政行为废止中的信赖保护。行政行为的 废止是针对合法的行政行为而言的。基于信赖保 护原则, 具体行政行为的废止也应受到限制。具体 来说, 对于合法的授益行政行为, 除非法律上有特 别规定, 原则上不得废止。可全部或部分废止授益 行政行为的情况主要有以下几种: 1) 废止保留; 2) 不履行义务; 3) 作为行政行为根据的事实或者法律 状态变更; 4) 紧迫的公共利益7 (P291- 294)。这四种 情形中, 前两种可归责于行政相对人, 故不符合信 赖保护原则的构成要件, 而在后两种情形中则应充 分考虑信赖保护原则。对于合法的负担行政行为, 有权机关可依法裁量是否予以废止。只有在出现 应当重新作出相同的行政行为, 或依法律、 一般法 律原则、 行政行为的属性等而不得废止的情形时, 行政主体才不得废止负担行政行为7( P297)。 ( 三) 信赖保护的方式 当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适 用条件时, 行政主体对其信赖利益采取什么样的保 护方式, 是十分重要的。对此各国一般采取两种保 护方式, 即存续保护和财产保护。存续保护又称维 持现状, 即维持现有的法律状态。财产保护是指当 行政主体不得不变动行政行为或法律状态时, 对行 政相对人因此所遭受的损失予以财产上的补偿。 实践中, 对于相对人的信赖利益具体是提供存续保 护还是财产保护, 涉及到公共利益与信赖利益的衡 量问题。为维护相对人的既得利益现状, 存续保护 应成为首选方式; 在打破既存法律状态所欲维护的 公共利益明显大于相对人的信赖利益时, 则应采取 财产保护方式。? 在原本法律状态对人民有利时, 本应采取存续保护之方式, 但在公益之要求大于人 民之信赖利益之保护时, 后者不得不退让, 为弥补 人民 利益 的损 失, 此 时应 采取 财 产保 护之 方 式。 ? 5( P251)这样, 既维护了公共利益, 又兼顾了私人 利益。 三、 我国行政法上信赖保护原则的立法 现状 我国行政立法对信赖保护原则的关注始于最 高人民法院在 1999年通过的?关于执行?中华人民 共和国行政诉讼法?若干问题的解释?, 其第 59 条 规定, 人民法院判决撤销被诉具体行政行为将会给 国家利益、 公共利益或他人利益造成损失的, 在判 决撤销的同时, 可以责令被诉行政机关采取相应的 补救措施。该规定已在一定程度上促使信赖保护 的理念得以在行政审判实践中发挥作用。此外, 国 务院于 2004 年 3 月颁发的?全面推进依法行政实 施纲要?, 将? 诚实守信?作为依法行政的一项基本 要求予以规定: ? ?非因法定事由并经法定程序, 行政机关不得撤销、 变更已经生效的行政决定; 因 国家利益、 公共利益或者其他法定事由需要撤回或 者变更行政决定的, 应当依照法定权限和程序进 行, 并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依 法予以补偿。 ?这一规定已涵括了信赖保护原则的 基本内容。 上述两个文件虽然对信赖保护原则已有所涉 及, 但它们并不是严格意义的行政立法。真正在行 政立法中明确信赖保护原则的, 是于 2004 年7 月 1 日开始施行的?中华人民共和国行政许可法?。该 法第 8 条对合法行政许可决定的信赖保护作了规 定: 确认合法行政许可决定的效力, 明确它的受法 119 律保护性; 对行政相对人由此产生的信赖利益优先 适用存续保护; 只有在变更或撤回合法行政许可决 定所维护的公共利益大于相对人的信赖利益时, 才 适用财产保护。该法第 69 条规定了对违法行政许 可决定的信赖保护: 行政许可决定由行政机关违法 作出, 或因被许可人以欺骗、 贿赂等不正当手段获 取, 行政机关应当予以撤销; 行政许可决定由行政 机关违法作出、 行政相对人对此无过错且合法权益 受到损害的, 行政机关应当依法予以赔偿。从这一 规定可以看出, 对违法行政许可决定的信赖保护主 要是财产保护。 信赖保护原则在?行政许可法?中的确立, 对维 护行政相对人的合法权益, 创建诚信政府、 责任政 府, 具有重要的意义。但总体来看, 我国行政立法 中关于信赖保护原则的规定还相当薄弱, 存在着诸 多不足之处。这主要体现在以下几个方面: ( 1) 信 赖保护原则的适用范围问题。信赖保护原则作为 行政法的一项基本原则, 应贯穿于行政权力运行的 全过程。其既可适用于具体行政行为, 也可适用于 抽象行政行为; 既可适用于授益行政行为, 也可适 用于负担行政行为。但目前我国仅在?行政许可 法?中确立了信赖保护原则, 即该原则只适用于行 政许可这一授益行政行为。对于其他各类行政行 为是否适用信赖保护原则, 尚无明文规定。( 2) 公 共利益界定问题。依信赖保护原则, 对行政相对人 的信赖利益是予以存续保护还是财产保护, 关键在 于对公共利益与信赖利益的衡量, 实践中公共利益 也常常成为行政主体撤销、 废止行政行为的主要原 因。虽然公共利益在信赖保护原则的适用中是如 此重要, 但我国相关立法对公共利益的内涵与外延 至今尚无明文规定。( 3) 行政补偿问题。行政补偿 是国家调整公共利益与个人利益、 全局利益与局部 利益之间关系的一项基本制度, 也是与信赖保护原 则直接相衔接的重要保障措施13。在我国, 近年 来虽已有一些单行法律、 法规对行政补偿作了规 定, 但从总体上讲, 行政补偿并未形成制度, 零散的 立法中也存有不少问题 14( P336- 337)。如补偿范围 过窄、 缺乏统一的补偿标准、 补偿程序混乱等。这 些问题的存在, 不利于在我国全面贯彻信赖保护原 则, 保护行政相对人的合法权益, 也不利于我国行 政法治建设的推进。 四、 我国行政法上信赖保护原则的立法 完善 信赖保护原则在行政法上的确立, 标志着行政 法治由形式意义向实质意义的转变, 它贯穿于行政 权运行的全过程。信赖保护原则所体现的现代法 治精神及其对推进我国行政法治建设的重要意义, 决定了其在我国行政法中确立的必要性。但目前 我国仅在?行政许可法?中确立了信赖保护原则, 不 仅适用范围过窄, 而且缺乏相应的配套制度。对此 应从以下两个方面加以完善: ( 一) 制定行政程序法, 将信赖保护原则确立为 我国行政法上的一项基本原则 行政程序法是规定行政机关实施行政行为时 应遵守的步骤、 方式、 顺序、 时效等程序的法律规 范。制定并实施行政程序法, 是将行政权的行使规 范于安全轨道的保障, 对于法治行政的实现具有重 要意义。鉴于行政程序法的重要性, 有学者甚至提 出? 行政法更多的是关于程序与补救的法, 而不是 实体法?15 (P2), 行政法的本质和核心是行政程序 法。由于行政程序法明文规定行政机关实施行政 行为时的权利与义务, 从而使行政相对人知晓行政 机关应该做什么、 不应该做什么, 因此它是相对人 预测和衡量行政行为的最有效的依据, 自然也是规 定和实现信赖保护原则的主要法律。 大陆法系的国家或地区主要是在其行政程序 法中规定信赖保护原则。如除德国外, 韩国 1996 年?行政程序法?第 4 条规定: ? 行政机关执行职务 时, 应本着诚实信用为之。 ?我国台湾地区的?行政 程序法?第 1 条将? 增进人民对行政之信赖?作为立 法目的之一, 第 8 条规定: ? 行政行为, 应以诚实信 用方法为之, 并应保护人民正当合理之信赖。 ?而我 国至今尚未出台行政程序法, 这不能不说是一个遗 憾。对此, 我国应尽快制定行政程序法, 在总则中 将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则, 明确其不仅是指导行政程序法所有制度设计的基 本原则, 也是其他单行行政法在设置程序时必须遵 循的原则, 更是行政执法、 司法活动的基本依据。 与此同时, 在行政程序法分则以及相关单行行政法 中进一步细化有关的具体制度, 建立起系统而又科 学的信赖保护原则运行体系。 ( 二) 在制定行政程序法时, 注意完善相关的配 套制度, 以切实贯彻信赖保护原则 1. 行政行为的撤销与废止制度。信赖保护原 则在行政法上主要体现为对行政行为的撤销与废 止设置必要的限制, 因此要落实该原则, 首先要完 善行政行为的撤销与废止制度。依信赖保护原则, 行政行为一经作出, 既发生效力, 非因法定事由并 经法定程序, 不得撤销、 废止。具体来说, 对于违法 120 的行政行为, 行政主体不得任意撤销, 特别是在撤 销该行政行为将严重危害公共利益, 或该行政行为 赋予行政相对人的权益明显大于撤销所欲维护的 公共利益时, 禁止撤销该行政行为; 对于合法的行 政行为, 行政主体也不得随意废止, 只有在行政行 为作出时所依据的法律、 法规、 规章等已被修改或 废止, 行政行为所依据的客观情况已发生重大变 化, 其继续存在会对公共利益造成重大损害等情形 下, 行政行为才允许废止, 但相对人因此遭受损害 的, 行政机关应予以补偿。 2. 公共利益界定。对公共利益的界定, 是涉及 到对行政相对人的信赖利益予以存续保护还是财 产保护的关键问题。然而什么是公共利益, 立法中 尚无明确规定, 理论界也是众说纷纭。这不仅给法 律适用带来困难, 而且给行政主体以公共利益的名 义滥用职权留下了空间。从理论上看, 关于公共利 益的界定, 可从以下几方面加以把握: ( 1) 公共利益 是涉及不特定多数人的利益, 在主体上具有公共 性; ( 2) 公共利益是因公众的需要而产生的, 在内容 上具有公共性; ( 3) 公共利益是为了实现大多数人 共同利益的需要, 在性质上具有公益性 16。在立 法上, 则可采取大量法律列举的方式, 具体确定公 共利益的范围。 3. 行政补偿制度。行政补偿是与信赖保护原 则直接相衔接的重要保障措施, 但目前一些单行法 律、 法规中关于行政补偿的零散规定, 大多十分原 则, 实践中难以操作。如?行政许可法?仅规定, 当 行政相对人的信赖利益遭到损害时, ? 行政机关应 当依法予以补偿?, 至于补偿什么、 应如何补偿, 则 缺乏明文规定。为全面贯彻信赖保护原则, 切实推 进法治行政, 目前迫切需要从两方面对行政补偿制 度加以完善: 一是明确行政补偿的标准。一般而 言, 信赖利益由既得利益和期待利益构成。如果仅 以受损的既得利益作为补偿标准, 通常不足以弥补 行政相对人信赖利益的损失, 而把两者都纳入补偿 范围, 又受到当前经济发展水平的限制。因此, 我 国目前的行政补偿标准, 应以受损失的既得利益为 下限, 以期待利益为上限, 即以直接损失为主, 适当 考虑相对人可以预期得到的利益的损失, 实践操作 中可由行政机关根据具