惠农强农政策解读2010-3-30.ppt

惠农强农政策解读,邓谨副教授,惠农政策，是指党和政府为了鼓励和发展农业生产而制定的若干扶持和倾斜政策。我们一般习惯于把有关惠农举措称为“政策”，实质上政策本身包含不了惠农大政的全部内涵。我们试从制度、政策、措施三个层面解读惠农问题，以便于全面认识和领会党和国家对农业发展的总体思考和决策。,一、惠农的历史演替,农业作为衣食之源，始终是国家与政府关注的重要的基础产业。实行重农体制，是确保农业发展与进步的社会与政治条件。农本思想是中国农业文化遗产的重要组成部分，也是当代国家与政府倡导的理念之一。它大致包含以下含义：其一、农业是治国安邦的根本大计；其二、农业居于基础地位；其三、农业具有重要社会教化与和谐功用。,（一）古代农耕社会的传统惠农政策,古代每到春耕时节，朝廷都要举行盛大的“籍田”仪式。天子亲耕反映了对农业的劝勉与关注，也有倡导各级官吏重视农桑之效。通过产业、赋税与价格政策进行干预和调节，也是对农业实行优惠与扶持的重要手段。农业产业优先发展的思想：重农抑商利益分配与生产保障原则：轻徭薄赋农业价格调节与保护措施：贵粟平准,古代的惠农政策基本上是在同质（农业）社会内部实行的产业鼓励政策，虽有促进农业发展进步之效，但却没有从根本上改变传统农业社会的总体特征。这些思想与政策，在它的贯彻与实施过程中也曾产生过很大的负面作用与影响。七十二行最重农业，中国人头脑里根深蒂固的鄙视商业的观念。反倒是长期实行惠农政策，抑制了近代因素（商品经济）的萌生，这是导致中国未能完成经济转型、由先进变落后的基本原因之一。,（二）近代工业社会对农业的苛重盘剥,近代以来由传统农业社会发展到近代工业社会，城市与工业的社会、经济贡献率明显超过农业与农村。这一时期国家与政府对社会、经济的关注重点，明显地由农业与农村转向城市与工业。在中国近代的半殖民地半封建社会里，近代化的巨量资金投入不可能从外部获得，农业承担了繁重的资本原始积累功能；农业同时又是商业资本盘剥与帝国主义资源掠夺的基本对象。三座大山压在头顶，成为数千年中国农业历史中最为艰难的时期之一。,（三）新中国工业化初期农业对工业的支援及城乡二元体制的确立,新中国建立后，由于执政党缺乏对基本国情的客观判断、忽视了应有的“补课”过程。在对农业的社会主义改造过程中，逐渐剥夺了农民对基本生产资料的权利，严重挫伤了劳动者的生产积极性。在发展战略中，把工业化确立为基本发展目标。城乡二元体制确立，农业支援工业成为共识，农业的资本原始积累功能被无限强化。我们通常说的城乡差别、工农产品剪刀差在这一时段不但没有缩小，而且有进一步拉大的趋势。在党和国家的统筹规划中，也不具备惠农强农的时代条件。,（四）改革之初政府顺应民间土地生产关系调整出台的恢复性惠农政策,改革开放以来我们曾经先后出台过相关惠农政策，一次是上世纪七、八十年代的被动适应，一次是本世纪以来在科学发展观指导下的主动推行。安徽凤阳小岗村对集体土地实行大包干经营，作为一场自下而上的农村改革，它深刻改变了当代中国农村发展的历史。中国改革开放初期的一、二十年里，生产关系的调整与改革极大地调动了农民的生产积极性、解放了生产力、促进了农业发展。三农方面没有发生重大问题，在很大程度上得益于当时的农村改革。,党和国家顺应了这场变革，连续推出了5个一号文件：1982年1月第1个“一号文件”明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。1983年1月第2个“一号文件”说明了家庭联产承包责任制是在党领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。1984年1月第3个“一号文件”强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。,1985年1月第4个“一号文件”调整农村产业结构，取消农副产品统购派购的制度，将农业税由实物税改为现金税。1986年1月第5个“一号文件”肯定了农村改革方针政策，强调进一步摆正农业在国民经济中地位。这一系列惠农的路线、方针与政策，总体上有利于农业的自身性恢复发展，但是没有涉及从根本上改变农业的落后状况的问题。,（五）新时期统筹城乡发展的强农政策,从2004年开始中央又连续发布一号文件，这是党和国家解决三农问题的重大战略决策，也是当代农业发展进入全新的历史时期与新的发展阶段的重要标志。其实质是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支持农村的力度，让公共服务体系更多地深入农村、惠及农民。,随着工业与城市化进程的加快，三农问题已经不再是单纯的农业发展、农村建设、农民增收问题。而是在二元结构背景下日益加剧的工业与农业、城市与农村、市民与农民的反差、矛盾与冲突问题。也就是说，三农已经由系统内的问题变为系统外的问题，成为党和国家、甚至是民族与时代所面临的、亟需解决的问题。,从社会经济发展水平与物质条件讲，中国已经完成了“温饱”和“基本小康”两步发展战略目标，进入到了工业化的中后期阶段。“工业反哺农业，城市支持农村”，“统筹城乡发展”的条件已经基本具备。国家和政府有条件、有能力拿出更多的财力投入到农业生产发展、农村基本建设、农民生活改善方面，惠农强农战略就是在这样特定的背景下被推到了前台。,新时期强农新政特征及实施意义,这一次推出惠农强农大政不是权一时之利弊，而是从社会经济发展的全局来理性把握的结果；是基于中国国情的科学决策，我国人口总量大且农村人口比重高，如果在工业化、城市化进程中因为农业在国内生产总值和财政收入中的比重下降而忽视农业，那将会导致农业衰退、农村凋敝、付出的沉重社会、经济甚至政治代价。,二、惠农强农的层次定位,所谓制度，是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化体系与行为规范。制度一旦确立，它具有较强的整体性、严格的规范性、较长的时效性、明确的目标性等特征，也就是说制度能在较长的时间和较大的范围内起着全面的决定性作用；政策指的是国家或政党为实现某一阶段的路线和任务而制定的行动准则，是制度、路线与方针的具体化。政策表现出较强的针对性、时效性、贯彻性、强制性；措施则是为了解决某一问题所采取的办法，它具有较强的具体性、操作性、落实性。,制度层面的惠农着眼于解决长期影响和制约三农发展的体制与机制问题；政策层面的惠农致力于解决一定时期与阶段三农的发展与进步问题；措施层面的惠农侧重于解决当前或特定的突出问题。层面不同，惠农的作用与影响也就有所区别。,具体到惠农问题,（一）宏观制度层面：有关惠农强农的重要体制建设与制度性规定,宏观制度层面的惠农，是党和国家对于“三农”问题的战略性判断和决策，即中央关于“三农”工作的大政方针、事关惠农强农的重要体制与制度性规定。包括“家庭承包经营”、“免除农业税”、“工业反哺农业，城市支持农村”、“城乡统筹发展”和“社会主义新农村建设”等。这些是中央基于农业产业的特点，又针对长期以来城乡二元结构严重制约经济社会发展全局的突出问题，在发展战略和政策趋向上做出的重大调整，体现了执政党对现代化建设进程和规律的新认识，为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论和基础，指明了正确的方向。,这些战略性决策对农村生产关系调整、城乡结构改善、农村社会经济文化发展的作用是强大的，是实现农村经济社会发展与进步的体制保障。作为县乡干部，对于党和国家有关惠农的大政方针一是要了然于胸；二是要有相当的敏感性。,（二）中观政策层面：中央与各级政府需要实施与贯彻的惠农政策与文件,第二层次的惠农，是中央及各部委、省市为贯彻惠农强农战略而出台的相关政策。解读04年以来的七个一号文件，每一个文件都有一个惠农强农的特定主题，并围绕主题配套了一系列政策。这些政策以“要求”的形式出现，上承惠农强农制度，下启惠农强农措施，直接针对主题，导向性、规范性、制约性很强，是强农惠农的行动依据和政策准则。,2004年一号文件,以促进农民增收为主题。为实现这个主题，国家推出的与之配套的惠农强农政策有：首次实行直接惠及农民的“三减免、三补贴”政策，首次在全国范围内全面放开粮食购销和价格，对部分粮食主产区重点粮食品种实行最低收购价政策。力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。要求调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业的支持保护。,2005年一号文件,以加强农业综合生产能力建设为主题，抓住了农村生产力发展的核心。为贯彻这一主题，中央推出的惠农强农政策包括：减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴；加大对产粮大县的财政支持力度，中央财政安排专项资金对产粮大县和财政困难县实行转移支付；加大扶贫开发和农村社会事业投入力度，对国家扶贫工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策；加大对农业基础设施建设和科技进步的支持力度，建立小型农田水利补助专项资金。,加快推进农村税费改革试点，全国28个省（区、市）当年提前全部免证了农业税。文件要求要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。,2006年一号文件,以推进社会主义新农村建设为主题，抓住了农村全面建设小康的根本。首次提出国家基础设施建设投入转向农村；首次明确用两年时间全部免除全国农村义务教育阶段学生学杂费、实现真正意义上的全民义务教育；首次要求用三年时间基本普及新型农村合作医疗制度。为此要求强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。,2007年一号文件,以发展现代农业为主题，抓住了新农村建设的关键。首次提出发展现代农业是新农村建设的首要任务。要求用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。,2008年一号文件,以加强农业基础设施建设，促进城乡经济社会一体化发展为主题，抓住了保持经济稳定和促进农业发展的关键环节。全文涉及的惠农强农的政策性要求主要包括：“三个明显”、“三个调整”、“四个增加”、“四个提高”和“两个大幅度”。,即财政支农资金、国家对农村的基础设施建设投入和政府土地出让金用于农村的增量，都要明显高于上年。调整耕地占用税、城市维护建设费的使用方向，调整国家贫困县公益性、生态型建设项目的地方配套比例。增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴。提高对农村义务教育、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的补贴标准，逐步提高农村扶贫标准。要大幅度增加对小型农田水利建设的专项资金，大幅度增加对病险水库除险加固的投入力度。,2009年一号文件,以促进农业稳定发展与农民持续增收为主题。专家们对09年一号文件做出了以下解读：农民种粮支持力度再度加大：由于受国际金融危机的冲击，国内经济增长受到了影响，也波及到农业和农村经济。农产品价格下降、市场疲软，是农村经济增长面临的一个巨大难题。文件中的针对性政策措施概括起来有五方面：,一是加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入，降低农民的经营成本；二是进一步加大对农业的各项直接补贴，种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴这四项补贴今年预计将增加到亿元左右；三是提高政府对粮食最低收购价格的水平；四是增加政府的储备；,五是合理调控进出口。加大力度解决农民工就业问题：在目前.亿外出就业的农民工中，有，即万左右的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。“近几年农民的工资性收入在其纯收入中约占，所以农民工就业数量的减少带来了农民收入增长的困难。”对此，党中央、国务院已经出台一些政策，要求城市和沿海发达地区的企业尽可能不解雇或者少解雇农民工；采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；要求各地切实保障外出农民工的土地保障权益，等等。,一号文件提出，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工；采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设；大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。农村民生建设重点投向6个领域：一是农村电网建设，最重要的一条是要实现城乡之间用电的同网同价；二是关于乡村道路建设，目前为止全国有左右的行政村都已经通公共客车，今后通达率要进一步提高。,三是加快农村饮水安全工程建设，过去几年每年解决多万农民的饮水安全问题，文件要求从今年开始每年解决万以上农民的安全饮水问题；四是加快农村的沼气建设，过去每年沼气中央财政要投入亿元，今年在这个水平上要进一步提高，以使每年能解决万到万农民家庭使用沼气；五是实施农村危房改造进行试点工作，在国营农场和国营林场等一些过去长期被忽视的地方加快推进建设；六是大力发展农村的中等职业教育，今年在中央一号文件中明确提出首先中等职业教育从涉农专业以及农村家庭困难的孩子做起，并且逐步实行免费。,农地流转进一步规范：一、对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益；二、对承包地地块的确权、登记和颁证工作；三、进一步规范农村土地承包经营权的流转。必须让农民自愿选择，任何人不能强迫农民去流转土地，或者阻止不让农民自愿地流转土地；四、大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例,耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业,土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设。,2010年一号文件,以加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础为主题。总体要求是：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路，毫不松懈地抓好农业农村工作，继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。,1.健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置,继续加大国家对农业农村的投入力度。完善农业补贴制度和市场调控机制。提高农村金融服务质量和水平。积极引导社会资源投向农业农村。大力开拓农村市场。,2.提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变,稳定发展粮食等大宗农产品生产。推进菜篮子产品标准化生产。突出抓好水利基础设施建设。大力建设高标准农田。提高农业科技创新和推广能力。健全农产品市场体系。构筑牢固的生态安全屏障。,3.加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距,努力促进农民就业创业。提高农村教育卫生文化事业发展水平。提高农村社会保障水平。加强农村水电路气房建设。继续抓好扶贫开发工作。,4.协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力,稳定和完善农村基本经营制度。有序推进农村土地管理制度改革。着力提高农业生产经营组织化程度。积极推进林业改革。继续深化农村综合改革。推进城镇化发展的制度创新。提高农业对外开放水平。,（三）微观措施层面：需要落实的惠农举措,第三层次的惠农是进入操作层面的相关具体措施、项目与技术规范，体现为惠农强农的具体项目、资金来源、补贴对象、标准、规模、方法和运行程序。目前，国家和省市的惠农强农补贴大致有30多项。,第一类，农业和农村经济发展方面（12项）,包括：粮食直补、小麦（水稻）良种补贴、农机具购置补贴、地膜玉米补贴、奶牛良种繁育补贴、能繁母猪补贴、保险与防疫、苹果套袋补贴、测土配方施肥补贴、退耕还林还草补助、农业生产资料综合补贴、一村一品“千村示范万村推进工程”、地膜洋芋补贴。这些补贴从项目资金投入来源上讲，分为中省共投、部省共投、省财政单一投入三种类型；从适用性上讲，分为一般性和地域性两种；从时效性上讲，分为长期性和时段性两种；从内容上讲涵盖种养殖业发展、农技推广、农业生态环境保护等多个方面。,第二类，农村基础设施建设方面（7项）,包括：通村公路建设补助、村内道路硬化补助、建沼气池补助、小型农田水利工程设施建设补助、农业综合开发土地治理项目、“万村千乡市场工程”-“农家店”补助、农村区服务中心建设，涵盖路、水、电、气、场地等五个方面。,第三类，农村社会事业发展方面（12项）,包括：新型农村合作医疗补助、农村义务教育“两免一补”、农村最低生活保障补助、计划生育奖励扶助、农村基层人才队伍振兴计划、“农村劳动力转移培训阳光工程”补助、农村贫困劳动力转移技能培训、移民建房“1+5”补助、广播电视村村通、民生八大工程补助、村级组织阵地建设补助、村文化广场建设与农民健身器材补助等。这是关注农村社会发展、文化事业建设、社会保障体系的重要补助（贴）措施。,（四）惠农的预期目标,三个层次：从近期目标来讲，发展农业生产，保障农民增收，改善农村生产生活条件；从中期目标来看，全面建设社会主义新农村，以全面构建小康社会；从长远目标看，就是中国现代化和构建社会主义和谐社会。,三、惠农的形式,（一）产业补贴是惠农的主要形式，也是一种常规的、传统的惠农举措，在目前的惠农政策中占有重要地位。产业补贴的主要功效，在于通过政府投入以减轻农民的生产性投入、促进农业发展。我们实行的产业补贴政策，补贴对象明确，具有普惠性质。,产业补贴政策存在的问题在于它既有可能调动农民的积极性，也有可能造成农民强烈的依赖心理。产业补贴是否有效，要在农产品实现商品价值后才能得以体现。我国的农产品长期在低价位层面运行，出现了严重的补贴归零现象。这也是我们这些年补贴虽多，但农民增收效益不是很明显的根本原因之一。,免征农业税体现了休养生息的政治理念，在客观上有利于财源培育、经济发展。一般在社会安定、经济发展繁荣的特定时期，统治者都会采用这一政策。中国政府全面免征农业税，是一个名垂千古的重大事件，它标志着“以农养政”时代的终结，是对皇粮国税天经地义这一传统观念的重大冲击。对于调动农民的生产积极性、改善政府和农民的关系具有重大的政治与经济意义。,（二）赋税减免,但是取消农业税之后，对于农民而言并非进入到无税时代。农民和其他人一样不仅要交纳部分直接税，而且通过购买化肥、种子、农药等生产资料和生活资料间接地向政府纳税，在这个意义上农民仍然是纳税人。免征农业税，对于农业这一基础产业无疑是天大的好事。但是不同规模的经济体，缘此所得到的经济利益是有差别的。农业规模经营得到的免税总量要大一些，而农户经营得到的免税总量要小一些。目前的规模性农业经营实体，大多数是以城市或商业资本为投资主体。也就说是对农业的免税优惠，让非农的行业享受了。对于广大的只有几亩地的农户而言，免除农业税的政治宣示意义往往大于实际经济意义。,我们前面讲的第二类和第三类补贴措施皆属于农村公共产品供给范畴，涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。农村公共产品供给在以往的惠农政策中较少涉及，属于相对比较薄弱的领域和环节。它是目前惠农大政中最具时代特征、有可能从根本上改变城乡二元结构的重大举措。在建国以后的相当长一段时间里，农业由国家（或集体）经营的色彩相当浓郁，所以在农田水利工程和农村基础设施建设方面国家给予了较多的关注和投入。改革开放后中国农业的发展和进步，在相当程度上得益于建国后大规模的基础设施建设。,（三）农村公共产品供给,农村实行联产承包责任制以后，中国农业由国家（或集体）经营向农户个体经营过渡，这一变化对农村基础设施建设带来了严重影响。其中表现之一就是国家政权对改善农业生产条件的热情明显降低，很少进行大规模的农村基础设施和农田水利建设。由于投资主体不明确，农村基础设施和农田水利建设长期处于超负荷和欠账运行状态，成为影响中国农业可持续发展的严重制约因素。,长期以来我国的农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等项目建设，基本上来源于农业的自身积累。这种系统内的封闭