公共行政的精神概论(PPT 107页).ppt

公共行政的精神,1,新公共行政,新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是60年代末、70年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”理论。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。,2,3,1968年9月，由当时任公共行政评论主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的迈向新公共行政：明诺布鲁克观点一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗雷德里克森的走向一种新的公共行政学一文，以及他在1980年出版的新公共行政学一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。然而，由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。,核心价值,社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。,4,1.从实践方面来看，新公共行政学认为：首先，传统公共行政学理论所强调的指挥统一、层级节制等原则虽然促进了效率，但它们却面临着发展的困境，而且由于社会的急剧变迁，传统公共行政理论与实践之间的差距越来越大，已经无法承担起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也就无法有效地改善人民的生活。,其次，传统公共行政的效率观使得一些行政学研究者以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效，专注于成本收益分析，导致了总体上的无效率，如PPB（计划项目预算）。最后，传统公共行政过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题。,总之，在新公共行政学看来，效率虽然在某种层次上有其积极作用，但如果只考虑机械性的量化概念，不顾及社会公平，其结果往往促使社会上的有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，从而造成社会的不公平。传统行政学强调的实现以较少的投入换取较大的产出即经济与效率目标固然是公共行政的价值追求与目标之一，但不应该是其核心价值和惟一的终极价值。,2提倡社会公平价值观新公共行政学否定实现以较少的投入换取较大的产出即经济与效率目标是公共行政的核心价值和惟一的终极价值，进而提出公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。,（1）公平及社会公平的含义“公平”一词本是社会心理学的一个概念。1965年美国著名社会心理学家亚当斯从行为科学的角度提出了他著名的公平理论。他认为，“公平”是一个人把自己和他人收入与付出之比进行比较而产生的一种心理感受。如果自己的收入和付出的比例相当，他就会认为公平，于是心情舒畅，努力工作；相反，如果一个人发现自己的收入和付出的比例不相当，或低于别人，他就会产生不公平感，内心不满，影响其工作积极性的发挥。,亚当斯用公式来说明：设Ix为个人付出，Ox为个人收入；Iy为比较对象的付出，Oy为其收入，那么当Ix/Ox=Iy/Oy时，则为公平状态；当Ix/OxIy/Oy时，就为不公平状态。以上表明，当一个人的所得与所付出的比值等于作为比较对象的他人的这项比值时，就存在着公平状态，如果二者的比值不等，那么就存在着不公平状态。,后来，人们将公平纳入伦理学和政治哲学的范畴内加讨论，认为，“公平”概念的完整含义应当包括“收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与义务相对称，也就是责权利相结合”，进而使“公平”概念进一步获得了社会意义即“社会公平”。新公共行政学者正是在伦理学和政治哲学意义上讨论“公平”概念的。,新公共行政学派对社会公平的含义作了更为具体的解释，赋予它作为核心价值的意义。弗雷德里克森在新公共行政学指出：“社会公平包含着意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。强调政府提供服务的平等性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；强调公共管理的变革；强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的”,总之，新公共行政“倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”新公共行政学社会公平观是以当代美国著名的政治哲学家罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系作为理论依据的。,罗尔斯的正义原则：第一原则：每个人都拥有享受彼此相容的最大限度自由的平等权利；第二原则：社会经济不平等应当（a）权力和地位在机会均等基础上对每个人开放；（b）尽可能地有利于从中得益最少的人。第一个原则，被称为“最大的平等自由”原则，它所涉及的是基本自由的分配问题，它们所强调的是一些政治上的权利(如投票权及被选举权)、集会结社的自由、言论及思想自由等应该在社会成员之间最大限度地平等分配；,第二个原则被称为“差异原则”，所处理的主要是有关经济及社会上其他非基本权利（权力、社会地位、财富等）的分配问题，它分为两个部分：第一部分是指机会均等，被名之为机会均等的原则，它强调的是当权力和地位不能平等分配时，从形式上要保证获取它的机会向每个人平等开放；第二部分是真正的差异原则，强调的是当上述非基本权利不能平等分配时，要保证最少受益者也能从中受益。在这两大原则中，平等自由原则优先于其他原则：除为了更好实现自由以外，不能因其他缘故（如经济理由）而限制自由。在第二原则内，机会公平开放原则又具有优先性。,罗尔斯关于公平的基本观点公平的自由：公平的自由高于一切，理想的正义社会应拥有最大的公平自由言论、集会、结社等自由；公平的参与：当公平的自由原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；每一个有选举权的人都有一张选票，而且“每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量”，要求“所有公民至少在形式上应有进入公职的公平途径”，要求“所有的公民都应有了解政治事务的渠道”。,因此，宪法规定必须采取有力措施，不仅要保证社会所有成员享有参与政治的公平权利，保证“在机会平等公平的条件下职位和地位向所有人开放”，“确保一种参与、影响政治过程的公平机会”，而且要让最少受惠的社会成员获得最大的利益，要改革社会和经济的不公平状况，避免由于“资产和财富分布上的不均等”而导致“社会中的较不利者”“不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力”。,（2）对社会公平价值观的倡导对公共行政的意义新公共行政学派期望为全社会，尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中，以其指导行政官员的行为：保障公民基本平等自由权的实现、有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力。,新公共行政学期待着公共行政进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。在他们看来，民主行政、实现社会公平完全可以通过行政改革得以实现。因此，新公共行政学派没有停留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政府行政改革为己任，努力寻求发展公共行政的良方，从而使新公共行政不仅是一种社会思潮，同时也逐渐成为一种社会运动。,纵观新公共行政学的整个发展历程，新公共行政学者对社会公平进行了不遗余力地倡导。正是在他们的努力下，社会公平已成为现代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。,3对传统的政治行政二分法的反思和突破政治行政二分法是传统公共行政的理论基石。政治行政二分法的思想将国家的政治功能与行政功能相对地区分开来，从而使得行政学开始从政治学中分离出来而成为一门独立的学科。但是随着时间的推移，传统公共行政学的研究者倾向于把自己的学科与行政机构和行政程序联系起来，并相信这一学科具有政治和政策制定中所缺少的过程特征。,后来在受到政治学中的“行为主义革命”的影响下，行政学研究更加强调价值与事实的区别与分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，力图使公共行政学成为一种独立于政治和社会之外的“非人格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。,新公共行政学对这种基于政治行政二分法的行政学科发展状况极其不满。他们认为，传统的公共行政学由于坚持政治与行政的分离，使行政学研究局限于一个非常狭小的领域内，主要研究行政机关的预算、人事、组织以及大量其他的所谓“中性”问题，保持所谓的“价值中立”，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政学游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。,因此新公共行政学者致力于突破传统行政学的思维框架：（1）他们认为政治行政二分法只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政的实践中行政游离于政策制定之外根本不存在。当代西方国家政治与行政相互渗透的事实证明，传统的政治行政二分法是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划而得以落实或实施的。,因此，新公共行政学主张，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，还应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用自由裁量权来发展公共政策，使政策能更有效地解决社会问题。,个人简介,1、H乔治弗雷德里克森是堪萨斯大学埃德温斯滕尼公共行政专业特聘教授2、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长3、曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。4、美国著名公共行政学术期刊公共行政理论与实践的主编。5、著有新公共行政、公共行政的精神等多部享有盛誉的公共行政学专著。6、1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。7、1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特沃尔多奖,26,弗雷德里克森认为，传统行政学追求的是一个有效的、经济的和协调的行政系统，它把研究的焦点放在高层管理机构和政府重要职能部门之中。传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：一是我们如何在可供利用的资源的条件下提供更多更好的服务(效率)，或者二是我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济)？,而新公共行政学则不然，它不仅认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为新公共行政所追求的目标。新公共行政学在传行政学的经典目标和理论基础中增加了一个问题：“这种服务是否增加了社会公平?”,29,公共行政的精神公共行政的精神一书，该书是一主要阐述公共行政学的重要著作。作为“新公共行政”的代表人物，弗雷德里克森的正义观具有非常典型的特征：他认为“社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使“社会公平成为公共行政的精神”。弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰罗尔斯的一种正义理论可以提供指导。,H.GeorgeFrederickson,“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面的价值。广义的公共行政，除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。在公共行政领域，尽管管理的价值是重要的，但那些与广义公共行政相联系的价值使得公共行政的日常工作显得崇高无比。”弗雷德里克森:公共行政的精神导论,文章介绍导言：理解公共行政,本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对公共服务的理论和实践问题进行探讨。本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。对于整体而言：公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因。,31,32,章节安排,第一章公共行政中的公共,33,34,“公共”的古典含义：来自希腊语“maturity”或者“koinon”。前者代表成熟，表示一个人进入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。,关于公共的5种观点,35,1,公共是利益集团多元主义的观点,2,公共是理性选择者公共选择的观点,3,公共是被代表者立法的观点,4,公共是顾客服务提供的观点,5,公共是公民,36,公共行政的公共理论,37,公民精神必须被公民所强化，即品德崇高的公民：公民能够理解立国的重要文件；要有信念；公民能够承担起个人的道德责任；要有操守,要件,品德崇高的公民,对集体和非集体的公共回应,必须建立在宪法基础之上，这种基础是稳固的，不可动摇的,发展和维持一种制度，能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并作出回应,关心他人是公共最原始的意思之一，这里的关心首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是对同胞的关心，努力使他们过上幸福的生活,乐善好施与爱心,结论,公共行政的公共理论包括的内容：1、陌生人之间的交往健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与出出进进的人们不断地互动而进行的。2、公共空间的问题人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生活的性质。公共空间既包括实际的场所，也包括信息技术所支持的信息共享空间。,38,39,3、非人情化关系的有效性个体之间的紧密联系是一种道德的善，但如果我们把这种亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系。4、相互依存的当代公众陌生人之间的交往既是地方性的，也是全球性的，在交往中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层面上，如果我们相互之间有一种集体责任感的话，我们就会发现我们共有的地球村正在形成。,公共既是一种理念，也是一种能力。如果把公共等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。,40,41,第二章公共行政的政治背景,政治形式对公共行政的影响,42,立法政治,行政首长政治,利益集团政治,A、通过年度预算，为行政机关提供经费B、对行政机关的日常运作进行监督,A、受到立法机关的限制，公共行政指挥权有限B、行政首长发展其自身的行政能力，扩大权利：一些行政事务需要得到行政首长的认可；处心积虑地增加与自己亲近的人在身边任职,A、为政治候选人提供经济上的支持B、为一些人讨价还价，在政府谋取一官半职创造机会,43,A、夸大政治家社团领导的个性（克林顿）B、暴露他们的言行失检、惩罚他们,媒体政治,A、联邦、州以及地方政府与私人部门签订合同，提供公共服务B、授权并与州及地方政府签约（放权）C、联邦与州的税收制度（减税、免税）D、联邦政府的贷款能力提升（参与经济）E、各级政府参与管制商业及私人活动（颁发许可证）,代理政府的政治,政治背景下的公共管理机构,在美国政治中，权力是分散的、被分割的、非集权化的但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：A、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利益集团；公共行政领域，专家、技术人员掌权B、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是一致的；公共实践中，通过效率技术理性或科技理性的分析来决定利益取舍的。,44,45,两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义汉密尔顿式：主张建立一个有活力的国家，主张强有力的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，有活力的政府是可以行善的。麦迪逊式：担心政府的干预活动太多，对政府权力的集中，特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免遭独裁的最有效的途径。（美国）,本书的观点：主张汉密尔顿主义,A、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一致的政策可言需要行政人员“创造性领导”B、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政机构C、专家和专业人员是有效行政政治的基础D、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力放在“互相结盟”的共同目标上，但是它分散了权力，界限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵,46,本书的观点：主张汉密尔顿主义,E、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中立的。F、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人权等等。G、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公共行政的精神。,47,48,第三章作为治理的公共行政,治理的各种观点,1、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构2、松散地结合在一起的系统高度的分权与授权，界限模糊3、治理解释了多元制度组织环境存在的原因治理为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活动。4、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的。,49,评价,A、实践上的不足1、强调的重点问题：强调组织间的协作，企业家的创造力、实验和冒险；不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预见力、公正、责任、稳定性）强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领导者的心意；不强调公平与公正，不关心基层的群众强调企业家的精神；不强调或很少强调责任和职责2、改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要是表现为节流所带来的结果,50,评价,B、理论上的不足1、治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲学上的问题2、作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和诱因问题。3、治理的领导风格也有问题治理强调公共组织的人员机构精简，长时间后公共组织的能力被削弱了。在治理的公共行政逻辑中，存在一些能干的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或更经济地完成公共任务。,51,本书的观点,治理可能是一种人们偏好的，试图把政治和行政相结合的现代理论：A、治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号B、治理是关于政府改革的流行看法C、像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好D、用智力代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色这一基本问题,52,本书的观点,治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实生活中执行的却是公共行政人员，所以外在显示管理的语言危险：1、作为治理的公共行政与民选的行政首长之间存在着紧密联系，因此它处于政治的风险之中2、市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的作用3、忽视了公正的问题4、引发合法性的问题如果作为治理的公共行政想得以延续和发展，我们必须能够控制交易过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民主合法性的道德基础,53,54,第四章行政自由裁量权,55,长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱，社会公平作为第三个支柱，使公共行政能够回应公民的需要。公共行政的性质：执行社会的公共决定配置公共资源,两种不同观点,56,两者围绕着法律的适用：A、法官可以简单的适用法律；B、法律的每一次使用都涉及对法律的进一步阐释，在此，若不考虑公平，将会导致非正义（亚里士多德）,57,A、柏拉图认为，对法官而言，将“正义”作为解释法律的标准，需要超人的智慧，而法官是做不到的，有哪次完美的解释是牺牲正义以换取对法律一般形式的遵守。,B、亚里士多德认为，人们不是在完美性与稳定性之间作出选择，而是在社会正义的多种可能方式之间作出选择，在具体的案件中，法官都拥有自由裁量权，这是个实践的问题，并非理论性的问题。,亚里士多德：正义分为法律的正义与公平的正义,1、法律的正义源于适用法律，该法律的要求可以明确无误的加以解释2、公平的正义的特征是在具体的案例中，法律的适用依靠实质性原则解释模糊性，公平优于合理亚里士多德认为管理者从来不可能中立地适用法律，原因是：A、在要求公平正义的案例中，法律正义不是中立的（代表一部分人的利益）B、许多情况下，法律所要求的细节不完全清楚，对法律的解释不可能是唯一的。,58,德沃金和法律原则的必要性,德沃金将法律分为书面规则和权力书面规则应用于“疑难案件”A、与案件有关的现成规则模糊，指向多向性，类似于公共管理者每天面对的问题一样，行政命令往往不清楚，公共管理者不能简单地机械行事，需要一些履行命令的准则，如效率与经济是传统的准则B、根据书面规则，法官应对立法者的意图作出裁决，这是困难的或不可能的，因此，在少量案件中，法官必须根据他的政策偏好作出独立的裁决权力机械按字面含义适用法律与按个人偏好行事两者都有批评者，德沃金提出第三种选择：根据对法律精神的理解来解释法律，通过民众参与有关命令适当性的对话，避免中立适用法律与无拘无束的个人偏好。,59,洛伊、格鲁伯和现代柏拉图式的公共行政（柏拉图式）,洛伊抨击了行政国家与利益集团政治之间制度的关系，他认为：国会不愿意作出困难与争议的政策决定权力授予行政部门与利益集团一起治理侵害了公共利益，损害了法制和准则，因此，他提出“恢复法治”，限定行政自由裁量权,60,61,方法：制定规章，最高法院裁定国会授权行政部门为违宪但是规章数量的增加对行政自由裁量权进行约束作用甚微，而恰恰反应公共精神的崩溃，因此，要通过对公共精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益。格鲁伯认为行政自由裁量权应当受到交换理论的控制，官僚行为受制于官僚们寻求交换的资源。在特定条件下可行，但是这样并不能限制行政自由裁量权行使。,62,B、必须理解指导他们行为的命令的精神,C、对命令精神的理解中应当包括公平原则,E、公共管理者应有自由裁量权,D、公平原则追求正义而正义是随着情景变化而变化的,A、知道公共管理者的文字从来未清晰地界定任务的内容,作为过程的公平,如果管理的过程是政治的，必须找到某些手段使公共管理在公众看来是非专断的。即作出决定的过程是公平的，公共行政的决定也是公平的。这样可以得到两个结果，公平的结果以及培养出有教养的积极的有道德的公民，不足在于这种过程费时，而且参与的公民能力上也存在问题。,63,64,亚里士多德的观点：公平是存在于地位平等的人们、朋友之间的罗尔斯的观点：在过程中，我们从最“原初状态”来指导我们的政策，将自己想象成弱势群体。这种观点简化了框架；鼓励管理者对弱势群体的关注；站在社会弱势群体立场想问题,公平与社会凝聚力（从社会心理学上说）,1、共享的公平概念能使群体团结一致。2、不同参与者力量的差异是确定公平含义的重要因素。公平理论对公共管理的重要性在于为其提供一种制度，但是社会群体中的平等框架存在强权的基础，掌权者依然会获取不合比例的共同体财物并劝服他人接受。按照这种观点，社会群体中的公平标准的形成，部分是围绕价值界定而展开的权力之争的结果。,65,总结,亚里士多德强调朋友间及地位平等人之间对话的重要性2、德沃金强调公开自主的行政过程3、罗尔斯强调要扮演弱势群体在实际的生活中，组织和政治上的环境仍然无助于社会公平在实践中的繁荣，但是我们能做的有：1、公平必须经常提起2、要时常代表弱势群体3、追求公平，像效率与经济一样,66,67,第五章公共行政中的公正与社会公平,68,公共行政是政府的艺术与科学和管理的艺术和科学的联姻。沃尔多,哲学与理论上的发展,69,从威尔逊到19世纪60年代。将社会公平作为效率与经济之外的第三个支柱之前需要对其进行圆满的解释,1、作为民主公正社会的基础2、作为影响组织成员的因素3、作为分配公共服务的法律基础4、作为分配公共服务的实践基础5、作为理解复合联邦制的知识来源6、作为研究和分析的一种挑战,社会公平的复合理论,第一，单纯的个人公平指一对一的个人公平关系。这样的例证在公共行政实践中非常少第二，分部化的公平主张同种类的人同等对待，不同种类的人则不同对待。分部公平就是，在不平等面前人人平等第三，集团公平它要求群体或次级群体之间的公平，关于妇女和男人同工同酬的要求，是集团公平的例证第四，机会的公平预期的机会公平（可能性）与手段的机会公平（资质）,70,社会公平的复合理论,第五，公平的领域根据分配与诉求的制约划分公平领域，是在不断的变化。很大程度上受市场以及政府的控制。（政府的补偿性不公平)第六，公平的价值即份额的公平，即由个人选择判断自己的喜好，而不是将公平看作一种福利。为处理实际问题提供一个基本的框架,71,社会公平的应用例证（法院的作用）,1、就业谁有权得到工作？标准？如何应用这些标准？案例：1971年“格里哥斯诉杜克电力公司”的划时代案例中，法院认为，与履行工作无关的任职资格以及那些对白人有利、对黑人不利的任职条件是违法的。法院排除了预期公平的概念，赞同集团公平的观点，也可以说是法院否定白人与黑人之间的分部公平。,72,社会公平的应用例证（法院的作用）,2、合同1977年美国的社会工作就业法案中，联邦政府专门为少数群体建立了一种商业企业。法案规定，所有合同中的10%将被留给属于少数群体成员所有的公司。“富利洛夫诉克鲁茨尼克案”中，预留10%的做法得到检验与肯定。代表集团公平的马歇尔法官认为这种预留目的在于弥补过去的种族歧视对今天所造成的影响代表个人公平的斯图尔特指出，这种预留否认了法律的平等保护原则，即人人平等，法律在血统方面无任何偏向,73,社会公平的应用例证（法院的作用）,3、政府服务案例：密苏里州堪萨斯城校区消除种族隔离的做法由于市场与政府的作用形成的房屋市场导致该地区的校区隔离，法官认为应该采取救济方式将75%的计划经费划拨给密苏里州来资助学校，这些都是由该州的州政府提供的。导致的问题：（3个相互冲突）A、选票的多数派剥夺少数人的由宪法规定的同等入学的权力B、代际公平的问题：一个世纪来黑人孩子在学校的不公平待遇，需要用同时段内对非少数民族的不平等对待弥补C、公平领域的问题:该地区的学校的资金补偿由该州政府承担1995年，最高法院重审此案，允许密苏里州开始削减该市学校的特别拨款。,74,社会公平的应用例证（法院的作用）,美国宪法和联邦法律中的规定比州宪法和法律中的规定更少，单纯依靠平等保护条款所产生的一系列困难，可以用一种普通法的原则，即“服务的义务”，把它作为一种先于联邦宪法而存在的上诉途径。意义：1、强化了社会公平作为公共行政的基本宗旨之一的地位2、社会符合理论的复杂性以及存在的相互矛盾性，原则简化了框架3、将公共行政放在一个伦理困境之中，无论是执行授权性立法，预算或是执行管理指令，都会导致更大的不公平，因此行政人员在行政过程中更加重视公平,75,社会平等、政策分析与研究发现,1、19世纪60年代末将经济学的模型套用到政策分析中，政策分析被经济学所主宰。2、近年来有所减弱，原因：,76,B、在公共政策分析中，广泛使用了集体性的评价标准（社会指标）,A、政策分析中使用了一般和个别的幸福评价标准，这些标准与人们通过政府表达的公平的本能更加一致,着眼于未来的强政府社会公平不但作为理论或法律上的标准，更作为研究中的一种评价标准或变量,社会平等、政策分析与研究发现,霍克希尔德的研究：A、人们之所以持有不同的公平观点，取决于他们的生活领域以及如何定义公平B、三个领域：政治，经济，社会C、两种概念：，公平的份额与公平的程序，分层公平和以手段为基础的机会公平相结合社会领域：人们坚持公平的份额和公平的程序标准经济领域:同样的人赞同差异或以手段为基础的公平政治领域：如在社会领域一样，主张平均地分配个人的政治权利和公民权利公平有不同的类型，取决于领域、时间维度、管辖领域、能力、努力和运气等各种因素,77,社会平等、政策分析与研究发现,下层阶级假设：人们如果接受了这种假设，政府提供的服务势必随着权力、财富、和种族的不同而不同承认不平等的前提进行区别对待,78,下层阶级假设,假设不可行,像图书馆、公园这些固定服务显示的是一种“非模式化的不公平”，与权力、财富或种族无关,在学校的资助方面却显示这种假设是可行的,官僚组织都是按照程式化决策与服务传输规则来实施的,公立学校官僚没有控制学区间资助的权力缺乏真正的职业公共服务,结论,1、社会公平既是一种思想，也是一种行为准则，平衡效率、经济和公平的要求是公务员的职责所在。2、建立一种成熟的社会公平和公共行政的复合理论，并且在政策领域能够得到检验。,79,第六章公共行政的代际概念,不管是独自一人还是与大家一起，我们都将为城市的理想和神圣的事业而努力奋斗；我们将永不停息地激发公共的责任感；我们将尊重并服从城市的法律；我们将把这城市传递下去，它不仅不比被传递到我们手中时更差，而且更伟大，更美好，更美丽。雅典公民誓言,80,许多政策均涉及公平和平等问题，这些问题既涉及目前一代人中不同群体之间的公平问题，又涉及到当代人与后代人之间的公平问题。公共官员们是否应对后代承担责任？在不同代人之间是否存在着社会公平问题？代际公平,81,公共官员应竭力采用和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。简而言之，他们应该制定那些对后代不可能产生消极影响的政策，他们不应当制定那些会导致代际之间社会不公平的政策。,82,第七章伦理与公共行政,伦理是一个哲学、价值和道德准则的世界，而行政则属决策和行动的世界。伦理寻求对与错，而行政则必须完成工作。伦理是抽象的，而行政实践则是具体的。价值是公共行政的灵魂。我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。,83,公共行政精神中涉及的伦理问题包括公正与非公正、是与非、对与错、善于恶等基于价值的选择，也包括爱国主义和乐善好施等高尚的伦理。,84,一些主张：人性：善还是恶？霍布斯：人类挣扎在一个残酷的世界中一个基于情感规则的世界。维持持续和和平，需要人们聚集在一起，屈服于一个单一的主权主体。康德：人们只能在自由的国度中找到道德。这种道德是从自然和超自然的力量中引申出来，从而能使自由人以及自由人的联合体，在追求持续和和平的过程中理性地结合在一起。,85,行政人是通过控制和层级实施管理的。政治人会在公共支出中寻求个人利益。不同职业领域对道德的界定是不同的，与普通人相比，职业人员对于道德的要求更高，更关心伦理问题。由于环境和工作性质的不同，善恶的标准也不同。,86,结论第一，同伦理道德标准一样，人们对腐败的界定也因职业和环境的不同而有所差异；第二，人类从恶到善所显示出来的大致曲线同环境和职业有关；第三，政府中的行政部门，人们有严格的标准和道德期望；第四，往往来自其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏政治道德。第五，在任何组织环境下，人们的道德状况改善都是可能的。民营化政府的趋势会增加政府道德败坏的可能性。,87,弗雷德里克森认为做出符合道德的决策中的对与错是很难分辨的，是有弹性的。因此，应该把公平、平等和善行作为最高的道德准则。并且他认为，政府企业化的管理会弱化行政的能力，加强政治的控制，这样的结果将会导致腐败的增加而不是减少。,88,第八章距离悖论和角色差异问题,距离悖论：1.人们相信或崇敬离他们近的政府官员，而认为距离他们远的政府官员则是懒惰的、不称职的和不诚实的。2.在一些方面是政治说辞的一种功能3.公民脱离公共生活的一种功能,89,因为存在距离悖论，公共官员特别是职业的公共管理者，所面临的危险在于，他们可能有效回应其邻居的需求，因为邻居的情感主导着公共舆论；而对于离他们较远的人们、其他的邻居们的要求，不能做出有效的回应，或者甚至根本没有回应。热爱并为那些远离他们的人们提供公平地服务，对公共官员来说，则是更大的美德。,9