会议论文-论社会主义和谐社会中的公民养老权

【辽宁省法学会法理学研究会2008年年会论文】论社会主义和谐社会中的公民养老权 兼谈辽宁省养老保障法制建设的现状及完善刘灵芝作者简介：刘灵芝（1963），女，辽宁锦州人，法学博士，大连民族学院法律系副教授，研究方向为法理学、民族法学、知识产权法。（大连民族学院 法律系 辽宁大连 116600）摘要：养老权作为一项基本人权，无论是法律上，还是实践中，都已在国际社会形成共识。公民养老权是我国宪法规定的一项基本人权，人权保护要求平等地尊重每一个人的尊严，这是关注和保护公民养老权的最基本的原因。我国城乡二元结构导致公民养老权保障不平等，应当建立健全养老保障法律制度，使我国城乡公民平等享有养老权。辽宁省作为国家养老保险试点地区，应当加紧完善城乡养老保障法律制度。关键词：养老权；人权；法律制度我国改革开放的30年也是法制建设的30年。今年不仅是我国改革开放30周年，更是联合国世界人权宣言发表60周年，世界人权运动80周年。我国正处于建设拥有“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的关键时期。而老年人的养老保障问题关涉和谐社会的建设，也关涉社会的公平正义。养老权作为一项基本人权，无论是法律上，还是实践中，都已在国际社会形成共识。1948年的世界人权宣言、1966年的经济、社会和文化权利国际公约都明确规定了包括养老权在内的社会保障权。我国宪法和老年人权益保障法均规定公民享有养老保障权。由此引发我们对社会主义和谐社会中的公民养老权进行理性的思考和追问，并对我们辽宁省养老保障法制建设的现状及完善进行探讨。一、公民养老权的涵义人口老龄化是21世纪人类发展的主要特征之一，也是当今世界各国面临的一个重大社会问题。“老年人是连接过去、现在和未来的桥梁，他们的智慧和经验构成了名副其实的社会命脉。”前联合国秘书长安南在第二届世界老龄大会上的讲话：建立一个适合所有年龄人群的社会，载“新华网”，从人的自然属性和生命周期过程来看，养老是个人、家庭乃至社会都不能回避的永恒课题。任何人都会经历出生、成长，由幼及壮、由盛至衰的生命历程。参见姜向群：老年社会保障制度历史与变革，中国人民大学出版社2005年版，第1页。我国是一个人口大国，也是世界上老年人口最多的国家。同西方国家相比，我国人口老龄化的特点表现为：一是老年人口规模大；二是老年人口增长快，老龄化发展迅速；三是老龄化在地区之间、城乡之间发展不平衡；四是人口老龄化是在经济尚不发达的条件下出现的；五是人口老龄化是在社会保障制度还不完善的条件下到来的。如经济学家所言：西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，是“先富后老”；而我国的工业化过程还没有完成，人口老龄化提前到来，是“未富先老”。由此，我国的养老保障面临着更复杂、更艰巨的局面。我国宪法第14条第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。第33条规定，“国家尊重和保障人权。”第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” 以宪法为原则和依据，我国的一些部门法也有相关规定，如劳动法第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”又如老年人权益保障法第3条规定：“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。”由此，本文认为，公民养老权是宪法规定的一项基本人权。公民养老权的享有和实现与公民的生存和健康以及参与社会发展密切相关。简言之，公民养老权就是公民在老年时享有的生存权。“生存权的目的，在于保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，是要求国家有所作为的权利。”日大须贺明：生存权论，林浩译，法律出版社2001年版，第16页。依据我国宪法和法律的规定，公民养老权可以从广义和狭义两个角度来理解和界定。广义上的公民养老权是指公民在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限，或者因年老丧失劳动能力的情况下，依法享有的获得国家和社会的物质帮助权和家庭赡养扶助权，具体表现为生活保障权、健康保障权、参与社会发展权和精神慰藉权。狭义上的公民养老权，是指企业事业组织的职工和国家机关工作人员在达到法定年龄后享有退休的权利，并有权得到国家和社会对其老年生活的保障。本文认为，采用广义的界定方法使公民养老权有更充分、更具体的法律保障。二、公民养老权的人权属性“人权”是一个应然性的概念，英国的麦克法兰提出：“人权是那些属于每个男女的道德权利，它们之所以为每个男女所有，仅仅因为他们是人。”转引自关今华：人权保障法学研究，人民法院出版社2006年版，第63页。人权，人的权利，人作为人享有或应当享有的权利。“人们拥有权利的唯一理由是他们是人（大写的人）；人们之所以拥有权利，是因为他是一个人。所以，人权往往被定义为人作为人应当享有的权利。”张文显：法哲学范畴研究（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第401页。“人权的普遍性是基于人的尊严和价值。人，仅仅因为他们是人，他们就享有他们所应当享有的基本权利。否则，他们就将失去做人的资格，就将不成其为人。人是有理性、有道德、能认识和改造世界的已经脱离了动物界的高级动物。人们生活在这个世界上，共同组成人类社会，依照他们的共同本性，人们彼此之间就应当是平等的、自由的，就应当享有生存的权利和过好的物质生活和精神生活的权利。这是人作为人所应享有的尊严。人不是为社会和国家而生，而社会和国家是为人而存在。人是目的，社会和国家是手段，而不是相反。这是人作为人所应当具有的价值。”李步云：人权的普遍性与特殊性，载王家福、刘海年、李林主编：人权与21世纪，中国法制出版社2000年版，第6页。英国学者米尔恩在人的权利与人的多样性人权哲学一书中指出：“倘若着意于人的（human）这个形容词，那么，人权概念就是这样一种观念：存在某些无论被承认与否都在一切时间和场合属于全体人类的权利。人们仅凭其作为人就享有这些权利，而不论其在国籍、宗教、性别、社会身份、职业、财富、财产或其他任何种族、文化或社会特性方面的差异。”英AJM米尔恩著，夏勇、张志铭译：人的权利与人的多样性人权哲学，中国大百科全书出版社1995年版，第2页。“认真说来，人权就是人的个体或群体，在一定历史条件下并基于一定经济结构和文化发展，为了其自由的生存、活动和发展以能够真正掌握自己的命运所必需平等具有的权利”。文正邦：当代法哲学研究与探索，法律出版社1999年，版357页由此，赋予公民以养老权不是怜悯和恩赐，而是基于对人本身的尊重。公民享有养老的权利，是基于人权的观念，是老年人作为“人”应当享有的权利。在现代人权观念中，公民为求生存而获得财产并不以其履行义务为前提，而应由国家负起保障公民生存权实现的责任，国家有接受公民生存请求的义务。林嘉：社会保障法的理念、实践与创新，中国人民大学出版社2002年版，第136页。国家以社会保障作为再分配的一种方式，解决社会成员在社会产品分配中的差异和不公，满足公民的生存权。本文认为，公民养老权是社会权利的主要内容，公民养老权的核心理念是公民老年时的生存和健康，养老权是公民享有的一项基本人权。人权保护要求平等地尊重每一个人的尊严，这是关注和保护公民养老权的最基本的原因。三、确认和保障公民养老权的意义人不是手段，而是目的，这正是“以人为本”的理性所在，也是构建社会主义和谐社会进程中不可或缺的价值核心。从道德的意义上讲，权利是对人自身的一种肯定，是从防恶的角度对人的尊严和价值的确认和维护。从社会的意义上讲，权利表示着一种社会关系。对个人需求的道德回应之转变为法律权利所面临的一个主要困难是对个人角色的社会理解。对个人权利的承认不仅意味着对个人需求和个人身份的个人性的承认，而且意味着对个人需求和个人身份的社会性的承认。参见夏勇：权利发展说，载张文显、李步云主编：法理学论丛（第1卷），法律出版社1999年版，第534-536页。在当下的权利时代，我们应当树立权利观念，应当认识到，公民对养老保障的基本需求是基于公民资格而享有的基本权利，是表现为社会权利的一项积极权利，国家应以积极的作为建立和完善养老保障制度来满足公民的基本需求。而确立权利的方式能最有效地保障老年人的生存、健康和参与社会发展，相对于政策、私人合同或慈善救助，以权利保护更具有稳定性和连续性，能在整个过程中不被看成是施舍，能使人在晚年同样感受到做人的尊严。换言之，老年社会成员是社会的一员，他们要能够生存和发展必须得到基本的社会养老保障。因此国家应该通过立法赋予所有的社会成员享有养老权，使他们在年老的时候有资格要求国家和社会提供基本的物质帮助，并享受社会经济进步和发展所带来的新成果。因为，“在任何特定时期，各世代人既是未来世代地球的管理者和受托人，同时也是地球所有成果的受益人。”参见张新民：养老金法律制度研究，人民出版社2007年版，第174页。我国宪法规定公民享有获得物质帮助权，是宪法赋予公民的一项权利，它体现的是社会成员在国家保障下的平等保障权利，其目的是使全体社会成员都能分享经济发展的实际利益，共享经济发展成果，达到富国安民。平等是人权的思想精髓，同时平等也在制度中表现为平等权。联合国1948年世界人权宣言是“鉴于对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”上制定的。该宣言第1条规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”。第7条进一步规定：“在法律面前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视”。我国宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”本文认为，公民养老权是一种普遍权利，是人人普遍、平等享有的权利。普遍性原则符合社会公正的人类追求，也表明养老权的主体的广泛性，只要作为社会的成员，就享有这一权利。换言之，不论男性老年人还是女性老年人，不论城镇老年人还是农村老年人，都平等享有养老权。在实践中，虽然我国宪法规定的公民养老权应当由每一个公民平等享有，但长期以来，我国二元化经济结构以及二元化户籍制度所造成二元化养老保障体系的长期存在，造成城镇公民与农村公民养老权不平等，农村公民几乎不享有任何养老保障，国家和社会提供的养老保障几乎成为城镇公民的特权。因而应当建立健全我国的养老保障法律制度，使我国城乡公民平等享有养老权。四、辽宁省养老保障法制建设的现状及完善改革开放以来，辽宁省委、省政府始终把社会保障工作作为改善民生的重要手段，一直摆在经济社会发展突出的位置，各项工作都取得了重大进展。社会保障试点成果得到巩固和扩大，为破解体制转轨、社会转型中的社会保障难题探索出一条有效途径，为改善民生、促进社会公平、保障老工业基地全面振兴做出了历史性贡献。 （一）辽宁省养老保障法制建设的现状综观辽宁省社会保障改革与发展的20年历史，经过20年的努力，我省以养老、失业、医疗三大保险和城市最低生活保障为主体的社会保障体系已经建立，相关的法规和规章也相继制定并实施，在维护和促进经济体制改革的顺利推进、体现社会公平和维护社会稳定等方面发挥了巨大的作用。有关统计数字表明， 辽宁省已于1996年进入老龄化社会，到2004年末全省60岁以上的老年人口达583万人次，占人口总数的13.7%，其中城市人口326万人，农村人口257万人，分别占老年人总数的55.9%和44.1%。且具有老龄人口数量大，增长速度快，高龄老人数量多等特点。从法律制度建设的角度看，我省在养老保障法制建设方面有如下的成效：其一，城镇养老保障法制建设成效显著。辽宁省城镇养老保险制度改革起始于1986年，经过多年改革调整，目前已建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由企业和职工共同负担。先后制定并公布了辽宁省老年人保护条例 、辽宁省城镇企业职工养老保险条例、辽宁省社会保险费征收票证管理暂行办法等。辽宁省城镇与农村实行不同的养老保险制度，通过近几年的努力，全省城镇企业职工基本养老保险体系已经初步形成，养老保险统筹与个人账户相结合的模式已经在全省各个城镇广泛覆盖。其二，农村社会养老保险逐步走向制度化。从1986年起，辽宁省就开始了农村养老保险的试点探索，经过二十年来的努力，这项关系到我省农村稳定与发展的工程初步摆脱了困境，走出了低谷，实现新的突破，从而为今后辽宁省农村养老保险的发展奠定了坚实的基础。全省各级民政主管部门不断分析在实施过程中所出现的各种情况，研究政策法规的可操作性，按照民政部95年制定的农村社会养老保险基本方案的要求，根据辽宁省农村社会养老保险的具体情况，采取了以建立个人账户为核心，资金以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的储备积累式养老保险方式，不仅适用于全省农村不同地区，而且还适用于农村中不同类型的人员，灵活性强，透明度高，可操作性强，易组织实施，工作有序化。2005年制定并公布了辽宁省被征地农民社会保障暂行办法，参保人员达到8.5万人，享受养老待遇人员1.2万人。目前我省稳妥推进农村养老保险工作，参保农民达到220.3万人。与城镇社会保障制度相对完善相比较，占据全省总人口半数的农村人口的养老保险制度仍处于探索阶段，我省有关部门正在筹划建立城乡统一的并适合农村发展的养老保险制度。其三，完善了农村五保户的供养制度。早在1997年11月我省发布了辽宁省农村供养五保户暂行办法，并于2003年10月进行了修正。新办法对农村五保供养对象的条件、申请审批程序、五保供养资金来源、发放渠道、五保供养服务机构的建设和管理都作出了具体规定，与原有办法相比有重要修改。 其中规定，农村村民，同时具备三个条件的，可以享受农村五保供养待遇：一是自然条件，即本人年满或超过60周岁的老年人，或者不满16周岁的未成年人，以及经县民政部门指定医院鉴定为无劳动能力的残疾人；二是经济条件，即本人或者家庭年收入低于当地农村五保供养标准；三是亲属条件，即无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者法定赡养、抚养、扶养义务人无履行法定义务能力。法定赡养、抚养、扶养义务人属于年满或者超过70周岁的老年人、丧失劳动能力的残疾人、未满18周岁的未成年人的，均视为无履行法定义务能力(家庭年人均收入超过当地农村最低生活保障标准两倍的除外)。 同时规定，分散供养的农村五保供养对象确无生活来源的，按照当地农村五保供养标准(当地人均实际生活水平)全额享受供养待遇；有部分生活来源的，差额享受供养待遇。这一规定体现了公平公正原则，五保供养对象的基本生活也能够得到保障。（二）我省养老保障法制建设存在的问题及完善对策 1988年以来，我省就老年人的养老保障等问题做出了诸多规定，但是，仍然存在着许多问题。概言之，我省养老保