欧洲发达国家安全管理特点与启示

欧洲发达国家安全管理特点与启示作者：中国安全生产科学研究院 方来华 吴宗之 康荣学/文、图来源：现代职业安全杂志发布时间：2011年12月27日德国、法国和英国等欧洲发达国家都是老牌的工业强国，仍有许多高危行业，但在过去的30年里，这些国家的生产安全事故发生率一直保持在较低水平，其在安全生产的法制化、科学化、规范化和长效化管理方面有着丰富的经验和做法。为借鉴和学习其在安全生产管理等方面的经验，笔者有幸赴德国等欧洲国家进行交流与学习。通过交流、学习以及相关资料的收集和整理，深受启发。悠久而健全的安全生产法律法规和标准体系在立法方面，人类最早的劳动安全立法就产自欧洲。13世纪德国政府就颁布了矿工保护法。19世纪初英国政府制定了保护学徒的身心健康法。1936 年法国颁布的劳动法内容就非常广泛具体，如对危险化学品的生产管理和对事故预防、责任追究、工伤保险、职业病防治等都有非常具体细致的规定。欧共体(欧盟前身)也是最早针对重大危险源进行研究和立法的地区。1982年颁布了工业活动中重大事故危险法令。1987年生效的欧洲统一文件中规定了雇员安全生产和健康保护的最低准则。同时，颁布了欧盟89/391/ 欧共体-改善雇员劳动保护的执行措施框架指令。因此，欧洲国家现已普遍遵循欧盟指令建立起适用于本国国情、完善有效的安全生产法律法规和标准体系。以德国为例，其安全生产法律体系包括欧盟法律规定、基本法相关条文、国家劳动法体系和社会法体系等方面有10余部法律。立法上采取“双轨制”，即由国家颁布的一系列法律法规如劳动安全法劳动保护法企业安全规定化学物品法等，以及行业自治立法由工伤事故保险联合会颁布的系列规定如工伤事故保险联合会守则等(与国家颁布的具有同等法律效力)。此外，德国的刑法民事法社会法法典违章条例和劳动法等也有相关的条款规定了安全生产和劳动保护方面的权利、义务和法律责任。在标准方面，欧盟制定的各个行业标准都非常细致具体。2000年欧盟颁布了电气、电子、可编程电子系统的功能安全(IEC61508)标准的全部6个部分。2004年颁布了流程工业安全仪表系统功能安全(IEC61511)等功能安全系列标准，这些标准已相继成为欧盟各国工业生产的强制性标准。功能安全标准作为一个系统解决安全问题的标准系列，全方位地展示了欧美等国在100多年工业实践中总结的、与安全控制有关的法律基础、标准体系、管理制度与方法措施，为建立科学的基于风险管理模式的安全生产组织与管理体系提供了基础。作为劳动安全立法最早和最为完善的地区，欧盟各国良好的法制环境和氛围为工业安全生产和劳动保护创造了有利的条件。有效安全监管与严格执法在安全生产监督管理方面，欧盟各国采取了各有特色的监管模式。在德国，安全监管包括两方面：一是由国家、各联邦州和州各部委、行业监管局负责的劳动保护工作和劳动监察，主要是制定并执行国家劳动保护法律和联邦州劳动保护法规及制度，对企业的劳动保护实施监控和引导，向社会提供技术性的公共保护等;二是法定事故保险机构开展的劳动保护活动和监察，主要制定行业安全和健康保护的规定与规则，结合国家劳动保护法律法规来贯彻行业事故保险机构的规定，为企业提供预防事故与职业危害的专业咨询和事故救助，对企业负责人员进行培训和再教育，为企业职工提供康复、治疗和退休保障等。在法国，就业和团结部承担政府对安全工作的立法、监督职能。同时，设立了工伤事故预防最高顾问委员会(下设建设施工、化学物品、职业病、致癌、触电、负重 6个分委员会)、改善工作条件国家办公室、国家安全研究中心、国家医疗研究中心、国家社会福利研究中心、国家安全生产专家库等机构。与此相配套，各区和省设立就业和团结分部。法国的安全组织网络不同于我国的管理体制，部和区、省之间在安全工作方面没有明显的行政隶属关系，工作监察长独立行使监察职权，政府作用只限于立法与监督。工伤保险制度在保障安全生产中发挥了重要作用，特别是在保险费率的确定、保险的前期预防性投入等方面欧洲国家有很多值得借鉴之处。如法国的工伤保险包括医疗保险，其资金来源由工人交纳15%、企业支付25%30%、政府支付补偿金8%，这些基金依法、按时、足额上缴社会保险机构。事故发生后，根据就业和团结部审批，由社会保险机构按标准给予赔偿。为保证工伤认定的公正性、保险费支付的准确性，地区和地方设立了工伤保险法庭。法庭旁听一律免费，也没有律师，法庭依照劳动法的相关条款宣判。严格执行各类安全法规与规章制度是确保安全生产的前提条件，欧洲各国在工业生产中都能较严格自觉地执行各种技术规范、规程和安全措施，这方面尤其以德国人为典范，其法律法规标准的严肃性和权威性在生产安全和劳动保护中得到充分体现。在安全生产监管中实行“重罚机制”，一旦企业或个人被查实存有违法违规行为，或发生伤亡事故，经法院认定为责任事故后，将要承担高额的罚款，有的甚至倾家荡产。完善的安全生产专业科研服务机构与公司欧盟设有众多专业的安全与健康科研机构和协会，为安全生产基础科研、安全实用技术、检测检验、事故调查等方面提供有力的安全生产技术支撑。各类科研组织机构每年都发表大量的安全相关研究成果，既为政府、企业和相关机构制定或修改有关方针政策、法规、标准提供了有益参考，也为各行业领域的安全生产提供了完善的安全生产技术服务。如挪威船级社就是一家全球领先的专业风险管理服务机构，是以“捍卫生命与财产安全，保护环境”为宗旨的独立基金组织，涉及安全评估、认证等方面，可提供全面的风险管理和各类评估认证服务。其在全球100个国家中设立了约300个分支机构，员工9 000多人。德国的TUV集团以“保护人类、环境和财产，防止技术的消极影响”为其宗旨，在产品安全、防火安全设施、电力、汽车、发电厂工程、载人电梯、索道、核电站等领域提供广泛全面的安全认证、测试、检验、资讯及专家指导等服务。英国的健康与安全执行局(HSE)提供全面的安全生产政策、技术、专业建议和支持，并进行现场执法监察，监督安全和健康法律的实施。此外，HSE还为顾问委员会提供大力支持。下属员工约有4 000名，包括监察人员、政策顾问、技术专家、科学与医学专家等。HSE的监察范围非常广泛，从核设施、矿业到工厂、农场、医院与学校，以及海上石油与天然气设施与输送网络、危险物质的运物、铁路和其他有关职工和公众的安全防护等。法国国家安全研究中心有700多名技术人员，以人机工程研究为基础，进行动作研究、工作空间(环境)研究、人与设备关系研究、新型机械性能研究等，并开发先进的劳动防护用品。此外，德国、法国等欧盟成员国中有一大批技术实力雄厚的从事自动化产品和安全监控设备与系统生产的跨国公司，如西门子、皮尔兹、施耐德等就是世界知名的安全系统产品制造商与集成商，可为企业的自动安全保护、综合自动化等方面提供一体化解决方案。企业和员工的自主安全意识高欧盟主要国家的企业普遍建立了完善的安全机构，安全管理人员资格也有明确规定，机构的配备标准统一、规范，这为安全管理取得成效发挥了作用。企业积极倡导安全文化建设，推行以人为本的人性化管理，从业人员在潜移默化中得到教育，提高自我防范能力。企业将安全生产变成自觉行为，真正实现自我管理、自我提高。为保障企业的安全，企业的领导层都设定有明确的安全工作目标，并且做到目标量化，做到坚持执行各种规章制度，制止各种违章行为，并坚决给予处理。同时，倾听员工对安全生产提出的各种建议，采纳合理的建议，并适时给予精神和物质奖励，以鼓励员工积极参与做好安全生产工作。领导自觉遵守企业的各项安全规章，并经常察看生产现场，掌握第一手的安全状况。建立准确快速的安全报告系统，及时掌握安全状况。同时，领导层参加必要的培训，实时了解最新的安全法律法规、适当的安全评价技能、人的安全行为心理学、所在企业的主要毒害，以及在其管理区域内应当承担的安全责任。企业积极倡导安全行为教育，为每一个员工提供足够的安全培训，并将安全责任落实到每一位员工。不少企业都明确提出“零事故”的公司安全生产目标，以激励全体员工为此目标努力工作。欧盟安全生产长效机制的建立也得益于其完善的教育培训制度和高素质的产业工人队伍。安全技术装备先进且应用广泛在欧盟国家的高危流程企业中，集散控制系统、安全仪表系统等工业安全与自动化系统得到了广泛的应用，信息化、网络化和智能化程度高，很大程度地降低了作业人员的劳动强度和所处危险场所的风险。安全相关系统等多层安全防护设施和措施在工业现场得到大量应用，生产和制造过程的本质安全化程度高，这为保障生产安全、力求“零事故”起到了非常重要的作用。此外，绝大多数的企业包括化工企业都很清洁，绿化率高，现场无异味或粉尘现象，工作环境适宜。高度发达的工业水平也为应急救援部门提供了先进的装备和技术。虽然德、意等国的安全生产状况稳定，事故率、死亡率都比较低，但两国仍然非常重视安全生产应急救援工作，建有完善的应急救援体系和工作机制，企业和政府建立了专、兼职的应急救援队伍，政府和企业投入大量资金用于研发和配备先进的应急救援装备，建立了培训中心，加强了应急救援人员的培训和演练等，拥有很高的应急救援技术和装备水平。启示与建议加快完善安全法律法规标准体系目前我国已发布的安全生产标准有很多存在内容过时、技术水平低、系统性和操作性不强、与国际标准接轨程度低等问题，直接影响了法律、标准的效力和实际指导作用。因此需要借鉴国外先进经验和参考国际最新标准，但不是照搬国外，而是要紧密结合中国的实际情况，统筹规划，加快对中国安全生产方面的新法规、新标准的制定，如及时对安全生产法等法规、标准进行修订和调整，并逐渐形成系统性的安全生产法规标准体系，要避免法规或标准的缺失、重复、交叉或实施困难等情况，保证内容的统一性、连贯性和前瞻性，提高标准的实效性和可操作性。探索改进安全监管模式要根据我国国情特点，针对不断出现的新情况、新问题，完善安全管理体制与机制，建立起适应市场经济的安全监管模式，确保各方安全主体责任落实到位。理顺综合监管与专业监管关系，健全国家监察、地方监管、企业负责的安全生产工作体系。充分运用财税优惠、市场调节和保险机制等手段。建设专业化安全监管监察队伍。完善安全监管监察执法人员培训、执法资格、考核等制度，建立以岗位职责为基础的能力评价体系，强化教育培训，不断提高监管人员的业务素质和执法能力，逐步建立起一支高素质、专家型的安全监管队伍。促进企业自主安全体系的建立和完善建立健全企业自主安全体系，提高企业对安全生产的自控能力。在国内，还有很多危险化学品企业的生产过程是以人工监视、手动控制为主，自动控制系统尤其是安全联锁保护等安全相关系统的应用还不普及，这些系统在效益较好、规模较大的石油化工企业逐渐得到了应用，但对安全相关系统上的持续投入、及时维护和更新上还做得很不到位，整体安全生命周期的概念还没有深入。因此，要加快高危企业提高工业自动化水平和本质安全化程度，鼓励企业对安全监控设备和系统进行升级改造，降低工人劳动强度，改善工作环境，增加危险生产流程的安全保护层，增强应急处置能力，降低生产过程的事故风险。加强安全基础研究和安全投入对安全科技的高度重视是欧盟安全管理的一个重要特点。加快实施科技兴安、促安、保安工程。健全安全科技政策和投入机制，整合安全科技优势资源，建立企业为主体、产学研相结合的技术创新体系。应根据经济和社会发展的实际需要，针对有关安全生产的关键性、综合性科技问题，开展科技攻关，加快安全生产关键技术装备研发，推广应用安全科技成果。制定实施安全产业发展规划。大力发展检测监控、安全避险、安全防护、灾害监控及应急救援等技术研发和装备制造业，促进安全生产、防灾减灾、应急救援专用技术、产品和服务水平提升。推动安全生产专业服务机构规范发展，规范和整顿技术服务市场秩序，健全专业服务机构诚信体系。推动安全评价、检测检验、培训、咨询、安全标志管理等专业机构规范发展。加强安全宣教、培训和社会监督落实以人为本、安全发展的理念，广泛开展安全生产法律法规、方针政策的宣传，发挥社会和媒