美国公共信托理论的形成与发展(一

美国公共信托理论的形成与发展(一)美国虽然不存在严格意义上的公物制度，但是其公共财产制度却与大陆法系的公物制度类似。美国的公共财产制度是建立在公共信托（publictrust）理论之上，并随着该理论的发展而逐步完善。一、信托理论的起源公共信托制度脱胎于信托（trust）制度。而信托起源于英国，被法律史学家梅特兰（Mait-land）称为英国人对法学领域作出的最大贡献，就是历经数百年发展起来的信托理念，它是普通法皇冠上的宝石。1所谓信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。2信托最早可以追溯至公元前的古埃及，古埃及人以遗嘱将自己的财产传给继承人或将财产之一部分让给继承人以外之子女。3现代信托制度均导源于英国或由英国演化而来的美国制度。“从历史的角度说，英国的信托概念来源于受益权概念，后者从12世纪起在整个欧洲为人们所熟知和使用，而在英格兰，它是由大法官法院在14和15世纪发展起来的。”4英国的信托制度则起源于中世纪的“用益设计（Use)”5而英国的“用益设计”源自何处，学者存在分歧：6一是认为发端于罗马法上的FideiCommissum,7另一则主张是仿效日耳曼法上的salman的结果8其实，从历史角度而言，由于英国曾先后受到罗马人和日耳曼人的长期统治，英国的法律制度无不浸润着罗马法的精髓和日耳曼法的灵魂。因此，无论是罗马法上的遗产信托（FideiCommissum)，还是日耳曼法上的“受托人”(salman）必定都对英国信托制度产生了一定影响。自13世纪起，用益设计开始流行于英国民间，其意谓“对委托他人管理的财产的收益权”，其目的是为了规避当时英国封建法律对土地等财产的移转和处分所加的限制和负担。当时的英国，宗教信仰十分普遍，教徒死后往往把土地等财产遗赠给教会，而当时的法律规定对教会不能征税，这种遗赠影响了封建君主的收益。13世纪，英王亨利三世颁布了没收法(StatuteofMortmain)，规定谁要把土地遗赠给教会，须经君主或诸侯的许可，否则就予以没收。为了摆脱该法的限制，土地所有人发明了用益设计，即把土地委托给第三人使用并将经营土地的收益转交给教会。这种做法逐渐发展到对其他财产的委托。9由于用益设计规避法律的特性，在13世纪至15世纪的200年间，它并不为普通法院所承认。因为根据普通法，受托人完全处于财产所有人的地位，他完全可以其个人意愿处分该财产，即如果受托人不顾信义，将信托财产据为己有，受益人也无可奈何。“对于他的所有权的限制不是法律上的而是道德上的。他不是依照法律而是依照良心，应当像好当家人那样管理财产。”10考虑到这种道德上的权利义务无法得到有效的法律保障，极大地损害了受益人的权利，因此，后来衡平法院通过介入对此予以矫正，于是乎逐步认可了用益设计，从而使规避法律的习惯合法化。于是，采邑领主由此丧失了土地上的各种附带权益，国王也因之而失去许多收入。可以说，用益设计的合法化使国王与诸侯的利益受到很大损失。为保护自己的利益，亨利八世于1535年颁布了一项新法案，名之曰“用益法”(StatuteofUses)，目的就在于取消现实中盛行的用益设计。其具体做法是，将受益人衡平法上的受益权转化为法律上的所有权，从而剥夺受托人对于受让财产的任何权利。换言之，用益设计下的受益人将如同直接转让时一样，成为普通法上的所有人。根据用益法，双层用益（UseUponAUse）被排除在其适用范围之外。11然而，在1634年SambachvDalston一案中，大法官开始确认第二层用益，并允许受托人赋予实际所有人衡平法上的强制执行请求权。这样，就成功地规避了用益法的适用。为区别起见，衡平法将双层用益的“第二层用益”称为Trust即“信托”。12此后又将所有不适用“用益法”的“用益设计”统称为Trust，而适用“用益法”的“用益设计”仍被称为Uses。1893年，英国政府颁布的受托人法更以成文法的形式确认了信托制度。131925年，英国以“财产法”(TheLawofPropertyAct)废除了“用益法”，从此所有的信托都可以“用益法”颁行前设立Use的方法予以设立，Use与Trust的区别遂不复存在而完全统一于Trust的概念之中。于是，现代信托制度得以最终确立。14由于信托制度的独特的灵活性，极为适宜鼓励交易和促进商品流转，所以信托制度很快在社会经济生活中被广泛应用。从遗产继承、宗教事业，推广到个人理财、社会公益等许多方面。信托财产也从开始仅限于土地而延伸到一切不动产、动产、货币、证券等等。19世纪以来，随着社会经济的发展，西方各国纷纷效仿英国，信托制度逐渐在世界各国发展起来。因此，英国人自认为信托制度是他们的独创，并以其为“衡平法对法理的最为重要的贡献”而自豪。15目前，信托业较发达的国家主要是英国、美国和日本。二、信托理论的承继公共信托理论在英国“信托财产”的概念，一开始就被表述为：它被出让人交给了受让人，受让人虽然取得了它的所有权，但却并不享有为了自己的利益并按照自己的意志来支配它的权利，而只是负有为了出让人或者其所设定的其他人的利益并按照出让人的意志来支配它的义务；因此，受让人对通过支配它所产生的利益并无自行享受之权利，而只是负有交付给出让人或者其所指定的其他人的义务。16于是，英美学者通常认为信托是一种信任关系（fiduciaryrelationship)，在这种关系中，信托人为了他人利益而享有该特定财产的法律上的所有权，该他人作为受益人则享有该特定财产的衡平法上所有权。基于信托历史沿革上的法理，英美学者认为信托的实质在于分割财产权。即将信托财产上的权利一分为二，受托人为了他人的利益享有信托财产普通法上的所有权(legaltitle)，受益人享有信托财产衡平法上的所有权（equitabletitle)。换言之，受托人是信托财产法律上的所有人（legalowner)，受益人是信托财产衡平法上的所有人（equitableowner)，受托人和受益人都享有信托财产所有权。17但“更正确地说，严格的罗马法的所有权意义上，二者都不对该财产拥有所有权，只不过各人对该财产享有不同的权益。”18受托人享有的主要是一种纯粹管理性权利，受益人则拥有纯粹的收益权利。19这种双重所有权说，真实反映了信托的本质。这种“双重所有权”制度源于英美法系普通法和衡平法并行的法律传统，普通法承认受托人法律上的所有权，而受益人的权利则通过衡平法加以确认。除了法的历史传统原因产生了这种区分普通法上所有权和衡平法上所有权的“双重所有权制度”，在英美法系，没有绝对、单一的所有权概念，财产所有权根据社会生活的需要可以灵活组合和分解。20这种英美法系特有的财产权理念也使得这种制度得以顺利运行。信托理论主要仰赖以下理念维系：21(1)信托只是为了完成信托目的，将信托财产权宜性地交付给受托人管理而已。为了实现这种由受托人管理、处分信托财产而由受益人享有利益的制度构造，英美法系将信托财产的所有权区分为“名义上的所有权”(legaltitle，即普通法上的所有权）与“实质上的所有权”(equitableownership，即衡平法上的所有权（equitabletitle)。在信托关系中，受托人作为信托财产法律上的所有权人，并不能行使财产所有权的全部权能，而必须依信托的设立意图为受益人利益或特定目的管理处分信托财产；相对地，受益人对信托财产享有衡平法上的所有权，享有信托财产的信托利益却不能行使管理处分信托财产的权能。22所有权与利益相分离、信托财产的权利主体与利益主体相分离，正是信托区别于其他类似财产管理制度的根本特质。(2)信托财产的独立性。信托一旦有效设立，信托财产即从委托人、受托人以及受益人的自有财产中分离出来，而成为一独立运作的财产，仅服从于信托目的。从委托人角度观之，委托人一旦将财产交付信托，即丧失其对该财产的所有权，不再属于其自有财产。从受托人角度观之，受托人虽然取得信托财产的所有权，但这仅仅是一种形式上的、名义上的所有权，因为他并不能享受行使这一所有权所带来的利益一一信托利益。因此，信托财产在实质上也不属于受托人的自有财产。再从受益人的角度观之，受益人固然享有所有权，但这主要是一种信托利益的请求权，在信托存续期间，受益人并不享有信托财产的所有权。即使信托终了后，委托人也可透过信托条款将信托财产本金归属于自己或第三人。所以，信托财产也不属于受益人的自有财产。这就是信托财产的独立性。有的学者形象地将之称为信托的“闭锁效应”-一“信托一旦设立，信托财产即自行封闭与外界隔绝”。23(3）有限责任。有限责任根源于信托财产的独立性。信托中的有限责任是全面的，既体现在信托内部关系中，也体现在信托的外部关系中。就内部关系而言，信托一旦设立，委托人除在信托文件中保留了相应权限外，即退出信托关系之外，信托的内部关系仅表现为受托人和受益人之间的权利义务关系。受托人负有依信托文件规定为受益人管理处分信托财产的义务；受益人则享有请求受托人忠实执行信托事务并支付应得的信托利益的权利。但是，受托人因信托关系而对受益人所负的债务（即支付信托利益），仅以信托财产为限度负有限清偿责任。就外部关系而言，委托人、受托人及受益人实质上对因信托事务所发生的债务（合同之债和侵权之债）都只以信托财产为限负有限责任，这是信托法的一项基本原则。法律上之所以作出这些安排，是为了使受托人不因其履行职责而受到无谓损害，从而使信托的社会机能得到充分彻底的发挥。24(4)信托管理的连续性。信托是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度，这根源于信托管理的连续性。在英美法的信托制度中，信托管理的连续性表现为三个方面：第一，信托不因受托人的欠缺而影响其成立。英美衡平法上有句格言：“法院不会因欠缺受托人而宣告信托无效（Thecourtwillnotallowatrusttofallforwantofatrustee)。”25第二，已成立的信托不因受托人的更迭而影响其存续。第三，公益信托中的“类似原则”，即当公益信托所定目的不能实现或实现已无意义时，只要委托人在信托文件中有将全部财产运用于公益事业的一般性意思，则公益信托并不终止，法院将使信托财产运用于与初始信托“尽可能类似”的其他一些公益目的之上，从而使公益信托继续存在下去。尽管学者们对公共信托理论的起源存在异议，但是通说认为，源自英国普通法上的信托理论最终可追溯至罗马法。26根据罗马法，“基于自然法，空气、流水、海洋都是属于所有人的公共财产。”因此，所有罗马市民都有权利用这些公共财产。后来，英国普通法延续了罗马法的做法。根据英国普通法，“国家拥有海洋及其底土和沙滩，享有航行、商业和捕鱼等公共使用上的信托。”27而国王的财产也置于公共信托之下。28因此，国家有权将其财产让渡给私人，而作为公共财产守护人仅享有公共信托下的一些普通权利。29换句话说，公共信托理论认为：公众拥有对海岸的特定权利，而该权利超越了与之相冲突的人和私人权利，甚至包括国王的权利在内。国王只是这些公共权利的受信托人，他不能根据自己的意愿来处分这些权利。30虽然公共信托理（publictrust,juspublicum）论脱胎于普通法上的信托理论，其基本原理是一致的，但仍有不少学者对其渊源与内涵存在异议。不同的学者对此问题的认识有所不同，如有的学者认为，公共信托理论无论从其渊源还是其目的都是很含混；31也有的学者认为，虽然公共信托理论在理论和实务上广为应用，但是它本身却是含义不甚明了。32然而，无可否认的是，普通法上的财产权根植于自由主义传统之上，它强调个人自治，因此个人完全自由支配其财产，他人不得干涉。而这种财产所有人所拥有的排他性权能，恰恰是构成财产权的核心。为了保护信托人的利益，公共信托延续了信托双所有权的理念，即受托人享有的主要是一种纯粹管理性权利，受益人则拥有纯粹的收益权利。所以，公共信托对于有效解决如何使公共财产造福全体公众，仍有不可估量的理论和现实价值。三、公共信托理论在美国的发展随着英国在北美建立殖民地，其普通法和公共信托理论亦随之输入美国。独立战争之后，英国国王在北美信托土地上的权利自然被赋予了美国各州的人民。33但是，当时各州尚不知晓信托权利究为何物。1821年，Arnoldv.Mundy案是美国第一个关于公共信托的案件。34在该案中，新泽西州最高法院认可了公共信托理论，它认为海岸（包括领海内的海水和底土）属于新泽西州公民的公共财产，35“即使议会也不能对其享有直接和绝对的权利，议会不能剥夺全体公民的这一公共权利。”36)于是，州对通航水域享有信托权，从而避免了私人占有这些财产。随后，在1842年的Martinv.Waddel案37中，美国最高法院明确了新泽西州最高法院在Arnoldv.Mundy案中确立的公共信托理论。最高法院认为，至少自大宪章（MagnaCarta）以来，英国国王拥有不可推卸的责任以人民信托的方式对通航水域下的土地行使权利。38而且，自独立战争以后，美国各州人民已成为主权者，因此他们对所有通航水域拥有绝对的权利。39为了公众自由和不受限制的形式权利，州有权对公共财产进行托管；而某一行为是否符合公共利益取决于公众的需要而不是财产的特殊使用模式。401876年，美国最高法院通过Barneyv.Keokukl41案正式认可了英国普通法中的公共信托理论在司法中的适用。在该案中，法院认为，各州有权处分其在所有通航水域下的土地。42尽管如此，各州议会仍不清楚其对公共信托财产拥有的权利的界限。于是，一些州议会认为他们对公共信托财产拥有绝对的、不受限制的所有权，他们可以将其让渡给私人，然而这却极大地有损于公共利益。43为了解决这一困境，1892年，美国最高法院在其里程碑式的判例IllinoisCentralRailroadv.Illinois中认为，44立法机关将位于密执安湖湖床转让给铁路公司的行为不属于公共信托行为，密执安州对密执安湖湖床享有该州人民赋予的信托权利，因此州不能放弃全体州公民利益存在于其上的财产信托。45只有出于增进对水域的利用或者未对存在于土地和水域上的公共利益造成实质损害的前提下，各州才能将土地让渡给私人利用。46于是，公共信托理论从此在美国全国范围内得到广泛的适用。然而，1938年最高法院在ErieR.Co.vTompkins案中确立了所谓的Erie原则，47推翻了IllinoisCentralRailroadv.Illinois一案所作出的可在全国范围适用公共信托理论的努力。由于法院认为在宪法条文或联邦法律中并没有明确公共信托，因此否认了在特殊领域内可以适用普通法的认识。48然而，该案对公共信托理论的适用产生了较大的影响，自此法院对公共信托理论的适用变得小心谨慎。1970年，美国学者萨克斯（Sax）在其对IllinoisCentralRailroadv.Illinois一案的评论文章中，对公共信托理论的潜在影响作出了详尽的论述，他认为：“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。”他还据此提出了环境权的概念。49此外，萨克斯还总结出了管理公共财产的基本准则：信托财产必须以财产本身的性质直接供公众使用，而不是以抽象的一般公益供公用；信托财产，应维持并增进广大的一般民众利用的便利，不应限定于特定的少数人利用；即使私人出有适当或较高的价格，信托财产也不得让渡给私人。50简而言之，也就是说要求公共信托财产的管理应当符合“以直接供一般民众使用的目的”、“以供广大一般民众的使用为目的”以及“不得转让”三个原则。在70年代环境保护运动的推动下，公共信托理论开始被人们广为接受。萨克斯的观点不仅导致了普通法上旨在保护自然资源和环境的公共信托理论的复兴，也推动了各州修改宪法将公共信托理论写人宪法，或在宪法中确立公民拥有清新、健康的环境的权利。51于是，各州立法纷纷确认公共信托原则。目前，公共信托被作为一项宪法原则写入美国许多州的宪法和环境法中。如宾西法尼亚、蒙大拿、阿拉斯加、夏威夷、路易斯安那等十多个州的宪法中明确指出，州政府是州公共自然资源的信托受托人，维持和保护自然环境是其职责。在1983年的莫诺湖一案中，52)法院明确了公共信托理论起源于普通法。53)面对自70年代以来公共信托理论的盛行，法院开始从Erie案中走出来。在1988年的PhillipsPetroleumCo.V.Mississippi案中，54)最高法院并没有对公共信托理论的有效性提出质疑，只是认为该理论的适用范围属于州立法问题。即使该理论的适用范围不完全属于州立法问题，迄今没有一个州试图不承认该理论，相反，目前至少有一个州法院已宣布其州议会的这种做法无效。55自此，法院又回到了1892年IllinoisCentralRailroadv.Illinois案确立的原则，开始广泛地适用公共信托理论。近来，公共信托理论在美国的适用出现了新的发展，这主要体现在以下两方面：56首先，针对可能对公共资源造成危害的州（或国家）行为57（包括行政行为和立法行为在内），各法院不再仅仅依赖公共信托理论，而是综合公共信托理论、州宪法相关条款或州环保法律来宣布其无效；其次，针对政府通过征收方式对私人财产的开发行为，各法院在考虑综合公共信托理论、州宪法相关条款或州环保法律的基础上予以积极支持。四、公共信托理论的作用（一）有助于公用（publicuse）的发挥公共信托在本质上属于保守主义，其目的是为了保障共同体并使之发挥一定的作用。58公共信托理论旨在使公众有权利用公共信托资源。最初，公共的公共利用仅限于水资源领域，随着时代的发展，现已扩展至以所有自然资源为主的领域。公共信托虽然使国家或州享有管理权，而公众仅享有收益权，但是公众的这种收益权是根植于其所享有实质意义上的所有权。可以说，公众享有的是一种保留的所有权，它时刻制约着国家或州的管理权。因此，这种双重所有权使得管理效率大为提高，进而有助于公共信托财产的公用功能的发挥。而且，由于公共信托理论没有对公用（publicuse）提出僵化、苛刻的要求，59于是，公共信托财产的利用能够适应不断变化的社会发展，使公众的利益得到最大限度的满足。在哈定（Hardin）提出所谓的“公地的悲剧”(thetragedyofthecommons）后，60人们开始对公共财产的有效利用提出质疑。在波斯纳为代表的经济分析法学的倡导下，提出私有化是有效利用公共资源的佳径。然而，正如诺斯教授指出的那样：“从罗马法到英国普通法再到美国现代判例法都表明：对水域和湿地等公共资源的私有化并不能提高利用效率。”61因此，私有化只是一厢情愿的做法，它忽略了公共利益和私人利益之间的区别，公共利益不是个人利益的简单叠加，私人总是出于“经济人”的动机行事，而这必然极大地损害公共利益的实现。虽然公共信托理论可以避免私有化高论出现的弊端，但该理论也并非无懈可击，始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀。因此，如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。（二）支持政府维护公共福祉的行为由于在公共信托法律关系中，政府是公共信托财产的管理人，他是为了受益人（即信托人、实际的财产所有人）的利益而进行管理活动的。因此，公共信托理论从根本上是支持政府维护公共福祉的行为，只是该政府不得有损害受益人的情形发生。如在1986年加利福尼亚州法院审理的UniteStatesvStateWaterResourcesControlBd.（又称Delta水纠纷案）案中，法院支持州资源控制委员会为了健康而作出的制定新的水质标准的行为，认为该委员会的职责不是保护水权不受侵犯而是为水的健康、有益使用制定合理的保护措施。62又如在2005年，路易斯安那州上诉法院在LakeBistineauPreservationSocyv.WildlifeandFisheriesCommn一案中指出，州政府降低湖面水位以减少有机物质、改善湖体生态的措施是符合公共信托的要求。63北卡来罗那州上诉法院在Parkerv.NewHanoverCounty一案中指出，政府有权针对出于防止侵蚀海岸和其他保护目的而对私人开发行为征税。政府此举为了防止当地居民及财产免受飓风及其它风暴的袭击造成的破坏性损失，不仅符合公共信托的要求，也符合州宪法及其它法律的规定。64同样，2006年弗吉尼亚州上诉法院在Palmerv.Virginia一案中认为，州海洋资源委员会拒绝私人在沿河码头上建仓储设施的请求符合公共信托的要求。不仅如此，州海洋资源委员会的行为也是符合州宪法的，因为弗吉尼亚州宪法也明确规定：“为了全体人民的福祉和幸福，不得污染、损害或破坏州的空气、陆地和水流。”65（三）对抗征收请求公共信托可以对抗征收请求最早可追溯至1892年的IllinoisCentralR.Co.vIllinois案。66在该案中，涉及的问题是伊利诺伊州政府是否有权将密执安湖湖床转让给铁路公司开发，而一旦转让后政府若要收回该土地，就必须通过征收的方式作出。于是法院权衡再三，认为湖床属于公共信托财产，州政府无权作出转让，这就避免了日后可能面临的征收困境。67基于同样的理由，公共信托还可作为从财产权赖以存在的背景来严格限制（backgroundlimitation）对私人财产权利益利用的标准。因为政府对私人财产的开发行为无疑构成征收，随之而来的则是必须对被征收人予以公正的补偿，而这必然会对公众造成不必要的负担。于是，求助于公共信托理论，可以否认对私人财产的不必要利用或开发行为。如1972年威斯康星州最高法院在JustV.MarinetteCounty一案中指出，由于原告对湿地这一公共信托财产不享有绝对的、不受限制的权利，因此政府有权对他回填湿地的行为不予补偿。68又如，加利福尼亚最高法院在1983年的莫诺湖一案中指出，对私人开发公共信托资源作出限制而对私人受到的损害不予补偿，因为私人在公共信托财产上不享有既得（vested）权利。69（四）遏制州（或国家）行为的滥用由于公共信托财产权也是采取双重所有权做法，州或联邦实行的是管理权，而它们这些公权力最容易被滥用，引发腐败，所以必须予以严厉遏制，否则受益人的权利将受到无法弥补的损害。美国法院认为，公共信托甚至高于某些法定权利。70这意味着，政府有权对公共信托财产做出必要的限制，更意味着政府有责任为了公共利益而保护公共财产。71因此，州（国家）行为必须遵照公共信托的要求，否则司法机关将运用司法审查手段予以制裁。如2004年，夏威夷州最高法院在某次水利用听证会上认为：“基于州为了确保现在以及后世子孙利用水资源的信托责任，对水资源的保护构成公共信托。”因此，由于州水利委员会未考虑到这种公共信托的存在，因而其对水资源的分配许可无效。72（五）作为司法解释的工具和严格审查的准则公共信托成为司法机关制约立