平衡计分卡在地方政府绩效管理中的适用性分析

石家庄经济学院华信学院毕业论文摘 要平衡计分卡作为一种新兴的绩效管理工具，在我国政府部门管理活动中还未普遍采用。本文从我国政府部门在其绩效管理过程中产生的问题谈起，通过引述青岛市引入平衡计分卡的成功实践来加以佐证，再充分结合平衡计分卡自身理念特征、价值取向、灵活特征等，详细分析论述了平衡计分卡这一绩效管理模式在我国地方政府部门绩效管理中的适用性，进而得出将平衡计分卡引入我国地方政府部门绩效管理，有助于进一步提高政府部门的行政效率和公共服务效益。关键词：地方政府 绩效管理 平衡计分卡 战略 ABSTRACTBSC as a new performance management tool has not been commonly used in the management activities of government departments in China. In this paper the talk about the problems of Chinas government departments in the performance management process, the passage is quoted in the successful practice of Qingdao City, the introduction of the BSC to be corroborated, fully integrated with the BSC concept characteristics, values, flexible features, detailed analysis discusses the BSC performance Management, the applicability of our local government departments, performance management, and then come to the introduction of the BSC performance management of local government departments, and help to further improve the administrative efficiency of government departments and public service efficiency.Key word：Local government; Performance management; BSC; StrategyI石家庄经济学院华信学院毕业论文目 录摘 要IABSTRACTI1. 我国政府部门在绩效管理过程中产生的问题11.1 政府部门绩效管理的价值取向片面，过分追求经济效益11.2 传统的绩效管理工具无法应对复杂的绩效管理项目11.3 绩效管理同社会的发展脱节21.4 绩效管理缺乏民主化22平衡计分卡作为绩效工具应用于政府绩效管理的现实意义22.1 对形成科学的绩效观具有推动作用22.2 帮助政府形成全新的战略体系33.青岛市政府部门引用平衡计分卡的实践33.1 制定关于青岛市政府部门的四大远景33.2建立政府平衡计分卡的基本结构33.3制定青岛市政府平衡计分卡具体绩效目标53.4引入平衡计分卡为青岛市政府带来的变化53.5青岛平衡计分卡试验带来的启示64. 平衡计分卡在地方政府部门绩效管理中的适用性分析65. 平衡计分卡应用于地方政府绩效管理的保障条件75.1 更新绩效管理理念75.2 加强地方政府战略管理85.3 健全政府管理的相关制度8结论8致 谢9参考文献10II石家庄经济学院华信学院毕业论文平衡计分卡在地方政府绩效管理中的适用性分析以青岛市为例借鉴现代公共管理和工商管理理论，创建中国特色的高绩效党政机关，是深化行政管理体制改革的重要内容，是转变政府职能的必然要求，这与近年来世界范围内的新公共管理运动追求的目标在方向上也是一致的。随着公民参与意识的增强、公共服务私有化的发展以及公众要求建立高效政府、减少行政成本等问题的出现，建立低成本、高效率的服务驱动机制成为政府绩效管理的核心问题。平衡计分卡在这种背景下便应运而生。将平衡计分卡这一战略管理工具，用于创建高绩效机关，既符合科学发展观的要求，又使中国地方政府建设（改革）与美国等发达国家政府再造的趋势同步，必将极大地提高我国机关建设的整体水平，更好地做到坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。它作为一种注重平衡的管理工具，注重的是在治理过程中公平与效率的均衡、各个相关主体利益的参与、政府使命与短期目标的结合以及政府治理流程的改善。1. 我国政府部门在绩效管理过程中产生的问题我国政府的绩效管理类型大致分为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察以及效能建设四种，在提高政府绩效的问题上以上四种类型的绩效管理发挥了一定的积极作用和影响，但其仍存在一定的缺陷和不足，例如，在绩效管理理念上与绩效评价等同；对政府内部管理过程的重视相对缺乏；缺乏使命感和战略思想等等。上述问题的出现是由于我国政府的绩效管理制度本身存在缺陷，同时在制度实行的过程中容易出现执行不力等问题，本文通过对一些相关文献的整理概括出了关于我国绩效管理的几点问题。1.1 政府部门绩效管理的价值取向片面，过分追求经济效益政府部门在当前的利益定向和价值取向上过于片面，在发展才是硬道理的理论引导下，政府部门片面追求经济效益，其中部门官员片面追求政治效应，因此造成忽略了绩效管理的效率价值的不良结果，以及公平和民主价值在绩效管理过程中的丢失。这种价值取向虽然最终可以收获好的经济效益，但同时使政府部门的绩效管理效能大打折扣，造成效率低，效用小，功能差，付出了本不该付出的行政成本，也意味着其公共行政所应实现的最终价值实现公共利益没有得到好的实现。1.2 传统的绩效管理工具无法应对复杂的绩效管理项目我国政府部门所采用的绩效管理工具缺少量化标准，更多的是注重其定性评估，面对极为复杂的众多的绩效管理项目，传统的绩效管理工具极容易令绩效管理趋于形式化，导致管理滞后，从而很难起到提高政府部门工作效率的预期作用。此外，由于政治原因，诸多决策者在制定公共目标的时候表述模糊，致使无法让社会全体明晰目标详细内容，进而在以后的绩效管理过程中造成标准失衡，评估失准，因此也就无法准确实现政府部门最初制定的目标。1.3 绩效管理同社会的发展脱节当前政府部门的绩效管理存在内部障碍，这是由于部门机构之间无法形成积极有效的沟通渠道，对当前的社会需求无法做到及时有效的回应，逐渐同社会发展的大形势脱节，其中最显而易见的一个表现即为对公共服务缺乏意识。政府部门要实现的是广大群众的公共利益，而政府部门成员在进行绩效管理的时候也要考虑到其自身相关利益，这就容易导致其对部门利益的重视程度超越公共利益，从而对公共利益造成不同程度的损害。我国政府现处在一个政府职能的转型期，政府职能由管制向服务转变，如果无法解决绩效管理中的公共服务意识淡薄的问题，那么实现政府最初的转型目标也将变得举步维艰。1.4 绩效管理缺乏民主化我国作为一个民主法治国家，关于政府部门的绩效考核极度缺乏民众的参与，同样作为公共目标的利益相关者，民众对于政府政策的实施过程知之甚少，换句话说，政府往往是抛开群众独自进行。因此，这种绩效管理模式及其设置的绩效指标存在相当的主观性。例如社会中时有发生的违规建筑强拆事件，明显体现了政府部门忽略了利益相关者的利益，在社会中造成了消极的影响。由此可见，科学高效的绩效管理更需要广大社会公众的参与。2平衡计分卡作为绩效工具应用于政府绩效管理的现实意义平衡计分卡这一绩效管理工具最初应用于企业，在企业组织内外都发挥了很大的作用，这也引起了诸多学者对平衡计分卡的关注和深入研究，本文将前者的研究成果进行归纳总结并进行独立分析，对平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用意义提出以下几点：2.1 对形成科学的绩效观具有推动作用平衡计分卡作为一种制定组织战略、愿景的有效工具，在帮助组织设计有效的绩效指标和评估指标的同时也将组织战略同组织绩效紧密结合起来，即充分将组织绩效管理标准融入组织战略中，做到了事前控制和管理，这就打破了传统的绩效评估在评估结束后在进行目标纠正和工作弥补的事后控制所产生的绩效管理滞后性。构建社会主义和谐社会要充分贯彻科学发展观，而当前我国政府所进行的传统的绩效管理很容易出现不科学的片面的价值导向，致使政府在实施政策过程中过分追求眼前的经济效益，而忽视了长期社会效益。针对此问题，平衡计分卡中反映的内外部平衡，结果与过程平衡，长期目标与短期目标平衡，财务、非财务衡量方法之间的平衡，能够反映组织目标的综合状况，使组织能够朝着预期目标长久稳定发展，因此有助于推动政府部门形成一套科学的有效的绩效观。2.2 帮助政府形成全新的战略体系一套科学的完整的战略体系可以帮助组织更加稳定有效的实现组织愿景，而将科学绩效管理理念和科学评估指标融入这套体系的平衡计分卡同样可以帮助政府部门构建一套符合政府战略思想的体系。不同以往，这套体系将战略作为核心而非控制，通过将平衡计分卡的四个角度，即学习与成长，业务流程，顾客，财务相互融合，相互依托，相互推动，使政府在进行绩效管理工作的过程中可以全面、稳定发展，并最终较好的实现政府部门的战略目标。3.青岛市政府部门引用平衡计分卡的实践空谈理论不具备说服力，实践才出真知。将平衡计分卡引入我国地方政府部门绩效管理能不能达到预期效果，需要更加深入的进行客观实践。2005年开始，青岛机关工委组织全体人员学习平衡计分卡，提出“创建高效机关，做人民满意公务员”机关建设目标。根据平衡计分卡的原理要求，青岛市政府制定了符合青岛市自身发展的战略目标，并将目标逐层分解，设定了详细的绩效指标，其平衡计分卡战略地图如下：3.1 制定关于青岛市政府部门的四大远景1.使命：充分提高政府部门执政能力水平，加强对优秀人才及高素质人才队伍的培养建设，积极贯彻科学发展的观念要求，保证青岛市的经济和社会发展目标稳定实现。 2.核心价值观：坚持经济(成本)Economy、效率(效能)Efficiency、效益(效果)Effectiveness、公正(公平)Equity的“4E”价值取向。3.愿景：以现代公共管理理念为导向，在控制行政成本的基础上为青岛市民提供高品质、高效率的服务；提高公众对政府部门的满意度；实现政府机关的不断创新发展。4.战略：提高党政机关的先进性及执政能力； 在推进行政管理体制改革上加快速度；强化绩效管理；深化机关文化建设；推进机关信息化建设。3.2建立政府平衡计分卡的基本结构首先，企业就其自身属性而言，追求的最终目标是利益最大化，因此企业的运营成果最终是对其投资人负责的，因此在平衡计分卡设计的四个方面中，财务性绩效指标可显示出企业的战略及其实施和执行是否正在为最终经营结果的改善作出贡献。然而对于地方政府而言，其自身属性为非盈利组织，资金来源于当地人民群众以及众企业所缴纳的税款，其最主要的任务是对纳税人提供优质的服务，因此，政府部门最终的负责对象即为社会公众。上述可见，顾客方面是政府应用平衡计分卡时应放置在结构最顶端的，而非企业平衡计分卡中以财务方面为最重。作为纳税主体和地方政府的服务对象，虽然相当一部分社会群众并没有享受到应得的公共服务，但作为政府提供公共服务的最终受益者，社会公众是地方政府真正的顾客。其次，财务目标虽然不是地方政府所追求的根本目标，但其在提供优质公共服务的过程中需要一定的资金作为开支，因此财务方面在地方政府的平衡计分卡结构体系中同样占据重要的位置，与此同时地方政府部门需要将降低行政成本和提高资金利用率纳入其绩效目标。此外，对于远景中的使命进行陈述也是有必要的，对使命作出陈述有助于对地方政府公共任务进行一个长期的、有效的、清晰的引导，同时也便于绩效考核时对其作出正确的评估。综上论述我们可以绘制出青岛市政府平衡计分卡的基本体系结构，如下图：图3-1青岛市政府平衡计分卡的基本结构战略使命社会公众我们将如何为公众提供更好的服务？如何为他们创造价值？财务方面如何满足更多的预算资金？如何提高资金使用效益？学习与成长如何确保我们自身的成长变化，以满足上级机关和市民的需求？内部流程为了在预算约束下满足公众的要求，我们需要擅长哪些业务流程？3.3制定青岛市政府平衡计分卡具体绩效目标依照平衡计分卡设计的四个方面，结合青岛市政府的战略规划，可将其具体绩效目标分解为以下部分，如图所示：图3-2青岛市政府平衡计分卡绩效目标分解图深化行政机构改革完善行政管理决策机制加快建设法制政府完善行政管理监督机制以先进为标杆，做人民满意公务员顾客层面提高绩效管理水平绩效管理推及到个人优化组织结构贯彻执行问责制度对内部考评进一步完善电子政务体系深化电子政务应用建立电子政务评价指标体系，制定考核评价度内部过程层面遵循经济原则，尽量降低成本，同时提供、维持既定数量和质量的公共产品或服务降低施政成本；节约开支；减少污染财务层 面加强对党的方针路线的学习保持党的先进性认真学习和贯彻党章；维护党的各项纪律；推进党风廉政建设重点加强为民服务、民主法治、绩效、科学创新等能力建设强化战略文化强化战略文化强化品牌文化进一步加强机关处(科)室能力建设努力打造科学的管理文化、执行文化、沟通文化、激励文化、和谐文化体系，践行机关公务礼仪，建设和谐机关进一步加强处(科)长队伍建设建设创新型城市，在思想观念、体制机制、管理方式等方面创新和突破学习与成长层面3.4引入平衡计分卡为青岛市政府带来的变化引入平衡计分卡后，青岛市政府的管理工作变化体现在三个方面：第一，在工作安排上目标更明确，处内安排各项工作都围绕战略目标来安排，凡是与目标背离或无关的工作，一律不再费时费力去做；第二，工作管理更轻松，通过目标分解，各项重点工作都按照平衡计分卡的要求将职责落实到每个具体的职工来负责，制定了更加细化和量化的绩效指标，从而大大减少了管理过程中的工作量；第三，行政成本有所降低。运用平衡计分卡之后，服务对象对青岛政府部门的满意度显著提高。2006年度，在市直机关社会评议中，对工委满意度由2004年的84.5%提高到94.8%，位居全市机关第一名。2006年，全市受理投诉同比下降15.8%。2007年7月，青岛市成功引入平衡计分卡的 “战略执行明星组织奖”。从上述内容可见，青岛市政府引入平衡计分卡并将其成功用作推动城市发展的有效管理工具，改善了当地政府部门的绩效管理机制，更正了公共部门的价值导向，进一步实现了政府行政职能的转变，由之前的单一目标管理过度到了全面综合目标管理，大大提高了政府机关的执政能力，提高了办事效率。3.5青岛平衡计分卡试验带来的启示实践证明，在内涵上平衡计分卡的原理与科学发展观的思想保持一致。树立和落实科学发展观的要求，为平衡计分卡在中国地方机关各部门的运用推广提供了非常好的契机。各级机关及各部门单位“一把手”，是能否将平衡计分卡这一当今世界领先的战略管理工具成功引入机关建设及管理中并取得实效的关键，也是第一推动力。机关建设和管理需要积极学习借鉴全面质量管理、标杆管理、绩效管理、平衡计分卡、360反馈等工商管理和公共管理的先进管理方法和技术。机关建设需要按照市场经济、社会发展的要求不断进行改革，特别是要不断进行工作流程优化和再造。青岛市的创建高绩效机关及对平衡计分卡工具的运用工作,是边学习、边研究、边探索、边实践、不断完善。毋庸置疑，青岛市政府成功引入平衡计分卡的管理模式是值得我国各地地方政府学习和探索的经典案例，非常具有典型意义和推广价值。4. 平衡计分卡在地方政府部门绩效管理中的适用性分析平衡计分卡的平衡价值理念与公共行政思想相契合。公共行政所追求的目标是追求公共利益，实现治理的可持续发展，它追求公平与效率、民主与平等，而平衡计分卡强调的组织绩效不能仅仅取决于组织的“财务状况”，而应更加注重组织自身的可持续发展的能力和潜在价值创造能力。平衡计分卡的核心价值理念是“平衡”，在政府治理过程中，它强调政府系统的优化与政府能力的提升，平衡计分卡作为管理的一种工具，它的工具属性契合了政府实现公共利益的方式，其绩效指标体系的设计也强调“平衡”理念，要考虑政府短期目标与长期战略、公平与效率、成本与效益、发展与稳定等之间的平衡。平衡计分卡这一绩效管理理念最初源自企业组织，并在企业组织中首次得到系统的应用，但强调以顾客为导向的平衡理念和以战略为框架的管理方式决定了平衡计分卡可以使用于任何组织。平衡计分卡的特性及可移植性、国外政府部门实践的借鉴与启示以及我国地方政府已经具备的制度基础和技术条件共同决定了平衡计分卡在我国地方政府运用的可行性。平衡计分卡本身所具有灵活性，因此在应用于不同的组织中时要加以适当修正，以便更好的契合组织所需。平衡计分卡理论基本原理中的重要思想已经融入了现代政府管理的通行做法之中。若将平衡计分卡引入到我国地方政府中，首先要积极贯彻以科学发展观为指导的大方针路线，使之充分服务于构建和谐社会这一政府目标，并且取其精华而去其糟粕，选择性吸收外来相关经验，做到具体问题具体分析。此外，在将平衡计分卡引入地方政府部门中时，我们不应仅将其当做一个简单的绩效评估工具，而更应该将其作为一个战略实施工具。目前我国地方政府对于公共部门战略意识领悟尚浅，对战略的制定和实施能力嗜待进一步提高，包括绩效管理模式的转变以及各项工作所需要的成本等问题，虽然这会在一定程度上影响平衡计分卡发挥其应有效果，但在大方向上，以上问题还不足以成为将平衡计分卡引入我国地方政府部门绩效管理中的绝对障碍。5. 平衡计分卡应用于地方政府绩效管理的保障条件一项制度的运行实施需要有相关法律法规做为保障，同样，一种绩效管理模式也需要一些必要条件作为引入和应用的保障。通过对平衡计分卡模式的适用环境进行分析，在此提出以下几点关于平衡计分卡在地方政府部门绩效管理中有效运行的几点保障条件。5.1 更新绩效管理理念前文提到，传统的政府绩效管理在价值导向等理念上同社会的发展趋势存在一定的偏差，而相对于传统的政府绩效管理模式，新兴的平衡计分卡绩效管理模式可以纠正这种绩效管理偏差，因此采用平衡计分卡作为地方政府部门的绩效管理工具更加有效。然而面对绩效管理模式的转变，在接受一种先进的管理工具之前首先要接受其所蕴含的管理理念。因此，这就需要其中广大的参与主体积极充分了解这一新理念，提高主体广泛的参与意识，进而掌握平衡计分卡的核心理念，并最终在其今后的应用过程中能够更好把握绩效管理的各项要点。5.2 加强地方政府战略管理战略管理在我国地方政府部门的工作当中还属于一个新兴事物，其应用也才刚刚起步，因此就目前而言，诸多地方政府相对缺乏公共部门战略意识，有些政府甚至还没有引进战略管理这一管理理论，这无疑给以战略为核心的平衡计分卡模式的应用带来了很大不便。由此可见，进一步加强地方政府的战略管理意识和相关管理能力显得尤为必要，只有明晰了政府战略规划这一前提，才能充分利用平衡计分卡来更进一步的描述出政府战略和使命，进而朝着其实现战略目标的方向稳步前进。所以加强地方政府的战略管理，对于平衡计分卡的有效实施是非常重要的。5.3 健全政府管理的相关制度健全且灵活的政府激励制度。虽然政府部门属于非生产性、非盈利组织，其追求的是为社会群众提供优质的公共服务，但如果在节约行政成本的绩效管理模式中，政府工作人员不能得到与其工作任务相符的劳动报酬的话，势必会大大削弱职员的工作积极性，从而也给绩效管理带来严重问题。因此，需要建立起一套与之相应的激励制度，针对优秀业绩和不良业绩采取不同的强化措施，充分激发政府部门及其员工的工作积极性，最终达到实现组织目标的目的。与绩效挂钩的政府预算制度。对于大多数公共部门来说，收入和支出的核心是部门预算，集中体现在会计信息和资料上。所以，健全而透明的预算和会计制度建设将成为良好的公共部门治理的基石。另外，平衡计分卡的政府绩效管理模式要求将政府及各部门的绩效结果作为下一年度预算编制的依据，只有这样才能起到真正的激励作用，这就要求地方政府的财政预算制度必须与绩效挂钩。结论政府绩效管理问题解决的关键地方在于如何在绩效评估理论和方法与公共部门的管理实务之间建立起一致的整合机制，作为战略管理系统的平衡计分卡无疑是一个很好的工具和尝试，它通过相互联系的绩效指标的制定连接政府的使命与战略，使得政府的绩效管理体系与组织的使命和战略紧密结合。平衡计分卡强调战略与实施，将平衡计分卡应用于我国地方政府绩效管理中，对于落实科学发展观与构建和谐社会具有重要的意义和价值。在我国地方政府绩效管理中应用平衡计分卡，应根据我国政府改革的总体部署和要求，积极贯彻以科学发展观为指导的大方针路线，使之充分服务于构建和谐社会这一政府目标，并且取其精华而去其糟粕，选择性吸收外来相关经验，做到具体问题具体分析。11致 谢毕业论文暂告尾声，意味着我在大学四年的学习生活即将结束。回首望来，在这四年里我在学习和思想上都受益匪浅，心中倍感充实，当我写完这篇毕业论