论我国农业保险巨灾风险分散机制的建立

论我国农业保险巨灾风险分散机制的建立王红珠摘要：我国是一个农业大国，也是自然灾害频发的国家，作为惠农政策的一项重要举措，农业保险尤其是政策性农业保险近年来在我国得到了快速的发展。然而随着农业风险的特征正在发生变化，农业保险覆盖面的不断增大，农业再保险和巨灾保险分散机制缺失的问题也日益显现。针对当前我国农业保险存在的问题，借鉴国际经验，提出我国要实现农业保险的良性循环。必须防范巨灾风险，应该通过完善农业再保险机制和巨兜风险基金制度并进行巨灾风险证券化等途径，建立我国农业保险的巨灾保险分散机制。关键词：农业保险；再保险；巨灾风险；分散机制农业是世界公认抵御自然灾害能力极差的“弱质产业”，我国是一个农业大国，也是自然灾害频发的国家，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生频率都很高。统计显示，近十年来，中国农业已成为继日本和美国之后的第三个灾害损失最严重的国家，全国平均每年约有3亿亩农作物受灾，2亿多农村人口受到灾害影响。自2004年以来，农业保险尤其是政策性农业保险作为支农惠农政策的一项重要举措，规模呈现出快速扩张的态势。但面对巨大的农业自然灾害，保险公司只有在丰年、平年储备充足的资金才能应对赔付，实现农业保险的良性循环。因此，农业保险更应当关注防范风险，建立巨灾风险分散机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。随着我国农业保险覆盖面的剧增，农业再保险和巨灾风险分散机制缺失的问题日趋凸显。我国目前尚无一个省、自治区、直辖市在农业保险试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”，有部分试验的省、区、市安排了诸如“大灾基金”的区域性风险基金，但与农业保险需要的巨灾风险分散机制无论从规模上还是运作模式上都差距很大。既无巨灾赔偿准备，也无分散风险的机制，这样无异于将风险都集中到各级地方政府身上，这正是目前各地实施农业保险的隐患所在。一、农业保险面临的新局面1中央高度重视为农业保险的发展指明了方向从2003年起我国开始加大农业保险的推广力度，着手研究农业保险发展的各种模式，积极推进农业保险试点。2007年中央财政首次开始对政策性农业保险实施补贴，农业保险迎来了前所未有的发展机遇。与此同时，党的十七届三中全会通过的关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确提出：“发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。”2009年中央“一号文件”也强调：“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制。”中央的高度重视，既指明了农业保险的发展方向，对于农业保险的持续健康发展至关重要，也为农业保险的发展提供了绝好的政策机遇。2农业风险的特征正在发生变化随着我国加快向现代农业的转型，农业增长方式也逐渐向技术密集型转变，农业生产向规模经营和专业化方向发展，这种集约型的增长方式使农业风险更为集中，损失程度更大，所以农业生产的大力发展，迫切需要农业保险的支持，也迫切需要建立农业巨灾风险分散机制。3建立农业巨灾风险分散机制的紧迫性中国保监会最新公布的统计数据，2008年我国农业保险覆盖面急速扩大，共承保各类农作物5.32亿亩、参保农户9千万户次，为农民提供的风险保障近2400亿元人民币，实现签单保费110.7亿元。其中种植业保险保费收入73.7亿元，养殖业保险保费收入37亿元，农业保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市）。然而随着农业保险覆盖面的不断扩大，农业保险的巨灾风险不断凸现，巨灾风险化解机制，以及农业保险相关立法的缺位，逐渐对农业保险的发展构成影响。因此，建立农业再保险和巨灾风险分散机制已经迫在眉睫。二、农业巨灾风险分散机制缺失我国的农业保险在灾后救助中总体赔付率低，这反映出农业保险覆盖面不够宽、防灾防损不到位、应急处理机制不健全、巨灾风险管理不完善等问题。在实际操作中，由于受到经营管理、产品技术开发以及偿付能力限制等因素的制约，我国的农业巨灾保险产品种类少、保障面窄、保障程度低，巨灾保费收入份额较小，同时在再保险方面也相对滞后。1巨灾凸显农村保障“缺口”目前，我国对巨灾造成农业经济损失的补偿与救助，实行的是政府主导型巨灾风险补偿机制，主要包括财政补偿、保险补偿、社会捐助和国际支援四种，其中财政补偿和保险补偿构成我国巨灾补偿机制的主体。但这种机制有明显的局限，既耗费了政府大量的财力，影响了财政收支的稳定性，也影响了全局经济部署，还使得我国国民的防灾保险意识薄弱，总认为补偿自然灾害的巨灾损失是政府部门的事。同时，保险行业对灾害的保障能力更显得十分不足。据民政部统计报告，近10年来我国每年因灾损失基本维持在2000亿元，但巨灾保险赔付却微乎其微。全国保险工作会议公布的数据显示，2008年初南方低温雨雪冰冻灾害造成1516.5亿元巨额经济损失，保险业支付保险赔付55亿元，对于纯农业的赔付不到总赔付额的4%。又如2009年初，我国十多个省份遭遇了50年一遇的特大旱灾，但只有安徽省明确将旱灾列为政策性农业保险的保险责任，而其产生的旱灾赔付款也只有区区2.4万元。保险赔付明显不足，尤其在灾害波及到的广大农村地区，不利于灾后重建和保障灾区百姓的生活。2传统巨灾保险和再保险的局限性我国保险公司只对巨灾中的洪水做附加特约险承保，地震、干旱等巨灾皆属于不保责任。这样当发生巨灾风险时，一般的保险是不能将风险进行有效分散的，从而导致很多商业保险公司不敢贸然进入巨灾风险这个市场。另外，在国际保险市场上，再保险业务通常可以起到巨灾损失的补偿责任。但目前的情况是，国际再保险市场同样面临承保能力不足的窘境，鉴于赔付风险太大，近年来许多国际再保险公司宣布不再承保或收缩其巨灾再保险业务，一些国际再保险商近年纷纷退出我国农险业务的分保。而我国保险业起步较晚，分保能力有限、市场主体单一、市场规模极小，只占全球再保险市场的0.1%，以现有的承保能力来看，很难独立承担此重任。同时，国内再保险市场还没能与国际再保险市场进行紧密的联合，这也造成了我国再保险市场应付近年来频繁发生的巨灾风险的分保能力有限。3巨灾造成的破坏性足以令保险公司退缩据统计，2008年中国因灾损失13547.5亿元，远远超过2008年全年中国保险业的保费收入9784.1亿元。因此，巨灾会对保险公司和再保险公司，乃至整个保险业的正常经营成果造成相当大的冲击，甚至是毁灭性打击。客观上，迫使保险公司在经营中从控制风险的角度出发，选择性承保保险标的，规避系统性风险，以确保经营效益，从而形成保险覆盖面的“空白”和“断档”。4农业保险覆盖面狭窄，不能满足分散农业巨灾的保险需求农业保险的承保面狭窄，承保各类农作物的面积仍然与当前农业生产对农业保险的需求存在较大差距。比如2009年春发生旱灾，特别是北方的冬小麦种植区受灾严重，但到目前为止，由于我国农业保险承保集中在夏秋作物，对越冬作物的承保面积不大，因此此次旱情发生，只有较少地区能够获得相应的农业保险补偿。又如湖南省曾出现1300万亩油菜因大雪覆盖而绝收，因未投保任何保险产品，农户无法获得任何保险补偿。这里除农村地区投保意识不强的原因以外，客观存在着现有农业保险覆盖面狭窄、保险产品开发不到位、未能完全适应和满足现实需求等问题。5制度性安排欠缺法律法规不完善目前我国还未出台专门的农业保险法，也没有专门的农业保险管理条例。法律法规不完善，导致农业保险尤其是农业巨灾风险分散机制的经营主体、组织推动方式、准备金积累等方面缺乏明确的制度安排。尽管我国农业法、保险法对农业保险有原则性的规定，但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。由于没有立法支持，一些地方政府以及试点公司对于如何规范运作和目前各项支持政策的持续性存在疑虑。在制定相关配套政策、建立长效机制方面，显得力度不足。三、巨灾风险分散机制的国际借鉴当前很多国家都建立了巨灾保险制度，在设立巨灾赔偿基金、再保险安排等方面给予财税政策支持。同时，通过资本市场提升保险业的巨灾承保能力，推出了巨灾风险证券等一系列创新产品，提升保险业的巨灾承保能力。国际上巨灾管理模式主要有两种：一是完全由国家政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系。二是政府和保险公司共同合作的管理模式。在美国，面对巨灾风险主要建立了政府主导推出巨灾保险计划和巨灾风险与资本市场相结合两种方式。例如美国的洪灾保险制度是从立法着手，政府运作，依靠私营保险公司，通过商业手段逐步实施和发展起来。又如美国保险公司针对巨灾再保险供给不足，而市场需求不断提高，导致价格急剧上升的问题，借助美国强大的资本市场分散巨灾风险。1992年芝加哥期权交易所首次发行了巨灾期权，随后，市场上出现了许多保险衍生商品，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等。美国通过这种新的巨灾风险分散机制即巨灾风险证券化，不仅将保险市场上的风险向资本市场转移，同时也融通了资金，推动了资本市场的发展。在法国，保险公司被强制要求按照政府制定的标准费率提供重大自然灾害保险。在日本，巨灾损失的防范主要通过保险和再保险来实现。日本农业保险由区域性农业共济组合经营，采取强制性保险与自愿保险相结合的方式，政府通过提供部分经营费用和再保险，构筑全国农业保险体系。日本模式的农业保险组织体系主要由两个层次组成：首先由民间的保险相互会社即市、镇、村农业共济组合和都、道、府、县农业共济组合联合会经营农业保险业务，然后再由中央政府通过农业再保险特别会计账户和国家保险协会等渠道为其提供再保险。尽管各个国家和地区巨灾保险制度的设计有各自的特点，但概括起来基本相似：政府制定有效的公共政策，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，采用市场化的运作方式和再保险风险转移手段。形成全国性或地区性的保障体系。根据美、日及欧盟国家的经验，巨灾风险防范往往是举国之力构建多层次风险管理机制。所以，世界各国在建立巨灾保险制度的时候，政府都起到了主导性的作用，巨灾保险制度在任何一个国家都离不开政府的投入和参与。四、建立我国农业保险巨灾风险分散机制的有效途径大范围的自然灾害，往往带来农业的巨大损失，而普通商业保险很难承受，所以我国需要借鉴国际经验，建立由财政支持的巨灾风险分散机制，能够为防灾减灾、灾后补偿、维护农业生产的健康可持续发展提供保障。1建立农业再保险机制化解农业巨灾风险再保险是分散农业巨灾风险的一种重要方式，原保险公司在确定风险自留额后，通过签订再保险合同将风险转移给再保险公司，这样使原保险公司就能承保比它自身能力大得多的风险。通过建立农业再保险机制，形成我国组织多形式、所有制多结构、业务多层次、融资多渠道的农业保险体系，探索通过农业再保险、超赔、向国际市场分保等方式来化解农业生产所要面临的巨灾风险。提高我国农业再保险的市场供给能力，有三种途径：一是借助于现有的中国再保险公司，由政府拨专项基金将再保险的责任交给中国再保险公司，由其为商业保险公司承担的农业保险提供再保险服务。对于提供农业再保险服务出现的亏损，由国家财政负担。我国已从2007年起对这一方式进行了初步尝试，当年5月中国人保、中华联合和安华农险3家参与中央财政政策性农业保险保费补贴试点的保险公司与中国再保险（集团）公司合作签订策性农业再保险框架协议，建立了赔付率超赔分保机制。按照该协议，当农险赔付率超过100%时，中再集团将按一定比例分担赔款，并进一步在全球市场分散巨灾风险，这是建立健全农业再保险和巨灾风险转移分摊机制、利用市场手段化解农业巨灾风险的重要体现。2008年保监会进一步加大了对中国人保、中再集团的窗口指导力度，初步形成农业再保险机制。二是成立专门的政策性农业再保险公司。由国家出资设立农业再保险公司，并以法律的形式规定任何形式的农业保险业务，必须向农业再保险公司或中国再保险公司及其他保险公司分保，超赔部分由国家财政负担。三是应当充分利用国际再保险机制，通过与国际再保险业、国际金融业的交流与合作，利用国际再保险渠道实现更大范围的风险分散。2建立由财政支持的巨灾风险基金制度建立由财政支持的农业巨灾风险基金制度，为救灾和灾后恢复重建提供稳定资金来源，这有助于实现灾年的财政收支平衡和金融的安全稳定。巨灾保险基金是将保险公司收取的巨灾保费，通过再保险的方式汇集成专项资金，专款专用，由专业再保险公司代为管理，充分运用再保险和巨灾风险证券化等特有技术手段，将巨灾风险进行分散，最大程度提高应对巨灾损失的能力，政府对基金建立和运作给予政策支持。这种模式的目的是按照“以丰补歉”的原则，盈余之年基金滚存，大灾之年用滚存基金进行赔付，差额部分由政府补贴，实现巨灾保费的逐年积累、风险分散和责任共担。建立全国范围内的巨灾风险基金，其资金来源可以通过行政政策和市场手段多渠道筹集：如中央和省市两级财政预算中每年安排一定数量的资金；经营农业保险的保险公司及再保险公司按保费收入的一定比例投入；国家粮食风险基金；从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分资金；社会各界捐赠资金；从农产品流通渠道中征收一部分资金；从资本市场上筹集部分的资金，如由专业农业保险公司发行债券，或以国家投资为主、企业和社会团体等参股方式筹集风险基金；在商业性财险公司以及各类人寿保险的保费收入中提取一定比例用以建立农业巨灾风险专项基金。农业巨灾风险基金去向可以包括：对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供补偿；巨灾风险的预防；支持设立农业灾情研究机构运行等。同时。必须规定巨灾风险事故发生后巨灾风险基金不足赔偿时的融资方式：由财政支付，或者财政担保从金融机构贷款，还是财政担保发行债券等。目前我国各地也在进行农业巨灾风险基金的尝试。如从2008年开始，江苏省探索在全省建立农业保险政府巨灾风险准备金制度，构建由省、市、县三级组成的政府巨灾风险准备体系。按照10%的比例，各县（市、区）上缴省辖市巨灾风险准备金，按照各县（市、区）上缴数50%的比例，各省辖市安排配套资金，省财政按各市实际安排实行等额补助。同时，巨灾风险准备金实行封顶制度，防止风险准备金过度积累。在发生较大自然灾害，当年县级政府主要种植业保费收入发生超赔时，经批准方可动用政府巨灾风险准备金。又如江西省2009年初建立了巨灾风险准备金制度，每年保险公司按照政策性农业保险经营盈余的50%提取巨灾风险准备金，逐年滚存，定向使用，当全省政策性农业保险年度综合赔付率超过160%，承保公司可申请动用巨灾风险准备金支付赔款。3通过资产证券化分散农业巨灾风险在我国的农业巨灾保险机制建设过程中，存在的一个突出问题是巨大的需求与有限的供给之间的矛盾。巨灾给我国农业造成的损失越来越严重，而农业保险市场显然无法独自承担，因此我国应该借鉴发达国家的成功经验，把农业保险市场的风险转嫁到资本市场上，即通过巨灾风险证券化将保险市场的农业巨灾风险打包转化为能在资本市场上流通的金融工具，利用资本市场上众多的投资者将农业巨灾风险分散。国际资本市场的规模高达60兆美元，远远高于保险市场的资金规模，因此巨灾风险证券化为保险业开辟了全新的筹集保险资金的渠道。自20世纪90年代人们开始利用巨灾风险证券化技术以来，以迅猛的速度传播到世界各国，在国际保险市场取得了良好的成效。目前全世界巨灾证券的年发行量已经超过10亿美元，预计到2010年，这一数字将超过100亿美元。巨灾风险证券化产品在我国属于新生事物，具有巨大的发展空间，我国可以政府的农业巨灾风险基金为载体，发行国家农业债券，将巨灾风险转移到资本，市场，实现更大范围的风险分散