美国银行破产制度值得借鉴

美国银行破产制度值得借鉴 摘要：美国银行破产立法在制度设计上存在与普通公司破产法显著的差异。研究美国银行破产法的特殊制度设计可为加快我国银行破产的立法工作提供有益启示。 关键词：银行；破产法；比较研究；启示 银行业是具有公共性、外部性、风险性特征的特殊行业，需要建立安全、有效的专门市场退出机制破产法律制度。银行作为提供金融服务的特殊企业，该机制必须反映银行主体的特殊性。为此，美国在破产立法上建立了两套截然不同的法律程序，分别处理商业银行和一般公司的破产问题。 一、美国银行破产法的特殊制度设计 (一)早期介入破产启动的程序。在美国，普通公司的破产受破产法的规制。启动破产程序的权利由债权人和债务人分享。其中，非自愿破产由债权人提出，自愿破产由破产公司提出。所有的破产申请均需向地方联邦破产法院提出，法院一旦受理，破产程序正式启动。与债权人或破产公司启动普通公司破产程序不同，美国银行破产程序的启动权排他性地给予了银行主管当局，即银行破产由银行许可机构、监管机构或联邦存款保险公司(FDIC)依据法典列举的破产原因来提出。 美国银行破产并不是简单适用普通公司破产所通用的“资不抵债”标准。1933年联邦存款保险法开始强调无须具备资不抵债的明显证据，只要有为存款人和其他债权人的利益而保护银行资产的必要就可启动破产程序。例如银行没有按照安全稳健的方式运营，银行没有履行提存存款保证金义务时就可启动破产程序。1991年美国通过联邦存款保险公司改进法案(FDICIA)将银行资本严重不足作为银行破产的最重要原因。该法案规定，“资本严重不足银行”(资本充足率在2以下)时，不必等到资本耗尽，在进入资本严重不足状态90天内就可而且必须采取接管措施，提前将其关闭。根据这一规定，即使银行资产负债表显示其所有者权益为正数和尚未出现资不抵债的流动性危机，但只要资本充足率在2以下，达不到银行资本的监管要求，银行的财务状况就可被视为不再符合“安全和稳健”的运营要求，监管当局就必须采取措施。值得注意的是，该规定将启动破产程序既作为监管当局的一项权利又将其确认为一项不可推卸的义务。这可减少监管当局早期介入的随意性，防止其因拥有自由裁量权而迟延启动破产程序导致银行资产状况进一步恶化，给债权人、存款保险机构带来损失。银行破产标准的特殊制度设计，是银行破产法在启动程序上区别于普通破产法的一个显著特点。 (二)破产清算的制度安排。美国银行破产法的突出特点是敢于果断地采用破产清算的方法。接管并进行清算被认为是银行破产处置方式中能有效防止银行因继续经营而出现财务恶化从而最大程度维护存款人利益的最好方式。考虑到维持整个银行信用制度的需要，美国银行主管当局也通过各种形式的财务资助为面临破产的银行注入资金使其继续存在，以避免发生系统性的经济危机。但美国针对困难银行运用财务救助手段有严格的限制，必须是基于经济安全和经济效率的考虑，以防范和避免金融风险为必要，以救助成本最小化为条件。同样，在银行被关闭后，为对经济的影响最小，美国银行破产法通过财产保护管理和过渡银行制度，允许有困难银行暂时继续营业以实施挽救，但这些制度或者较少在实践中使用，或者有严格的适用条件。银行的财产保护管理类似于普通公司的破产重整，其目的在于通过强化对银行财产的保护和管理，保存银行的运营价值，使濒临破产的银行恢复健康的经营状态，重回正常运营的轨道。监管当局通常委任联邦存款保险公司作为财产管理人。财产管理人有权管理银行资产，清收债权，清偿债务，采取一切保护银行资产的措施。但对困难银行很少采用财产保护管理这种救助措施。银行的破产清算倾向与普通破产法形成鲜明的对比：在保障宏观经济安全的条件下，美国银行破产法不主张为维持某个银行继续营业的需要而采用经济成本较高的救助措施。而且，银行破产法的制度设计(管理层被撤换和严格的适用条件)减少了重整适用的空间，不会出现重整滥用的问题， 在美国普通破产重整程序中，允许负债公司的经理层在公司宣告破产后继续管理公司。银行破产重整程序中，联邦存款保险公司则在银行救助与接管中扮演着重要角色。早在1933年成立时，它就成为国民银行破产的唯一法定接管人，并可由州银行监管机构指派为州银行的接管人。而且，货币监管部门在选择挽救银行时，联邦存款保险公司可被任命为财产保护管理人。1987年，银行公平竞争法授权联邦存款保险公司在银行破产处置时设立为期不超过两年(最多三次一年的续期)的过渡银行，由其控制过渡银行的所有权并任命管理层，替代财产保护管理制度，维持破产银行业务的全部或部分运作。1991年联邦存款保险改进法案进一步扩大联邦存款保险公司的权力，授予其州银行的监管主体地位，同时指定其为法定的接管人。一旦银行关闭，其营业许可证将被许可机构终止，存款保险公司将对银行进行接管或实施财产保护管理，银行原有的高级管理层将被驱逐，股东的控制权也将丧失但仍保留其完成对债权人的清偿责任后的剩余价值获取权。也就是说，在接管和救助过程中，原有银行的经营权已被撤销，股东控制利益被终止，而且高级管理层被更换。 (三)以联邦存款保险公司为核心的行政型处置体制。公司破产是在联邦破产法院主导下，由破产当事人(破产债务人和债权人)参与的司法程序。整个破产程序是在法院引导下进行的，法院有权作出破产宣告，可任命重整受托人或清算人，根据法律规定行使多项重要的批准权和司法裁决权。银行破产程序则体现了国家行政权力的积极干预，具有突出的行政属性。银行监管机构有权提前启动破产程序，撤消银行的营业许可权，剥夺股东的控制权，授权联邦存款保险公司取代银行高级管理层作为接管人或财产保护管理人。此过程并无法院的司法介入。在银行破产程序中，联邦存款保险公司的地位集普通破产法之债权人、破产法官、破产受托人于一身，享有经行政当局授权的处置破产银行的“超级权力”。联邦存款保险公司被授权后，独立负责破产事务：从银行、存款人和其他债权人处获取有关资料，确认债权的合法性，并在法律及其自身制定的规则指引下处置破产资产、清偿或转让债务。法院及其他任何联邦或州监管机构都无权监督或指令联邦存款保险公司。也就是说，在整个过程中，一般债权人、管理层、股东除提出权利主张并提供相应的证据外，并没有参与决策的权利。在有关决定执行之前，这些主体几乎没有任何起诉的权利。虽然联邦存款保险公司作出的决定将接受事后的司法审查，但相关当事人在司法救济中只能获得损害赔偿。 (四)存款债权优先保护的财产处置机制。尽管美国破产法和联邦存款保险法均规定了优先权制度，并将破产费用(会计、律师、受托人的报酬 等)、所欠税款、有担保利益的债权归人具有优先受偿的债权之内。但在破产财产处置的过程中，美国银行法具有优先保护存款债权的制度设计。首先，银行破产法允许存款债的抵消。破产公司享有的对他人金钱债权在到期时必须追偿的权力，而破产公司欠对方的金钱债务则只能作为一般的破产债权按破产程序受偿，这就使公司债权人可能遭受破产损失。破产银行的存款人可以抵消相同数额的未保险的银行存款和所欠的银行贷款，这可以有效保护未保险的存款，避免将其作为一般债权对待而使存款人遭受损失。其次，银行破产法规定了存款债权的优先受偿顺位。普通公司破产法遵循债权平等性原则，对不享有优先权的普通债权予以公平受偿。银行破产清算中，被保险的储蓄者可立即得到全额补充(所以他们不会遭受延期支付之苦，这防止了破产前小额储蓄者对银行的挤兑)。联邦存款保险公司向存款保险人理赔后取得代位权，成为银行的存款债权人。未投保的存款人和联邦存款保险公司就破产债权的受偿上具有平等的地位(按债权比例分配)。如银行财产对它们分配后仍有剩余的，将按照非存款的一般债权人、股东的顺序分配。因为优先保护存款人的利益，银行的一般债权人将较公司的一般债权人获得相对较小的受偿比例。此外，联邦存款保险法强调存款债权优先保护的原则，规定存款保险公司须尽快支付保险存款，同时授权存款保险公司为维护基本的流动性和防止金融危机，对未保险和没有担保的债权以剩余的破产财产给予最后的补偿。 二、启示 由于银行的特殊性决定了美国银行破产立法在价值追求上的特殊性：最小化破产负面影响，最小化存款人的债权损失，最小化存款人的流动性损失，并最终在银行破产处置的策略选择、制度规则中表现出来，从而形成独特的银行破产法律制度。2006年我国通过的新企业破产法只对商业银行破产做了原则性规定，但如何操作、如何规范仍是立法上的空白。而且我国现行的银行破产法律在立法目的、法律原则等方面与一般公司几乎毫无差别，并没有从维护整个金融体系安全的角度对商业银行的破产问题作出特别考虑。要改变这一局面，必须借鉴其他国家的立法经验，健全并完善我国现有的银行破产法律制度，弥补法律缺位的缺陷。在这一意义上看，美国银行破产立法可提供有益的借鉴。 (一)将银行破产纳入经济法律体系中。首先，银行破产法体现了国家对金融领域的主动干预，具有经济法的经济性和干预性特征。尽管我国没有银行破产的案例，但根据我国商业银行法的规定，银行监管当局(指中国银监会及各级银监机构)在银行破产中被赋予很大的权力，在破产中全程介入并起决定性作用。其次，银行破产法追求社会公共利益，具有经济法的公共性和社会性特征。国家对银行破产的主动干预是以维护公共利益为目的的。美国银行破产法的立法目的是通过银行救助措施或接管来快速处置破产银行，使接管人收回的资产最大化，从而最大限度地降低存款保险基金的损失，保护存款人利益，维护整个金融体系的稳定。因为存款人不同于普通的债权人。一方面，银行存款人的范围非常广泛，属于社会公众的范畴。另一方面，在信贷市场中，存款人由于信息不对称而处于弱者的地位，应得到很好的保护。否则，可能带来信心危机，引发挤兑。正是基于保护存款人利益、维护金融体系稳定的社会公共利益的考虑，才使银行破产法在某种情况下可以合理背离“同一级别债权人按比例清偿”这一普通破产法的原则，对同类债权人给予差别待遇。再次，银行破产法是公法和私法的交融统一，这也是经济法在规范形式上的重要特征。银行破产法是经济法，其立法设计不能只停留在私权的保护上，而应立足经济发展的全局，从安全、效率、公平等价值尺度出发，发挥经济法维护社会公益的作用。 (二)妥善配置行政权与司法权，重视发挥政府监管机制的作用。美国银行破产的一个重要特点是承认银行的特殊地位、银行监管部门的地位以及银行体系所体现的公共利益，并在此基础上建构权威、有效的行政型管理体制来快速处置银行破产。实践证明，充分发挥行政效能，保障政府对银行破产的干预是维护存款人利益和金融系统安全的客观需要。但授权银行监管部门和存款保险公司包揽对破产银行的一切权力并排除法院的干预，并不符合我国现有的银行破产法律。我国商业银行法规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。”这一规定要求银行破产在法院主持下进行，发挥人民法院作为最终裁判人在债权债务分配中的作用。为实现行政权与司法权在现有破产司法框架下的对接，减少冲突，提高效率，我国在银行破产制度的构建中必须清楚界定银行破产程序中的机构组织，即法院、银行监管机构或其授权的机构之间的权力界限，保证上述权力互为补充、不相冲突。考虑到保障政府监管部门的充分参与并发挥决定性作用的需要，可将银行破产中的司法权限定在程序方面。如，破产宣告要由法院做出，清算组也由法院组织进行必要的司法审查。通过明确的法律规定，赋予政府监管部门处置破产银行所需的实质权力。如，提出破产申请、推荐清算组成员、决定破产偿债方案等。 (三)严格界定银行救助措施的适用条件。针对濒临破产或已经破产的银行，美国更多采用破产接管方式，银行救助措施往往并非是优先选择的处置方式。即便采用也受制于“系统风险免除”、最低成本等诸多法律限制。实践证明，为避免发生系统性风险而对濒临倒闭的银行进行资金救助，将会导致巨大的财政成本，银行的经营风险及损失会转嫁到国家身上，而且滋长道德风险，扭曲市场竞争规则。银行倒闭在某种程度上也是建设一个有效的、充满竞争性银行体系的需要。可见，对倒闭银行的救助应慎重。对采取救助措施重整银行，尤其是动用公共资金援助破产银行，应尽可能避免其负面影响，严格限定公共资金援助的条件，以防止其滥用。换言之，公共资金援助应受制于法律的明确约束，其适用条件以维护经济安全为必要，同时注意维护市场竞争规则，提高经济效率。 (四)加快存款保险法律制度的建设。在美国，联邦存款保险公司不仅负责执行联邦存款保险制度，还充当濒于破产的银行接管人。联邦存款保险公司享有超级权力，具有相当规模的专家群体、处置破产银行多样化的技术、操作规程和经验，这些条件均有助于提高其处置破产银行的效率，充分保护存款人的合法权益。而我国的接管组织是临时性机构，其人员组成、职责权限等方面的规定都具