2第二讲行政职能与政府能力.ppt

1,公共行政管理学,北京大学政府管理学院张国庆教授,PublicAdministration,2,第二讲行政职能与政府能力,第一部分行政职能第一节现代政府行政职能问题的由来与发展第二节行政职能的涵义第三节行政职能的构成第四节关于政府职能的争论第二部分政府能力第一节现代政府能力问题的缘起第二节现代政府能力的内涵第三节现代政府能力的构成第四节公共危机与政府能力,3,第一部分行政职能,4,第一节现代政府行政职能问题的由来与发展,一、罗斯福“新政”现代政府行政职能问题的由来1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林罗斯福“新政”（NewDeal）的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴（Recovery）和救济（Relief）。大大扩充了总统的立法职能大大扩充了总统的行政职能大大扩充了总统的经济职能政府干预经济事实上成为西方国家的一种普遍的既定国策。干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。,关于本节详细内容，请参见教材第6069页。,5,二、“东亚经济奇迹”后发展国家政府行政职能问题的产生,东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。案例：日本和韩国。政府据有广泛的权能地位，并且这种权能地位得到了社会比较普遍的认同和遵从。经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。,6,三、“东亚金融危机”后发展国家政府行政职能问题的修正,东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资源占有的垄断尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。,7,第二节行政职能的涵义,一、行政职能的涵义职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。,关于本节详细内容，请参见教材第6971页。,8,二、行政职能的扩展,在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法。政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。案例：美国1996年通过的单项法案条款否决权利法案,9,第三节行政职能的构成,亚当斯密：政府最佳作用只在于三大职能詹姆斯布坎南：政府职能可以分为三个层次按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大体可以分为六个范畴：维持（Maintenance）保卫（Protection）扶助（Assistance）管制（Regulation）服务（DirectService）发展（Development）,关于本节详细内容，请参见教材第7173页。,10,第四节关于政府职能的争论,一、国家与社会的关系这种关系主要涉及政府的政治职能。权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来，政府的公共权力在一直在加强，政府的公共职能始终在增加。政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”，并有可能成为詹姆斯布坎南称之为自行其事、“拥有独立利益的巨物”。,关于本节详细内容，请参见教材第7485页。,11,“大政府”,（一）精英政治盛行（二）公共支出增长瓦格纳定律、恩格尔定律约翰罗尔斯：自由意志论或自由至上主义；社会政治哲学和伦理道德；社会正义。布坎南、弗里德里希哈耶克、米尔顿弗里德曼：传统政治经济学；重新确定自由的价值。乔治弗雷德里克森：新公共行政学派；为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。,12,二、政府与市场的关系,这种关系主要涉及政府的经济职能。通常，人们使用“市场失灵”（Marketfailures）与“政府失灵”（Governmentfailures）来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。,13,政府与市场关系争论,亚当斯密：1776年国富论。理性“经济人”；“看不见的手”；政府“守夜人”。管的最少的政府是最好的政府（governmentthatgovernsleastgovernsbest）。20世纪30年代的经济大危机“凯恩斯革命”：国家干预经济理论。“罗斯福新政”、“钱德勒革命”。70年代以后“滞胀”批驳凯恩斯新自由主义经济理论。进入80年代以后，新凯恩斯主义兴起与“新经济”浪潮。与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。现在看来，这种争论还将继续下去。但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。,14,三、公平与效率的关系,这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。,15,公平与效率的争论,“效率优先论”“公平优先论”“效率与公平平衡论”公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道德问题的轴心。公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。,16,第二部分政府能力,17,第一节现代政府能力问题的缘起,一、政府能力的重要性在国与国之间可视的巨大的经济发展水准反差现象的背后，潜在的决定性因素是政府的有效性。有效的政府行为促进了经济增长，改善了教育、卫生、环境状况，减少了社会不公。政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一。,关于本节详细内容，请参见教材第495501页。,18,二、政府能力问题的现实原由1、罗斯福“新政”罗斯福“新政”的理念、政策和方法事实上有效地克服了19291933年席卷资本主义世界的经济大危机。从那以后，政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。但是，干预的合理性或实践效用，则取决于政府的以宏观公共政策为核心的宏观公共行政能力。2、“东亚经济奇迹”金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题。,19,三、东亚金融危机与政府能力“东亚金融危机”说明，东亚国家和地区政府能力在持续发展之后出现了明显的问题。金融危机之所以发生在东亚国家和地区，表明在这些国家和地区的高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的与政府能力直接相关的公共政策问题。通过政府改革适应环境重铸政府能力，是东亚国家和地区面临的重大政策问题。,20,第二节现代政府能力的内涵,一、政府能力的一般涵义观点之一：政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策特别是维护公共秩序和维护合法性的能力观点之二：政府能力是指(政府)有效地采取并促进集体性行动的能力。狭义的国家能力主要指中央政府通过正确地制定和有效执行公共政策，将自己的意志、目标转化为社会现实的能力。从公共行政的角度说，与政府的行政职能相一致，政府能力主要指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。有效性是政府能力的核心概念。,关于本节详细内容，请参见教材第501504页。,21,二、政府能力的特点政府宏观公共行政能力的外在行为表现及其社会后果的价值判断，是与政府的公共行政职能和公共行政权力的设定紧密联系在一起的，而现代各国政府的公共行政职能和公共行政权力的设定由于各国在宪法原则、历史传统、发展水平、法外制度等方面存在着较大的差异亦相应存在着明显的不同。有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。,22,三、政府能力的相关性1、现代国家政府的宏观公共行政能力与政府职能相关。2、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共行政权力相关。3、现代国家政府的宏观公共行政能力与公共选择相关。,23,第三节现代政府能力的构成一、经济管理能力1、推动本国社会经济发展的能力2、维持税收和保持公共财政收支平衡的能力3、有效参与国际竞争的能力,关于本节详细内容，请参见教材第504510页。,24,二、政治和社会管理能力1、维护社会基本秩序的能力2、达成社会谅解和实现社会整合的能力3、实现和维护基本社会公正的能力4、促进社会均衡发展的能力,25,三、行政组织管理能力1、有效的反应和应变的能力2、适应环境创新发展的能力3、改革和自我更新的能力,26,第四节公共危机管理与政府能力,一、危机管理释义1、“危”是危势、危难、危情，“机”是生机、转机、契机，危机（crisis）包括有危险和机会两个可以转化的域。也就是说，处理得当，可以大大减少损失，以至化险为夷，处理不当，则可能大大加剧损失，后患无穷，而政府是促成这种转化的决定性因素之一。,关于本节详细内容，请参见教材第511518页。,27,2、国内外学者关于危机的定义：观点之一：“危机是指具有严重威胁、不确定性和危机感的情境。”观点之二：“危机一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工，产品，服务，资产和声誉造成巨大的损害。”观点之三：“危机是一种能够带来高度不稳定性和高度威胁性的，特殊的，不可预测的，非常规的事件。”,28,我们认为：公共危机是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定性和威胁性的，造成了比较严重的生命财产损害，引起了比较广泛的公众心理恐慌，破坏了正常的公共秩序和社会关系，危及了基本的社会价值准则的状态或事件。,29,3、公共危机的四个要件：（1）巨大的人员伤亡或巨大的财产的损失（2）公众普遍的不安、担忧、紧张的心态（3）公共秩序失范，正常的社会关系被扭曲（4）信念和信任危机,30,二、公共危机的类型1、按照危机持续的时间以及影响，可分为以下4个类型：（1）“龙卷风型”危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响。（2）“腹泻型”危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快便会结束。（3）“长投影型”危机爆发具有突然性，后续影响深远长时间内难以平息。（4）“文火型”危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束，代价巨大。,31,2、按照危机的领域，可分为以下5个类型：（1）政治性危机：包括战争、入侵、武装冲突、革命、政变，也包括大规模政治（民主化）变革、公共政策变迁、大规模恐怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动以及其它政治骚乱。（2）社会性危机：包括社会热点问题的变迁、社会不安（socialunrest）、社会骚乱（riots）、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动等。（3）经济性危机：包括恶性通胀或紧缩、汇率巨幅波动、证券市场大幅度振荡、失业率高攀、利率的急剧变化等。经济性危机领域广泛。（4）生产性的危机：包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、化学物品或核泄露、强电磁辐射、空气污染、水污染、职业病，以及各种各样的偶然性因素的单一或共同作用引发的危机。（5）自然（灾害）性危机：包括干旱、洪涝、火山爆发、暴雪、冰雹、地震、流行性传染病以及其它的自然灾害等。,32,三、公共危机管理1、公共危机管理的定义：（1）所谓政府危机管理，就是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机。（2）危机管理的本质是：它需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定。（3）危机管理的核心问题在于“在一个分散无际、嘈杂混乱的环境中做出及时适宜的决策。,33,2、公共危机管理的观察角度：（1）时间周期和序列公共危机管理包括三个阶段：一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生；二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失；三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。（2）法律规范公共危机管理必须纳入法制化的轨道。应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其它相关事项。,34,3、领导体制和政