论 权 力 运 作 的 透 明 性

1/19论权力运作的透明性论权力运作的透明性兼议腐败问题的防治人类社会的“毒瘤”之一的腐败问题自阶级社会产生就已存在，直至今日其仍未能被根除。在整个人类阶级社会的发展历史过程中，腐败本身所反映出来的对人类社会的危害性是绝对不能被忽视的一、上，腐败使百姓对统治者和生活现状不满从而威胁国家统治和社会稳定；二、经济上，腐败破坏正常的经济运作秩序尤其是市场经济的运作秩序，因为腐败违背了市场经济的经济活动竞争性和资源分配公平性的要求，阻碍经济的发展；三、文化上，腐败侵蚀了部分人尤其是其中的国家机关工作人员的思想而使他们的道德沦丧，导致人的整体道德水平下降、制约文明的发展；四、法律上，腐败导致公民的法制观念的下降，提高了违法案件的发生率。最近几年，相当数量国家接连爆出严重的腐败问题1989年美国众议院议长赖特违法贪财案、1992年意大利政界的受贿丑闻、2002年日本外务省领导人出访支援室前室长松尾克俊挪用贪污公款案等。可见，腐败问题已经成为了一个世界性的问题、一个急待处理的问题。各国为此都在积极探索解决腐败途径，如制定诸如反腐败法、阳光下的政府法、公务员职责法、官员道德标准法、官员弹劾法等相关法律，加强对权力的监督，发动公众监督国家权力等。2/19结合分析国内外的反腐实践和中国具体情况，笔者认为我们想在反腐工作上取得成果就必须先对“腐败”要有一个比较全面的认识，然后再制定相关的法律制度，采取相应的措施，反腐倡廉。一、腐败的概念及特征腐败虽然自古就有，但就它的确切概念国内外还没有一个统一的提法。LOCALHOST概括之，理论和立法司法实践中大致有如下几种观点。1、布莱克法律辞典关于腐败解释，腐败是一种违反本人职责和他人权利实施的给人某种好处的行为；或者说，是某个官员或受托人违反职责和他人权利、非法且错误地利用职位或角色来为自己或他人谋取利益的行为。2、美国哈佛大学的尼尔教授认为，腐败就是为了获得与个人有关的金钱或地位利益而偏离公共职责中正常职责范围的一种行为；或者是在执行某一职责时，由于受私人关系影响而违反法律规定的行为。具体来讲，它包括因为收受钱财而利用公职身份为某人滥用职权的贿赂行为、依据个人关系且无正当理由地为他人提供资助地裙带关系行为和非法挪用公共财物为个人所用的行为等。3、美国耶鲁大学的斯科特教授认为，腐败是一种偏离了一定标准的行为。具体的标准为法律标准某种政府官员的行为为法律所禁止的那就是腐败行为，反之就不是；公共利益标准某种政府官员的行为有损于公共利益的，即使其为合法的也被认为是腐败行为，反之就不是腐败行为；3/19公众看法标准按照公民的观点来判断某种政府官员的行为是否属于腐败行为。4、哈撒克斯坦反腐败法规定，腐败现象是指履行国家职能人员及其同类人员利用职权和职务之便，亲自或通过中间人以法律未规定的方式收受财物和好处，同时也指自然人或法人以违法方式向上述人员提供财物和好处的行为。综合分析上述的观点我们不难得出，尽管关于腐败目前还没有一个完全明确统一的概念提法，但是腐败的共同特征还是存在的。一、腐败主体的特定性，即其主体范围仅仅局限于那些有职责同时又能利用职务之便的人员；二、腐败行为的谋利性，这里的谋利包括为自己谋利和为与自己有关系的人员谋利，利益包括金钱和社会地位等；三、腐败行为谋取利益的不法性，包括谋取利益手段的不法性和所谋取的利益的不法性，即腐败主体通过不为法律所承认或公众所接受的方式来取得以侵害他人合法权益和社会公共利益为代价的利益；四、腐败主体主观故意性，腐败主体在实施腐败行为时是知道其追求利益的行为将对他人权益或社会公共利益造成损害，但仍然积极实施之。同时结合司法实践，我们还能够得出腐败的另一特征腐败主体行为的隐蔽性，即腐败主体在实施其行为时往往是通过那种不易被人察觉的方式或表面上是合法的方式进行的。认识这一点是非常重要的，只有充分认识到了这一点才能够认识到反腐工作的艰难性，4/19才能够做好充分的反腐心理准备，才能坚持反腐工作到最后的胜利。二、腐败的种类及原因知道了腐败是什么以后，我们就自然会问腐败为什么会发生呢对这个问题，目前也是没有统一观点的，各家从不同的视角提出不同的原因。在分析腐败原因之前，笔者想先介绍一下目前的几种腐败分类，因为了解腐败的分类标准将更有助于我们对腐败问题产生根源的理解分析。通常，对腐败的分类是按照行为主体、行为方式和行为目的来进行的。从主体来看，腐败行为可以分为国家机关官员的腐败行为和非国家机关官员的腐败行为。国家机关官员的腐败行为又可以分为立法机关官员的腐败行为、司法机关官员的腐败行为和行政机关官员的腐败行为；司法机关官员的腐败行为又可以分为司法审判人员的腐败行为和司法执行人员的腐败行为；行政机关官员的腐败行为又可以分为行政管理人员的腐败行为和行政执法人员的腐败行为，等。从行为方式腐败行为主体所采取的手段和方法分，腐败行为可以分为滥用职权型腐败行为、欺诈型腐败行为、集团犯罪型腐败行为；主动性腐败行为和被动性腐败行为，主动性腐败行为是指腐败主体积极地通过贿赂等方法来使拥有职责和职务之便的另一腐败主体为其活动而谋取不正当利益的行为，被动性腐败行为是指腐败主体因为收受了另一腐败主体的利益好处而为其谋取不当利益的行为；等。5/19从腐败的行为目的来看，腐败行为可以分为谋取经济利益的腐败行为和谋取非经济利益的腐败行为。除此之外，还存在着一种很有意义的分类方法，就是根据腐败行为的出现形式把腐败分为制度性的腐败和个人性的腐败。制度性的腐败是指腐败行为的出现是由于某种制度本身的缺陷所引起的，它往往是有规律的和可以预料的，或者说是很多人处于该位置都很有可能采取的一种行为。美国的俄克拉荷马大学的柯普兰教授就将美国80年代初的俄克拉荷马州的收受“回扣”现象、90年代初期的数十名美国国会议员开空头支票的丑闻归为制度性的腐败。所谓个人性的腐败是指腐败行为与制度没有什么直接的联系，某些人的腐败完全是因为其个人道德准则和行为选择，当然也包括一些个体性的环境因素。以上关于腐败的分类尤其是最后一种分类方法在很大程度上点明了腐败问题产生的相关根源性因素。在目前理论界，针对腐败问题产生根源大致存在着下面三种学说一、制度缺陷说。此学说认为腐败产生的原因在于社会管理监督制度的不完善。腐败在某种意义上讲就是腐败主体钻社会管理监督的漏洞。“在贪污腐败行为与社会管理秩序之间存在着某种必然的联系。历史经验证明，哪里在管理制度上出现了漏洞，哪里就有贪污腐败行为；而哪里的管理制度一片混乱，哪里就贪污腐败盛行”。二、人类本性说。此学说认为人6/19类的本性是趋利的、贪婪的，是不能够被彻底消除的，腐败是人类趋利的、贪婪的本性使然。尽管从理论上讲建立一个基于完善的道德标准的完美的制度可以彻底消除贪污腐败行为，但这在实践中根本不可能实现。三、市场经济作用说。此学说认为市场是强调私人所有和个人利益高于社会和集体的利益，主张把财富集中到善于得到这些利益的人手中；而且因为市场经济强调物质和人类交往的短期行为，把越来越多的社会交往变成以金钱为主的交换。市场的这些特点对社会发展具有两重性一方面，它可以推动市场运作，代表着活力、生产力和适应力；另一方面，它推翻了人类良好的社会生活中所需要的那些共同价值观念。人类社会不可能完全离开市场经济，因此任何社会都不可能完全避免贪污腐败行为。腐败问题的产生并非是某一个独立因素作用的结果，而是各个独立因素共同作用的结果。各个独立因素作用时又并非是各家的影响“平分秋色”，在某一特定的作用阶段中必然存在某一独立因素占主导地位，其他的独立因素处于非主导地位；同时此种地位状况不是一成不变的而是动态的，主导因素与非主导因素的地位在不同的作用阶段中发生着交替变化的。所以，以上三种关于腐败问题产生根源的观点存在着片面性，对腐败根源问题的分析应该综合以上制度的因素、人的因素和市场的因素而进行动态地分析。腐败，实质7/19上就是权力的腐败。权力的腐败从根本上来讲是由权力本身所具有的能被腐败的可能性和权力主体的滥用权力谋取利益的私欲所造成的。以上的市场因素和制度缺陷因素就是造成权力本身的腐败可能性的因素，而人的贪婪本性因素则是形成权力主体谋利的私欲的因素。通过消灭人的贪婪本性来防治腐败,就现阶段来讲是不切实际的，因为人类的贪婪本性只能通过教育的手段、提高人的道德素质来防治，而这一过程却是一个相当漫长的。所以我们最佳的选择就是通过构建权力运作的透明制度体系、增加权力运作的透明度，规范市场经济活动，完善社会管理制度，从外围上来遏制腐败的发生。当然我们在进行制度构建工作的同时不能偏废道德教育工作。三、权力运作的透明制度体系构建权力运作的透明制度体系之前，我们应该搞清楚两点制度体系的定位问题和制度体系构建思路问题。从目前我国的实际情况来看构建一种能够从根本上铲除腐败根源而消灭腐败的制度体系是不现实的也是不可能的，当前我们所要做的是构建一种制度体系能够在最大程度上将腐败遏制在萌芽阶段，尽量降低它的发生可能性、减少它的危害性。按照这一制度体系定位，我们应该可以从以下两个方面入手，增强制度体系的权力腐败发现能力和权力腐败危害的限制能力。要提高制度体系的这两个能力就必须坚持增加权力运作的透明度，因为权力只8/19有在公众的眼皮地下运作才是最安全的，腐败也只有在人数和相互间利益制约多的环境里才最不容易发生，这一点已经被历史实践所证明了的。权力运作透明制度体系是指通过增加权力。它的具体构建，则可以从权力授予制度体系构建、权力操作制度体系构建和权力结果评价制度体系构建三块来进行。一、权力授予制度体系构建权利授予制度体系大致地又可以分为三块,人事任用制度、任用人员财务公开制度和权力分配制度。这里之所以将任用人员财务公开制度专门列出来，是因为这一制度对权力主体监督相当地有效，在人事决定聘用后、权力分配之前来考虑此制度是十分有必要的。1、人事任用制度人的因素是非常重要的。假如人的素质无法保证，那无论制度怎么好它都是不能够发挥出效果的，因为制度最终还是要通过人的执行才能发挥出其价值。所以我们在构建权力运作体系的时候，就必须重视人事任用制度的设置。人事任用制度的设置必须坚持公开、竞争、公平的原则。公开是指人事选拔标准公开、人事选拔过程公开、人事聘用结果公开。竞争是指在人事的选拔任用上坚持按照能力的强弱来进行，能者上。公平是指聘用标准、聘用时间等其他信息的获取渠道的公平，不受歧视等。为了保证以上的三个原则能够在人事任用上得到贯彻，在最后决定人事聘用问题时实行集体表决9/19聘用制专门成立人事聘任委员会，采用投票表决、多数票通过的方式来最后决定人员的聘用与否是必要的。这样分散人事聘用决定权，有利于防止“一把手”等任人唯亲，为其往后腐败创作条件，同时也有利于降低“集体腐败”的发生可能性。另外，人员的聘用时要坚持较高的专业素质标准和道德素质标准。、任用人员财务公开制度任用人员财务公开制度是指一旦国家机关工作人员被聘用，就必须公开其个人及其妻子、家庭的财务状况，并且要定期向有关机关申报一次，接受监督。这一制度已经在许多国家得到实行，如美国、新加坡等，并取得了显著的效果。关于制度的具体内容，笔者在考察了那些此项制度已经相对成熟的国家的做法后认为，以下的内容必须得到体现。申报组织，即国家机关工作人员往后申报其个人及其妻子、家庭的财务状况的组织机构，在我国可以将税务机关作为任用国家机关工作人员申报财产的组织机构；申报财产范围，可以包括作为纳税对象的财产、银行存款和有价证券、有权直接或通过他人间接支配的现金、本人作为股东或法人创办人直接或间接投入的注册资金和全部银行项目，若此人或其配偶在跨国保险公司投保，则也应将此申报，另外还包括其他与该人有业务关系、协定关系、工资关系以及代管财务和现金义务关系的其他单位的名称和银行项目，等；10/19申报财产的周期，即国家机关工作人员向申报组织申报其个人及其妻子、家庭的财务状况的时间间隔，我国可以以一年为期进行财产的申报；财产申报不全、不实责任，假如被任用人员的财产申报不全或不实，那么可以规定相应的责任来处罚，如罚金、警告等责任，当其行为构成刑事责任的时候，就依法处以刑事处罚。财产申报内容公开与否，对被任用人员的财产申报内容原则上应该坚持公开，可以允许他人查阅，除非涉及国家机密、法律规定不公开或法律规定可以不公开而当事人选择不公开。、权力分配制度对权力进行分配时，我们应该坚持“分权”、“权力制衡”的原则。避免将过多的权力集中到一个主体身上，那样将为腐败的产生提供条件。二、权力操作制度体系构建权力操作制度体系的构建成功与否将直接关系到权力运作透明与否、反腐工作成功能否。所以构建此体系时，必须结合分析腐败的特征而“对症下药”，以增强它的操作性和针对性。为遏制权力本身的腐败可能性，可以采取“权力对抗”和“公示”的方法；为降低腐败行为的隐蔽性，可以采用公民参与制。1、“权力对抗”制和“公示”制孟德斯鸠在其著作论法的精神中，从其职业经历和对欧洲各国、法律制度的考察中发现“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，因11/19此“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力”。那如何来“权力制约权力”呢国外有不少的模式可供我们参考英国模式、美国模式和法国模式。英国的“内阁制”模式表现为，内阁首相是由议会下院的多数党领导担任的，内阁成员也均是议会下院多数党的领袖，首相与议会、内阁之间具有连带关系，行政机关受到立法权的制约；议会形式上是国家的权力机关，但事实上它受内阁的控制，内阁通过执政党的议会党团，操纵和控制议会的活动；司法机关并不真正独立，除地方法官由大法官任命外，其他各级的法官均由首相提名，由英王任命。从职权划分来看，贵族院是英国的最高的司法机关，掌握最高司法权。美国的“总统制”模式，立法、司法、行政三权分立严格。美国国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权和监督财政权。但同时它又受行政机关和司法机关的制约，如国会通过的法案必须经总统的签署，总统拥有批准权和否决权；最高法院可以运用“司法审查权”来宣布国会通过的法案是否违宪及有效与否；总统虽然拥有国家最高行政权，但是其无权解散议会，无权直接立法；参议院可以对总统的违法行为进行弹劾；司法部门可以通过司法草案审查权来宣布总统的某项法令无效。司法机关具有独立的地位，拥有较大的权力，但同时它也受立法机关和行政机关的制约。法国“混合制”12/19模式，即结合“内阁制”和“总统制”的部分特征而形成的一种模式。总统由普选产生，是国家的元首又是三权的核心和三军统帅，总统虽然主持内阁会议但是不对决议负上的责任。总理是行政权的代表，拥有仅次于总统的权限但他对议会负责。议会是一个受总统和政府限制的立法机关。司法机关和行政机关具有相互融合的特征。以上的三种模式的形成是同各国具体的历史文化等因素紧密相关的，我们在借鉴的时候，不可抛弃本国的历史文化背景和当前国情而照办照抄国外的某一模式。我国目前虽然存在着人大、法院、行政机关和检察院这样四大权力模块并在相当程度上形成了“权力对抗”，但是其中存在的权力分配不均、不能有效形成“对抗”的问题也是不能忽视的。所以我们在构建“权力对抗”体制的时候，应该更加强调保持权力分配的均衡而防止其中一方的权力过大而影响另一方的制约作用的发挥。具体如进一步从财政、人事任用上来提高司法系统的独立性，甚至于适当时候可以赋予法院以“法律审查权”对人大立法及行政机关授权立法进行必要的审查。上述是从国家权力的较高层次角度来论述制约权力、防止集权和专权，增强权力自身的“抗腐能力”，减少高层次的权力腐败。然而在现实生活中，国家权力总是通过各种各样的渠道渗透到社会的各层面，体现为许许多多的具体细致的权力，而且我们所讲的腐败13/19在很大程度上就是指这些具体权力的腐败。对于这些具体权力的腐败，以上的权力制约模式就往往会显得不那么的令人满意。所以就有必要引入“公示制”，来遏制具体权力的腐败可能性。权力“公示制”指国家机关在实践中，将权力的操作主体、操作步骤及最后的操作结果向全社会公开，接受人民的监督和评价。此制度与将在下面介绍的公民参与制在本质上是一致的，即“权利制约权力”，只是制度中的实施主体不一。对这一制度的介绍，笔者想以行政机关行政审批行为为例来展开。行政审批的过程大致可以分为当事人报批、行政机关审查和行政机关批准三个步骤。在当事人报批的步骤中，行政机关必须将负责审批的机关及人员的组成向全社会公布，尤其是与当事人利益相关其他利益当事人公布，以接受他们的监督。这里，假如适当的话也可以采用法院“申请回避制”，赋予当事人“回避申请权”，保障最后结果的公正。同时也必须将行政机关的审查标准、审查时间向社会公开，以便当事人及其他利益当事人在下一步骤对行政机关的审查行为进行监督。在行政机关审查步骤中，行政机关应该允许相关当事人向其询问审查工作的进展情况，还可以进行行政机关的行政审查的听证会，等。在行政机关批准的步骤中，行政机关必须将行政审批通过与否的结果向社会公布，同时还必须将之所以得出如此审批结果的法律法规依据向当事人公布。14/19若当事人不服审批结果，在其向法院提起行政诉讼之前，保障他能够向行政机关表示异议要求再审的权利，而行政机关必须依据相关法律尤其是行政法于一定时间内向当事人做出答复。这一点已在我国的行政诉讼法得到体现。立法机关、司法机关、检察机关也必须根据各自的具体情况，依据相关法律制定各自的权力运作公示制度来遏制具体权力的腐败，如立法听证、立法全民讨论，审判旁听制，等。、公民参与制公民参与制是指让公民参与到司法机关、检察机关、政府机关及其他事业机关的相关事务之中去，充分发挥公民的监督作用，实现“权利制约权力”以防治腐败。尽管现实中，宪法及其他法律法规都对公民的监督权作了规定，但由于这些规定的粗糙性、不完善性，目前公民参与腐败监督的状况不容乐观。分析其中的原因，大致为公众参与权力监督的意识不强。部分人认为腐败分子侵犯的是国家或集体的利益，与个人关系不大；也有部分人对自己享有的监督权内容不清楚，对有关法律法规的规定不明白而缺乏参与意识。公众参与权力监督的信心不足。有些人认为如今改革开放实行市场经济，社会风气就是这样，腐败现象很普遍，反腐败真正取得大的成效很难，缺乏信心。公众参与权力监督积极性不高。目前对权力监督参与主体的保护制度和补偿制度还没有完全建立，参与主体15/19的人身安全和经济利益无法得到切实保障和补偿；同时有关部门接待监督人员态度生硬冷横也是造成公众参与权力监督积极性缺乏的原因之一。公众参与权力监督渠道不畅。目前国家机关政务、公务透明度低，造成监督困难；没有设立专门监督部门，而现有的职能部门又相互推诿，造成监督无门；针对以上存在的问题，应着重做好以下几方面工作，逐步建立完善公众参与制，保障权力正常运行、遏制腐败发生。加强引导，使公众自觉参与。要通过各种新闻媒介广泛宣传国家机关需要公众参与、公众监督的主张和政策，宪法赋予人民群众对任何国家机关工作人员的“批评和建议的权利”，人民群众有对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申拆、控告和检举的权利等监督知识，营造浓厚的有利于公众参与反腐败斗争的氛围，并通过公众监督典型事例，宣传公众监督成果，不断增强公众依法正确参与监督的自觉性。拓宽渠道，使公众便于参与。公众是权力监督的主体，要拓宽形式和渠道，方便公众参与权力监督。一是扩大并保障公众对权力运作的知情权，逐步完善公众直接参与权力监督的机制。制定保障公众知情权的法律，规定在法律限度内公众应享有的知情内容、范围和权利；行政机关和公共部门依法应公开的内容清单和达到的程度；公众享有质询和监督的权利。有关方面如拒绝提供或虚假提供，不接受16/19监督和质询，应承担相应的法律责任。二是在完善原有的反腐败举报箱、举报电话和提高信访举报处理质量的基础上，可实行网上举报，方便公众参与，严格规范受理和处理程序。保障有力，使公众敢于参与。公众在参与权力监督、反腐败时不能不考虑自身的、经济、生活待遇乃至人身安全。为此，要建立一套防范保障机制，降低公众参与的风险和损失，保障其安全性。如为举报有功者设立反腐败保险金，对其人身、财产、生活等方面予以经济方面的保障；为合法参与反腐败而遭报复、迫害者实行经济补偿；建立完善举报人的保密防范制度和保护制度，防止泄密和报复，使他们无后顾之忧，放心大胆地行使监督权。重奖激励，使公众乐于参与。建立公众参与权力监督的保障激励机制，可设奖励基金，按参与主体权力监督的参与成效和参与难度、水平、质量给予相应的报酬或奖励，以鼓励、支持公众检举、揭发腐败分子的权力监督活动，调动公众参与的积极性，从而有效地遏制各种腐败现象的发生。公民参与制除了以上的直接参与反腐工作制度外，还可以包括政府政绩评价的公民参与、政府官员的政绩评价参与制、司法机关工作考察公民参与制等，这样的制度设置也是有利于预防国家机关人员等的腐败。三、权力结果评价制度体系构建权力结果评价制度体系包括权力结果评价公民参与制和权力结果审计评价制。17/19由于前面已经涉及了公民参与制，而权力结果评价公民参与制仅是其中的一块，它的内容的设置可以参考反腐工作公民参与制，所以在此就不展开权力结果评价公民参与制来详细论述而着重介绍论述权力结果审计评价制。权力结果的审计评价制是指国家机关通过查审原始凭据、账目、报表、资产、文件，对有关国家机关、财政金融机构、企业事业单位的财政财务活动进行检查、审核、评价、鉴定，以判断其真实性、合法性和有效性的活动来评价国家权力运作的最后结果的好坏与否,以此进而评价国家机关人员行为是否腐败的一种制度。之所以选择审计评价制，是由于制度本身的客观性、科学性和现实腐败案件侦察需要等多方面作用的结果。审计评价制主要是通过经济数字的量化指标和科学精确的技术手段来表现的，只要保证审计人员的专业技术过硬和道德素质符合审计工作，那腐败行为在审计评价制度面前很容易暴露的。同时审计制度本身就拥有一套完整科学的操作体系，诸如审阅法、核查发、顺查法、逆查法、盘点法、外调法、线索筛选法、配套还原法、立体查账法、补帐查账法等。另外现实生活中，尤其是经济生活中，由于经济利益的驱动，那些腐败分子往往采取不法的如做假帐等手段在财产占有、投资增值、交换分配、消费使用等环节上谋取不法利益，对此种腐败的揭露依靠经济方面的审查是最容易