《京都议定书》第二承诺期可能的减排目标对我国能源发展的影响及应对策略

京都议定书第二承诺期可能的减排目标对我国能源发展的影响及应对策略(2008) 观点综述 巴厘路线图明确了对发达国家第二承诺期进一步的减排承诺以及发展中国家可测量、可报告、可核实国内减排行动的要求。与此同时，我国目前的发展阶段决定了在第二承诺期内能源消费量和温室气体排放量还将持续增长，因此，研究第二承诺期可能的承诺目标及对我国能源发展的影响显得尤为重要和迫切。 本报告围绕京都议定书第二承诺期减排目标这条主线，初步分析了各主要利益集团的承诺目标及途径，包括对我国的减排要求，综述了其对我国未来能源发展的潜在影响。本报告作为课题组承担的本年度宏观院重点课题“京都议定书第二承诺期减排目标对我国未来能源发展的影响及对策”的前期研究，为深入进行此项研究提供参考和借鉴。一、对第二承诺期减排目标的不同看法京都议定书第二承诺期减排目标是国际谈判的核心，也是各国未来采取实质行动的重要基础。基于IPCC第四次评估报告，全球各不同利益集团依据自身受气候变化的潜在影响程度、能源结构和能源技术条件等因素，针对京都议定书第二承诺期初步提出了各自的温室气体减排目标，并就主要排放国的温室气体排放控制阐述了自己的立场，以下将分国际机构、发达国家、发展中国家以及学者四个方面进行总结。（一）国际机构 IPCC在2007年发表的第四次评估报告气候变化2007：减缓气候变化中，提出了未来为实现不同的温度、浓度稳定情景时，发达国家和发展中国家在不同时间段的温室气体排放控制目标。其中在450ppm浓度稳定情景下，发达国家在2020年需将温室气体排放量在1990年基础上减少2540的目标得到格外重视。报告还指出：2030年之前存在经济减排潜力，可部分抵消全球温室气体排放增长，甚至将排放量控制在当前水平以下，全球排放量每年可减少5亿31亿吨二氧化碳当量。 联合国开发计划署2007年发表的2007/2008人类发展报告提出，发达国家到2020年要在1990年的基础上减少1/3的温室气体排放，到2050年要减少80%的排放，而发展中国家到2050年要减排20%。此外，其他国际机构也提出了全球未来减排目标，如：世界自然基金会（WWF）支持把2作为全球增温上限（400ppm-CO2当量），2050年温室气体排放量比1990年降低60-80%。国际能源机构（IEA）在2007年国际能源展望中则提出将全球温度相比工业革命前的平均增幅限制在最大2.4的范围（450ppm-CO2当量）内，到2012年全球能源相关的CO2排放量达到300亿吨的峰值，2030年要下降到230亿吨。观点评述 从总体上看，当前国际机构有关京都议定书第二承诺期减排目标的提出，主要依据IPCC第四次评估报告的相关结论。尽管IPCC报告中给出了发达国家2020年减排25-40%的情景，欧盟与发展中国家对此目标持赞同态度，但美国等则对此目标有异议。同时，就目标本身而言，在科学上还存在着很大的不确定性，包括：全球平均增温应该控制在什么程度？以及气候变化危险水平所对应的大气温室气体浓度？等。更由于目标涉及各国未来发展空间和国家利益，其争议短期内恐怕难以解决。（二）发达国家 欧盟提出了明确的温室气体减排目标。2007年能源与气候变化政策中提出，到2020年，将温室气体排放总量比1990年至少减少20%，若其他发达国家也能承担这一挑战性责任，则欧盟可以进一步承诺在1990年的基础上减少30%。在2007年底的巴厘岛会议上，为进一步推动国际减排进程，欧盟又提出了到2020年减排25-40%的目标，德国政府进一步提出如果欧盟承诺30%的减排目标，其将承诺减排40%，2007年英国在气候变化法（草案）中也提出了26-32%的减排目标。欧盟对其他国家的减排也提出了明确的要求，包括：尽快完成后京都协议的谈判，力争使所有温室气体排放大国参与，并纳入国际航空和海运部门，要求发展中国家尤其是主要的新兴经济体尽快着手控制排放量的增长。欧盟认为从2020年开始，新兴经济体要减少绝对排放量，而且这种减排目标都是切实可行的，不会损害经济增长和消除贫困。 至今为止，日本并没有对2020年提出自身的具体减排目标。尽管原则上同意欧盟提出的至2050年温室气体排放总量减半的长期目标，但提议重新确定京都议定书规定的温室气体减排基准年，即将1990年改为2000年后的某一年。同时，提出了通过“部门减排方法”公平设定各国减排目标，力争到2020年全球能源效率提高30%。日本认为，部门减排方法不仅适用于发达国家，而且也适用于其他主要温室气体排放国，包括中国和印度。对于发展中国家部门减排目标的设定，将在其现有技术和政策情况基础上，考虑向其提供合适的新技术后，产生的可能的减排量。 美国总统及下届总统候选人最近都提出了排放控制目标。2008年4月美国总统布什宣布，到2025年实现温室气体排放零增长。2008年5月共和党候选人麦凯恩提出的计划是，在2012年前将温室气体排放量降低到2005年的水平；在2020年之前将排放量降低到1990年水平。2007年民主党候选人希拉里和奥巴马都提议，到2020年将二氧化碳排放量降到1990年的水平，到2050年二氧化碳排放减少80%。对其他国家的减排问题，奥巴马主张制定新的气候变化国际框架制度，为最大的温室气体排放者G8+5提供新的论坛，并在联合国就后京都制度展开谈判。奥巴马倡议在能源部设立一个技术转移计划，将绿色建筑、清洁煤和新式汽车等气候友好型技术出口到发展中国家，以帮助他们应对气候变化。希拉里希望在2009年恢复美国在全球变暖问题上的积极作用，带领如中国和印度这样快速发展的国家一起，在2010年之前制定出合理的目标。 观点评述 就京都议定书第二承诺期减排目标来看，首先，尽管发达国家都提出了相应的减排目标，但在目标的设定方面还存在较大差异，尤其是欧盟提出在1990年的基础上2020年减排25-40%与美国政府提出的到2025实现零增长的目标之间存在较大差异。其次，发达国家在发展中国家减排问题上的立场非常一致，普遍认为如果没有发展中大国的参与，全球温室气体排放控制进程不可能取得明显的成效，但至今为止并没有在第二承诺期对发展中国家提出明确的减排要求。（三）发展中国家 发展中大国虽然没有就2020年提出自身明确的减排目标，但对未来的减排行动都有各自的立场。印度在2007年的解决能源安全与气候变化中，明确承诺人均排放在任何阶段都不超出同期发达国家水平；墨西哥在2007年的气候变化战略中提议，像墨西哥这样高级阶段的发展中国家可以根据自身的能力承诺自愿性减排目标，目标量化的形式可以是绝对性的或相对性的或者针对某一行业或子行业。墨西哥也要求其他经济高速增长的新兴经济体也需要快速实现生产方式的低碳转型。在巴厘岛会议上，南非代表赞成全球排放到2050年必须降至2000年的一半水平，并提议发达国家的温室气体排放量到2020年在1990年排放水平的基础上下降2540%。巴西代表提出正准备强化本国的温室气体减排政策和行动计划，并愿以一种可测量的、可证实的、可审核的方式来减少温室气体排放，也邀请其他具备条件的发展中国家，采取同样的方式减少温室气体排放。 受气候变化影响明显的小岛国，强烈要求制定全球减排的长期目标，并要求中、印等发展中大国采取尽可能多的温室气体减排行动。在巴厘岛会议上，汤加代表认为，发达国家工业化以来不断积累的二氧化碳排放是造成全球变暖的主要诱因，一些新兴国家片面追求发展速度也负有一定的责任。因此工业化国家需要率先行动起来，兑现温室气体减排承诺，制定鼓励政策吸引发展中国家参与减排行动，并提供相关支持，保证其减排工作不会影响经济发展。南太平洋岛国库克群岛代表认为：全球变暖的问题关系到我们的生死，虽然发展中国家都面临贫困这一共同的难题，但是像中国和印度这些排放大国，应当在下一阶段框架协议中对减排义务做出承诺。观点评述： 关于第二承诺期发达国家减排目标，发展中国家普遍主张发达国家必须率先作出更深度的减排承诺，甚至要求在2020年达到25-40%的减排目标。同为发展中大国的中国、印度、巴西、墨西哥和南非，对第二承诺期减排承诺方面也存在一定程度的差异，巴西和墨西哥已经提出了自愿承诺的减排方式。另外，在发展中大国的潜在责任和减排义务问题上，小岛国联盟与发达国家的立场基本一致。 二、主要国家为实现减排承诺拟采取的途径及策略（一）发达国家 2007年欧盟在公布的气候变化与能源政策中提出了实现20%目标的措施，即可再生能源在总能源消费量的比重提高到20%，能源消费总量减少20%，西班牙政府则提出了可再生能源比重提高到30%的目标。具体措施主要包括（1）完善并扩大欧盟排放交易体系(EU ETS)。将减排范围由过去的电力、工业等行业进一步扩大到包括交通、居民等部门的主要排放行业；现有的国家免费配额制度将逐渐过渡为配额拍卖方式，到2020年进入完全拍卖阶段。（2）扩大可再生能源的使用量，重点推进电力、供热制冷和交通三个行业，确定各国目标，并要求成员国制定各自的国家行动计划；为可再生能源建立 “来源保证书”，并允许成员国之间通过“来源保证书”相互买卖可再生能源。 （3）提高能源效率。完善立法，加大财政金融刺激，普及节能信息，总结推广节能最佳实践等。（4）发展碳捕集和储存(CCS)技术。欧盟规划到2015年建立12个CCS示范工厂，资金主要来自于国家财政和私人投资两个方面。 2007年日本在绿色地球50计划中，提出将大力推进有利于自己的“部门减排方法”。部门减排采用自下而上的方法，找出各部门内可以使温室气体排放量达到最低的最优技术，并推广应用。减排覆盖的部门包括发电(包括燃煤、石油和天然气的电厂)、能源密集型工业(钢铁、化学、水泥、造纸和制铝业)、商业及家庭和交通部门(货运、客运)。 2008年5月麦凯恩主张制定环境气候政策必须包括控制成本和保护经济的体制。主要包括（1）制定“总量管制与排放贸易”政策。（2）采用先进的技术，提高家庭、商业部门和汽车制造行业的能效。（3）激励研究新能源，新材料的开发应用，包括氢能、乙醇燃料、燃料电池、生物柴油等可再生能源和其他零排放的能源形式，以及核能与煤炭气化、二氧化碳捕获与储存技术。2007年奥巴马认为总量管制与排放交易利用灵活的市场行为和成本有效性减少排放。具体措施包括：（1）建立一个全面的国家二氧化碳排放限定标准，在排放限定标准下将排放量分成若干个排放额度。（2）建立创新的标准，要求燃料供应商到2010年保证他们所供应燃料的二氧化碳排放降低10%。（3）建立一个25%的联邦可再生能源配额（RPS）。保证到2025年美国25%的电力消费来源于清洁的、可再生的能源；同时保证到2020年联邦政府30%的电力来源于可再生能源。（4）确保能源部定期更新能源标准，通过下一个十年使新建建筑能效提高50%，现存建筑的能效提高25%以应对2030年所确定的排放目标，到2030年所有新建建筑无碳化或者是达到二氧化碳零排放。（5）扩大联邦能效拨款，通过立法规定到2014年淘汰传统的白炽灯泡。（6）在18年之内双倍提高节约燃料的标准，研发先进的汽车技术，以及建立更多适合居住和可持续发展的社区。观点评述： 从减排措施看，欧盟与美国均强调排放贸易机制的作用，也同时强调了能效等标准和部分强制性政策的作用，以及节能、可再生能源、CCS等技术在减排中的重要性，这些将对发达国家能源消费、结构和技术进步产生明显的影响。鉴于发达国家在实现京都议定书第一承诺期目标的实际效果并不理想，以及未来技术进步的不确定性，发达国家目前提出的主要减排措施并不一定能保证其减排目标的实现，其境外减排将对我国的能源发展产生影响。（二）发展中国家 未来二三十年内，发展中国家会继续执行“在可持续发展框架下应对气候变化问题”的策略，一方面强调发展经济和消除贫困的首先需要，同时更加重视减缓和适应气候变化问题。中国在应对气候变化国家方案中表示，将把转变经济增长方式、提高能源效率与节约能源、可再生能源开发和核电建设等政策措施作为其控制温室气体排放增长速度的主要举措；印度在解决能源安全与气候变化提出将继续在能源领域实施一系列可持续发展政策，做到在扩大和保障能源供应的同时降低能源使用的碳强度以实现增强能源供应安全和减少温室气体排放的双重目标；巴西在巴西对控制气候变化的贡献中提出，减缓气候变化的长期性政策和措施主要为发展可再生能源和节约能源，减少毁林排放以及利用CDM参与国际减排合作；墨西哥在气候变化战略中，将减缓重点放在“能源生产和使用活动”以及“森林、土地利用变化和农业活动”两个主要领域，前者主要包括提高能源效率、发展热电联产、用天然气替代燃油发电和发展可再生能源等；南非在2004年的气候变化响应战略中提