城投公司债务风险防范机制设计

城市投资公司债务风险防范机制设计城市投融资部门杜亚格方邦:近年来，地方政府的性负债越来越受到关注。国务院应于7月26日下午发出特级电报，对全国政府的性债务进行审计。此次国家审计将从8月1日开始全面实施，全国审计机关将彻底掌握和评估中央、省、市、县、乡五级政府性债务。地方自治团体作为地方财政和政府信用担保的主角，直接或间接成为地方政府的隐性债务，极大地恶化了地方政府的债务风险。本文以城市投资公司的负债特性为起点，进一步研究负债风险防范机制，为地方政府投资融资平台的负债管理提供研究思路和参考。正文市投资公司是地方政府城市建设的投资和融资平台，在促进区域经济快速发展和加快城市化进程中发挥着不可替代的重要作用。但是，通过巨大的城市变革、满足建设资金需求的城市投资公司资金筹集及资金筹集负债，自身债务居高不下，地方自治团体看不见的财政债务的隐患依然存在。我国地方投资金融平台债务目前大部分依赖预算外土地开发增值收益偿还，房地产行业进行大调整，地方财政偿还能力将领先，隐性债务问题将迅速“显现”。因此，建立科学有效的债务风险防范机制，有助于降低地方金融平台的资产负债比例，并在平台债务偿还和地方财政之间建立了债务风险防火墙。一、地方政府债务现状分析监查院计划于2013年8月进行全国政府性债务监查。上次全国地方自治省审计工作自2011年以来，接连进行相关审计，2012年第26号公告：54个县财政资金审计调查结果，2013年第24号公告：36个地方政府本级政府债务审计结果。监查院根据2011，2013年监查结果的发表，得出了以下数据结论。(a)两年期内表外债务的两倍2011年对全国地方、市、县三级政府的审计结果为截至2010年底全国地方政府的性负债余额91亿元。其中84679.99亿人来自银行，占79.01%。10419.68亿人来自其他单位和个人，占9.75%。7567.31亿人在债券中占7.06%。剩下的来自上级财政贷款。两年后，这些债务的一部分明显在快速增长。据CBRC 2013年工作会议上公布的信息，截至2013年6月末，平台贷款余额为9.7万亿韩元。据中国信托业协会透露，截至2013年第一季度末，投资于基础设施的信托馀额为2.11万亿韩元，大部分这部分信托的偿还来源是地方政府。据中央国债登记结算(中国债务人)透露，截至2012年底，债券余额为1.44万亿韩元。2010年，国发19号调控地方政府资金筹措平台后，商业银行加强了平台贷款管理，通过信托和债券等其他方式的政府债务在两年内均增加了一倍。另外，通过理财和银行之间的资金线流入银行系统的地方自治金融无法统计。(b)部分地区的债务规模迅速增加监查院在2013年24号公告中指出，部分地区的债务规模增长较快，部分首都圈本级债务风险正在凸显。在36个地方自治团体中，11个地方本级及13个省本级2012年债务规模比2010年增加，其中4个地方本级及8个省本级债务增长率超过20%。在部分首都圈本级债务率和支付率指标较高的2012年，9个省与本级政府100%以上、最高188.95%以上的债务率一起，政府负责担保的债务高达219.57%。在13个地方政府偿还责任负债方面，负债比例超过20%，最高比例达60.15%。加上政府负责担保的债务，债券率最高可达67.69%。部分首都由于支付能力不足，只急于借新债务偿还旧债务，5个省2012年政府偿还责任债务的新贷款偿还率超过20%，达到38.01%。14个省市本级政府负责偿还的债务已拖欠181.70亿元，其中两个省的本级拖欠债务率超过10%，高于最高的16.36%。(c)金融平台公司仍然是主要贷款机构。从债务贷款主体看，2010年末全国地方自治债务余额中，金融平台公司、政府部门、机关分别贷款49710.68亿元、2497.59亿元，占69.69%。2012年底，在36个地方政府债务余额中，金融平台公司、地方政府部门和机构分别占45.67%、28.96%、25.37%，金融平台公司仍然是主要贷款机构。金融平台公司及其他单位的负债余额分别比2010年增加了3227亿3400万元，1295亿7200万元，增长率分别增加到22.50%和32.42%。具体的数据比较如图1所示。二、城市投资公司债务特征综述地方自治团体作为地方政府性债务的重要性和主要主体，积极应对城市经济社会发展带来的巨额资金要求，在大部分自身债务高的情况下，很容易给地方政府带来看不见的财政债务隐患。(a)巨额股票负债“可持续”循环宏观状态监查院最近公布了36个地方自治团体本级政府性债务监查结果，截至2012年底，监查的道会市地方债务总额为38475.81亿韩元，比2010年增加了12.94%。其中，9个省承担赔偿责任的债务率超过100%，达到188.95%，与政府承担担保责任的债务一起，最高的债务率达到219.57%。专家估计，从2010年末到2012年底，中国地方政府的直接保障债务增加了13%，达到12.1万亿韩元。据经济常识说，如果这么巨额的债务面临破产的危险，后果很难想象！在股票负债没有迅速消失，增量负债不能严格控制的情况下，必须持续吸收大量资金供应，才能保持表面的暂时平衡。简单地说，就是代替现有负债，然后偿还负债利息，以确保负债的可持续周期。因此，市投资公司在偿还债务方面，只能提高新的贷款率和拖欠债务率。2010年末，金融平台公司的政府负债馀额49710.68亿韩元，358家金融平台公司新偿还了政府负责担保的债务和其他相关债务1059.71亿韩元，平均新偿还率为55.20%。148家金融平台公司有80.4亿元的拖欠负债，拖欠负债比例平均为16.26%。(b)负债规模急剧增加，支付负担大于风险催化剂据监查院最近公布的36家地方政府本级政府性债务监查结果显示，36家地方自治团体223家金融平台公司中，94家年末资产中，可实现或不可实现的资产8975.92亿元占总资产的37.60%。5个注册资本未到位，达56.19亿元。6项虚拟资产371.7亿元；首都圈3个本级政府非法向资金平台公司投入了公园、公路等公益性资产45.5亿韩元。从支付能力来看，68个资产负债率超过70%。151户不足以偿还年度到期负债的本金和利息。2012年有37个赤字。2012年金融平台公司偿还的债务本金和3618.85亿韩元中，以财政资金偿还1205.75亿韩元为33.32%，借出新债务偿还738.93亿韩元，占20.42%，共下降了53.74%，比2010年下降了15.81个百分点因此，市场投资公司的负债逐渐增加，增长率快，支付压力越来越大。常年，这种情况的持续必将引起政府有关部门的高度关注，规制也会更加严厉。(c)管理系统中未标准化的高负债风险负债的根本原因目前，很多城市投资公司没有形成规范、科学的管理制度，导致高负债、高风险。城市投资公司性质特殊，行政色彩强，经营决策往往由政府意志主导，财政和运营主要由地方政府控制，难以自主经营和本身承担损益。更严重的是，由于缺乏合理的计划，负债资金的使用效率低下，管理效率低下，无法有效使用负债资金。实际结果显示，多个城市投资公司作为单一事业运营，缺乏稳定的资金收入，债务偿还风险加重。随着这种经营系统的不规则性，城市投资公司本身的定位不明确，责任不明确，高资产负债已经成为城市投资公司的代名词。如果高额负债不能清偿，地方政府可以通过其他财政支出资金的不合理利用、增加税费或将债务转嫁给上级政府等多种方式偿还债务，从而导致其他财政支出项目资金差距，对地区经济社会的健康可持续发展产生不利影响。(d)债务资金的公共福利使用政府标签。性投资公司与普通国有企业相比具有不企业化的特点。最引人注目的是，不以利益为目的，或基本上没有利益的可能性。这是建立市投资公司的初衷。因为负债资金主要用于非盈利项目(如城市基础设施或公共事业)或准运营项目，旨在社会和公共利益，基本上确定为非盈利项目(除了可能导致现金流的一些自我补偿项目，如收费公路项目)。三、债务风险防范机制设计综合上述财务数据和城市投资公司的负债特性，要平衡城市投资公司的资金筹集和支付能力、公共利益需求和资金供给，就必须站在城市投资和城市可持续发展的高水平上，建立长期机制，保持政府信用，促进区域经济和社会的健康协调发展。任务目标是控制负债规模和风险，提高负债资金使用的效率。(a)政府级债务风险防范顶层设计1、建立综合地方政府债务风险管理组织要在对各种政府债务进行逐项管理的基础上，建立负责政府债务统一入账管理、调整各种债务政策、建立统一的债务管理制度、综合统计、本级及下级政府债务风险监控等的综合管理机构。在具体实践中，建立更完善的政府债务合并管理组织结构需要三个层次。一是负债风险管理系统的最高机关风险管理决策机构，主要职责是探讨有关负债管理的根本政策原则，并根据项目单位的申请和风险管理执行部门的审查意见，对项目进行审查。二是风险管理执行机构，是负责地方政府债务风险管理和监控的债务风险管理最重要的责任部门。第三，可以是银行、会计师事务所或审计机关的风险管理决策机关授权监督地方债务风险状况的第三方监督机关。2、建立债务风险预警系统债务风险预警系统，跟踪、监控财政运营过程，及早发现债务危机信号，预测财政面临的风险，政府在债务危机初期采取有效措施，防止危机的出现。根据中国现代集团多年对政府债务的研究结果，对具体从事财政资金运用的财政部门，该水平的财政有一定的把握。但是，谁也不能明确地说，具体的风险目前在多大程度上，目前有减少或延迟的危险，要用具体的技术和方法来计算。在建立区域债务风险预警指标体系的过程中，在风险描述的基础上，根据一定的标准对风险进行分级，重点确定风险作为风险预防的核心监控对象的潜在方向。债务风险预警系统旨在通过可量化的风险指标评估和警告债务风险，是债务风险控制的核心系统。独立审计机关要利用财政状态指标定期评估政府的债务风险，根据风险的高低对地方政府的债务和贷款主体进行分类，然后宏观指导和控制整个债务，建立具有操作性的实际流程管理模式。3、建立区域债务偿还机制地方政府的债务解决必须通过建立地方债务支付机制，制度上规范支付资金的合理使用，系统地减少和清算逾期债务。各级地方政府要彻底组织经常负债和资本负债、直接负债和间接负债、显性负债和隐性债务的分类交叉登记。根据各种债务的历史拖欠库存、新债务违约及自己拥有的财政资源等，制定中长期偿还计划。鉴于地方政府负债类型复杂、规模大、需要偿还的长期性，偿还基金一旦成立，就要保持其连续性，在部门预算内设置为固定费用项目，并根据地区经济及财政运行情况进行适当调整。各级地方财政可以计量自身偿还基金规模和对各种债务的最低支付比例，对有部分支付能力的项目，财政可以敦促项目单位制定支付计划，及时将支付资金导入财政部专门设定的支付资金专人，统一由财政部负责资金的管理和偿还。债务偿还基金除了用于防止新的债务违约和拖欠债务清算外，条件成熟后，还可以向专门机构投资低风险债券组合，将投资收益并入该基金，委托实现债务资金的持续价值保留和价值。(b)平台提高自身能力1、推进政策事业和市场化事业“分类管理、分割管理”从长期经营和持续发展的角度来看，城市投资公司要很好地平衡政策工作和市场化工作的关系，重新梳理子公司的工作结构，逐步改变混合经营和管理的局面。分类管理是，根据项目的非经营、准经营和可管理性的特点，结合城市投资公司下属企业的资产、事业和资源分布，根据战略开发和管理重组的需要，对平台下属的次级企业进行再整合和重组。根据增长和盈利能力综合排序各类型的可运营资产和资源，选择稳定收益、发展良好的产业，在相对独立的运营平台上作为债务主体和经营主体。公益项目以平台下属的第二子公司为债务主体，以财政资金为债务来源，主要通过银行贷款解决投资需求。分工管理首先实现了子公司业务管理中资金性不同的项目的“分工管理”，从而形成了母公司对政策业务和市场化企业两种不同的业务管理语境。在财务会计、投资决策、绩效评价、薪酬系统等方面，开发符合市场化要求的运营项目的管理机制。图2 .城市投资公司业务“分类管理、分割管理”图2、跟踪策略更改，优化资产结构城市基础设施项目的非营利、准运营和运营划分不是绝对的，可能会根据特定的环境条件发生变化。市投资公司应积极跟踪政策变化可能引起的资产非运营性向准运营和运营性转变的机会。政府还积极鼓励根据需要制定特定政策或提高产品价格，以改善特定非营利或准运营项目的运营系数，实现非营利项目、准运营项目和运营项目的健康转换。优化资产结构时要注意两点。一是规模制约，公益项目要从特别支付基金中通过利息和还贷保障来约束投资规模，特别支付资金要从政府资金中拨款，限额要满足最低年度还贷和利息要求。业务项目应根据业务现金流制定融资规模。二是风险隔离，公益性事业要专门负责资金、投资、独