日本“先污染后治理”的教训分析

日本“先污染后治理”的教训 编者按：近年来，雾霾日渐频繁地“入侵”到中国人的生活中，并在前几日罕见地抵达南方各地，大半个中国顿时“沦陷”。这让我们空前深刻地领悟到了环境污染与日常生活的“息息相关”。改革开放之初，我们所倡导的是“可持续发展”理念，而杜绝“先污染后治理”的西方先前的发展老路，然而，时至今日，现实却赤裸裸地昭示：我们还是没有躲过西方的“老路”。那么，经济发展带来环境污染是一条“铁律”吗？如果答案是肯定的，那么又该如何走出这一困厄？如何在保持发展的同时把环境污染降到最低？在此，我们邀请相关专家分析了英、美、韩、日及台、港等经济体在发展过程中遇到过的类似情况，以及对解决“发展与环境”这对矛盾做了解读。相信这些“他山之石”可以帮我们在看待此问题时有一个更为宏观的视角。严重污染给日本带来怵目惊心的“四大公害病”日本从20世纪50年代后期到70年代经济快速发展。这段时期既是日本成为世界经济大国的时代，也是日本环境污染最为严重的时期，特别是由各种工厂(特别是化工企业)所排出的有害物质而引起的“四大公害病”，令人怵目惊心，其中一些公害病引发的后遗症至今都无法彻底消除。透过这“四大公害病”，能深刻感受到当时日本污染已严重到了何种程度。它们是：水俣病、第二水俣病(新潟水俣病)、四日市哮喘、痛痛病。水俣病出现于20世纪50年代初日本九州岛水俣镇，患者口齿不清、面部发呆、手脚发抖、神经失常，久治不愈，最终全身弯曲，悲惨死去。该镇共4万居民，几年中先后有1万人不同程度的患有此种病状，而后，附近地区也出现此病。经数年调查研究，日本熊本国立大学医学院于1956年8月研究报告证实，此病由居民长期食用水俣湾海域中含有汞的海产品所致，而污染来自该镇的一个合成醋酸工厂。1966年，新潟又爆发此病，史称“第二水俣病”。此次祸首是日本昭和电工，但该企业企图逃避责任，新潟市民对昭和电工不负责任的态度极为不满，展开了激烈抗争。1967年新潟市民正式向法院提出控诉，经多年的申诉，1971年法院终于做成判决，昭和公司败诉，须负赔偿责任。两次水俣病事件被认为是日本重大的工业灾难。1997年10月，由日本官方所认定的受害者高达12615人，当中有1246人已死亡。 四日市哮喘出现于20世纪60年代初。从1961年开始，四日市的呼吸系统疾病发生并迅速蔓延，患者中，慢性支气管炎占25%，哮喘病患者占30%，肺气肿等占15%。1964年四日市又出现3天烟雾不散，哮喘病患者中不少人因此而死去。1967年，一些患者甚至因不堪病痛而自杀。1970年患者达500多人，1972年全市哮喘病患者871人，死亡11人。经调查发现，原因是四日市的十多家石油化工厂终日排放含有二氧化硫的气体和粉尘，造成大气污染，使天空变得污浊不堪。据了解，四日市由于近海临河的优越位置而成为日本石油化工企业选址的最佳地方之一。1958年以后，成了占日本石油工业四分之一的重要临海工业区，市内挤满了三菱油化等10多个大厂和100多个中小企业。结果，石油冶炼和工业燃油(高硫重油)产生的废气使四日市终年黄烟弥漫。全市工厂粉尘、二氧化硫年排放量达13万吨，大气中二氧化硫浓度超出标准56倍，在四日市上空500米厚度的烟雾中飘着多种有毒气体和有毒铝、锰、钴等重金属粉尘，重金属微粒与二氧化硫形成烟雾，吸入肺中能导致癌症和逐步削弱肺部排除污染物的能力，形成支气管炎、支气管哮喘以及肺气肿等许多呼吸道疾病，随着污染的日趋加剧，支气管哮喘患者显著增加。 痛痛病出现于1955年日本富山县神通川流域，患者开始是腰、背、手、脚等各关节疼痛，随后遍及全身，数年后骨骼严重畸形，骨脆易折，甚至轻微活动或咳嗽，都能引起多发性病理骨折。由于患者不能进食，疼痛无比，常常大叫“痛死了!”“痛死了!”有的人因无法忍受痛苦而自杀。这种病由此得名为“骨癌病”或“痛痛病”(ItaiItai Disease)。曾有一个患者，打了一个喷嚏，竟使全身多处发生骨折。另一患者最后全身骨折达73处，身长为此缩短了30厘米，病态十分凄惨。痛痛病在当地流行了20多年，至1968年5月，共确诊患者258例，其中死亡128例，到1977年12月又死亡79例。经调查发现，痛痛病是神通川河岸的锌、铅冶炼厂等排放的含镉废水污染了水体，使稻米含镉。当地居民因长期饮用受镉污染的河水、食用含镉稻米，致使镉在体内蓄积而中毒致病，镉进入人体后，使人体骨骼中的钙大量流失，使病人骨质疏松、骨骼萎缩、关节疼痛。 立法、教育、节能、科学管理垃圾：日本治污的四大举措 经济的高速发展给日本带来了极其惨重的代价。受日本民众反对环境污染的强大意愿的推动，日本从地方到中央政府开始逐渐重视治理环境污染。首先，从“立法”入手。早在1958年日本就制定了公共水域水质保全法及工厂排污规制法，1962年制定了烟尘排放规制法等，之后日本政府又相继出台了公害对策基本法、大气污染防治法、噪音规制法、水质污染防治法、海洋污染防治法、恶臭防治法及自然环境保护法等一系列环保法律，基本形成了环境法规体系，为治理环境问题打下了良好的法律基础。 日本一些地方政府还率先制定地方性法规以应对大气污染。这些地方性法规确立了排放申报制、许可制以及排放标准等制度，它们后来成了日本大气污染控制国家立法的基础。1968年，日本制定了大气污染防治法，该法之后经过多次修改，形成了如今日本控制大气污染的基本法律框架，该法明确了固定源与移动源的大气污染物质，允许地方政府制定比国家更严厉的标准，确定总量控制制度，规定无过失损害赔偿责任等。其中，为强化污染控制措施，规定了严厉的“直罚制度”，只要违反废烟排放标准就直接处罚，这大大提高了法律实施的实效性。在大气污染防治法的基础上，针对大城市出现的机动车尾气污染问题，日本又出台了专项立法。为控制机动车尾气排放，于1992年制定了关于机动车排放氮氧化物的特定地域总量削减等特别措置法。为控制颗粒状物质的增加，2001年又制定了新的关于机动车排放氮氧化物以及颗粒物质的特定地域总量削减等特别措置法。该法把空气污染严重的一些大城市划定为特定的控制地区，严格控制机动车的氮氧化物及颗粒物质的排放。在划定的控制地区，针对一些大型车辆以及柴油乘用车实施特别的排放标准，只有符合氮氧化物及颗粒物质排放标准的车辆，才允许进行车检登记上路行驶。 由于环境污染损害了污染区域民众的健康，为应对日益增加的受害民众诉讼事件，日本于1969年还专门颁布了公害受害者救济特别措置法，由政府出资与企业自愿捐助的方式，对大气污染受害患者支付一定的医疗补助费。1973年迫于大气污染判决的影响及公众要求污染损害赔偿的压力，日本政府制定了公害健康损害补偿法，该法通过向污染企业强制征收污染费，向污染受害患者提供损害补偿费用。 其次，科学严格地管理垃圾。日本对垃圾全部实行分类收集与处理，家庭、企事业单位以及街角车站等处都设有垃圾分类收集箱，日本全社会对垃圾实施了减量(Reduce)、物质再循环(Recycle)和再使用(Reuse)的“3R”政策。日本工业生产普遍以清洁生产和最大限度节约原材料为原则。如日本宾馆的卫生用品都采用易降解的塑料软包装并节约发放，以减少垃圾量。日本的各种施工占地都是惊人的小，并非常注意环境保护，开出工地的车辆都有专人进行清洗和检查。日本对纸张、玻璃瓶以及饮料罐的回收率已分别达到65%、74%和75%以上，对酒店业的各种瓶、罐的回收管理相当严密，如对贴有塑料纸而不便回收利用的玻璃瓶要实施谁生产谁处理。在粗大垃圾分拣及处理场，分列堆放着铁、铝、塑料、轮胎等垃圾，并将分别予以再利用处理。废旧电池属于危险废弃物，其中含有汞、镉、铅等多种重金属有毒物质，以及酸、碱等有害物质，日本对废旧电池的处理十分谨慎，各地都采取单独回收，在北海道设置了废电池处理厂，对来自于全国的废电池进行统一的处理和资源回收。第三，高度重视民众的环保教育。日本社会环保意识的提高主要源自环保教育，日本环保教育分为学校教育、家庭教育、社会教育三个层面进行。环保教育被纳入义务教育法，进入中小学课本，列为学生必修课，从小给孩子传授环保忧患意识与节能环保理念。与此同时，日本社会还通过建设环境教育馆、环保俱乐部、编制通俗环保教材、成立环保民间组织等多种方式，随时随地提高公民环境意识。还建设生态工业园、超级环保小镇等环保设施聚集区，使之成为环境教育基地供市民参观、游览。 第四，大力节能，减少温室气体排放。一是在政府层面由日本经济产业省资源能源厅负责制定节能工作基本方针、节能政策、节能法规措施、提供节能补助金、优惠税制等支援措施，全国总计9个地方经济产业局负责本行政区划内节能法的宣传、调研节能对策、节能工作的咨询、能源管理师考试、能源指定工厂的指定、各种法定申报书的受理、审查定期报告以及现场检查等活动.日本资源能源厅在9个局设有9个节能办公室，负责节能执法工作。二是建立了全日本的节能中心，负责执行节能法规定的制度、信息收集、节能诊断指导、普及教育、向消费者提供信息以及国际合作等相关任务，其经费主要依靠财政，国家节能中心还下设7个分中心。三是建立了能源产业发展开发机构，以产业化、实用化为目标，支持节能技术和产品的产业化、新能源和节能技术的研发，是日本节能事业的重要推动力量。四是建立了节能服务公司，负责节能诊断，节能改造的设计、施工、施工监理、引进后节能效果的检测和验证、引进后的设备和系统的维护、运行管理、事业资金的筹措和融资等。 此外，日本还就节能问题进行了专门立法。日本节能法称之为有关能源使用合理化的法律，该法是在第二次石油危机的背景下于1979年6月制定颁布的，之后又不断根据形势需要修订，该法包括涉及工厂、运输、建筑物、机器器具的节能措施，以及总则、基本方针、杂则和罚则等条款。日本政府通过不断出台和完善节能法律法规，并配之与各项政策措施，形成了健全的节能法规体系，使各项节能工作始终体现了法制化、规范化的特点。 通过持续多年的环境治理，日本现已成为环境优美的发达国家之一，在环境治理领域积累了丰富的经验与技术。不过，由水俣病引发的旷日持久的诉讼，至今仍未结束，好多患者留下了终身难愈的病症，一些患者的后代都患有先天性疾病，有些遭受重金属污染的土地与水域至今仍难以完全彻底清楚隐患。 日本“先污染后治理”，但有些后遗症却难以治理 如何恰当地处理经济发展与环境治理的关系，是一件考验各国智慧的高难度课题。人们常说日本现在环境优美、空气清新，成功走过了“先污染后治理”的路子，其实不然。还以水俣病为例，如今日本水俣湾海水清澈，是熊本县少数几个美丽海域之一，但根据新近的报道，致力于水俣病救助的日本财团法人相思社理事远藤邦夫称，沉积大量汞的海域已被填埋，再也无法恢复原貌，而且填埋地有效寿命为50年，现在时间已经过半，如何保证汞不渗出将是一个紧急的棘手的课题。水俣湾受到汞污染的事件已经过去了60余年，至今该海域还面临如此难题，这一惨重事实说明，环境污染与治理二者必须并行不悖，绝不能再走“先污染后治理”的老路。企业推动了经济发展，如果一家企业在它投资建立前，就做好完备的防治环境污染预案、采取严格的防治环境污染的措施，同时采用先进的防治环境污染的技术，那么，企业也可以在不污染或少污染的条件下更好地发展。今天，企业是否拥有强烈的环保意识及完备的环保设施应该是判断一家企业是否一流的必要条件。一个经济仍处在发