关于环境公益民事诉讼考察报告

1/13关于环境公益民事诉讼考察报告环境公益民事诉讼制度是指为维护公共环境利益，特定的国家机关、组织或者公民依法对侵害环境公益者提起诉讼，请求人民法院对环境公益予以民事救济的法律制度。一、建立环境公益民事诉讼的现实依据与理论基础随着中国经济的快速发展，环境污染与环境破坏日益严重，废水、废气、噪声排放普遍超标，水土流失、沙化严重，森林覆盖率降低、草地大面积退化，近年自然灾害与环境事故频发，人民的生存与社会的可持续发展受到了严重威胁，需要建立一种新的制度去保护社会公共环境权益。1、行政管理弱化需要建立环境公益民事诉讼制度我国长期以来实行国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护行政机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能。但是，环境行政管理机关不能有效地制止对公共环境的损害一方面，现在众多政府行为对生态环境产生重大影响，一些地方政府可能从发展地方经济出发，单纯追求GDP的增长而忽视护环境保护；另一方面，国家鉴于人力、物力、财力和技术手段的限制，对损害环境公共利益的行为缺乏有效的监管。因此，不能单靠政府的规制来实现对环境侵权的有效抑制。2/132、建立和谐社会需要建立环境公益民事诉讼制度和谐社会意在实现人与自然的和谐、人与人的和谐。环境问题不仅直接威胁人民的生命财产安全，影响可持续发展，而且逐渐发展成为引发社会矛盾的根源之一。环境污染危害如果不能及时得到解决，会引发具有公共危机的群体性事件。和谐理念和权益衡平机制是环境公益诉讼的社会基础。“和谐作为一种理想的社会形态，应有能力使产生的矛盾通过纠错机制和缓解机制而得到有效的化解，并由此实现利益大体均衡，实现多元利益的协调、相互容纳和共存，以此来维持良好的秩序，从而使整个社会达到一种动态的平衡状态。“环境公益民事诉讼正是为适应这一要求而产生的一项保护环境公共利益的制度设计，并为国外立法与实践所检验，作为一种保护社会公共环境权利与解决环境公益纠纷的衡平机制，客观上建立起了一道民间与官方、弱势群体与强势群体博弈的利益表达与沟通机制，实现社会的和谐稳定。3、社会的发展促进建立环境公益民事诉讼制度随着社会和经济的发展，我国公民的民主、法治和社会参与意识有了明显提高。社会管理权力并非仅集中在政府，社会组织和公民都有参与管理社会的责任。国家公共权力和社会权利相互配合、相互制约、形成良性互动，才能建立一个良治的社会。在国家与社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利3/13益群体，以及代表他们利益的各种民间组织与非政府组织，这些社会团体遍布社会，且拥有大小不等的社会权力的影响与支配力。社会公众可以作为社会整体利益的代表享有诉讼权，弥补国家在维护环境公益方面之不足。1996年8月30日国务院发布的关于环境保护若干问题的决定规定“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。“公益诉讼这一维权的道路已经越来越受到广泛的认可，建立能够吸收公众参与保护环境公益民事诉讼机制已势在必行。4、诉讼制度的优势决定建立环境公益民事诉讼制度社会利益结构的稳定与否是决定社会和谐程度的重要因素。利益协调的最主要方式是通过制度协调来实现。诉讼作为一种对社会冲突进行司法控制的基本手段，在利益的协调中起着至关重要的作用，尤其在倡导法制现代化的背景下，在纠纷解决中的公正和效率均无可比拟。民事环境公益诉讼制度具有先天的预防性和整体性功能，使之能够提高法律效益，节约诉讼资源，促使社会效益达到最大化。预防性功能指民事环境公益诉讼的提起并不以实际损害结果的发生为前提，只要根据相关情况能够判断存在某些行为可能损害公共环境利益即可，从而将对公共环境利益的损害消灭在萌芽状态，以较小的司法投入保护了较大的公共利益。环境破坏的后果是难以补救甚至无可4/13逆转的，因此，对环境保护而言防患于未然的意义远甚于亡羊补牢。整体性功能指通过公益环境诉讼能够一次性解决所涉及到的利益冲突，最大限度地节约诉讼资源。环境公益民事诉讼制度对公共政策的调整、修改及其今后的走向会产生一定的影响，将会使社会用较小的成本来实现对环境保护的最大收益。我国现有法律并没有对环境公益民事诉讼作出具体规定，甚至没有明确提及，只有国务院关于印发国家环境保护“十一五“规划的通知、国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定中提到了环境公益诉讼，而这只是两份国务院文件，而非法律或行政法规，难以作为法院受理环境公益诉讼的依据，因此，建立环境公益民事诉讼制度需要开展创造性工作。二、贵阳、昆明等地环境公益诉讼的经验为了推进广州地区环境公益民事诉讼制度的建设，学习其它地方在开展环境公益诉讼活动中的先进经验，2016年6月22日至6月28日，XX市中级人民法院与XX市人民检察院组织部分区法院、检察院前往XX市、XX市，学习考察了当地法院与检察院进行环境公益民事诉讼制度建设情况。（一）贵阳与昆明地区的主要作法1、XX市XX年12月29日，XX市委通过了中共XX市委关于建设生态文明城市的决定。2016年3月1日，XX市人大制定了XX市促进生态文明建设条例，XX市法院从事环境公益诉讼有了法律依据。5/13XX年11月20日挂牌成立了XX市环境保护审判庭与XX市（XX市管辖县级市）环境保护法庭。根据贵阳中院的指定管辖决定，XX市环境保护法庭负责审理涉及“两湖一库“（红枫湖、百花湖和阿哈水库，即贵阳的饮用水源地）水资源保护及XX市辖区域内所有涉及环境保护的一审刑事、民事、行政案件和相关执行案件。XX市环境保护审判庭负责XX市环境保护法庭上诉案件的二审工作。XX市中院先后出台了关于设立环境保护法庭的实施方案、关于XX市中级人民法院、XX市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定、关于大力推进公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见、XX市中级人民法院、XX市人民法院环境保护审判专家咨询委员会工作规则（试行）、环境保护法庭环保案件回访制度等规范性文件，建立起了环保法庭受理、审理以执行案件的基本制度；开展环境保护类别案件三类审判合一、集中专属管辖；在工作中制定了环保案件巡回审理、就地开庭、就地宣传的工作制度；在执行工作中制定了执行案件不定期回访制度。截止2016年3月20日，环境保护法庭共计受理各类环境保护案件191件，其中受理环保刑事案件142件、环保民事案件13件。其中一些案件具有典型意义如XX市“两湖一库“管理局起诉天峰化工公司案，是我国第一起跨行政区划的环境公益诉讼案件；XX市人民检察院诉熊金志、雷章、陈廷雨在水6/13资源保护区内修建违章建筑一案，是我国首例检察机关以民事原告身份提起的环境公益民事诉讼案件；清镇环保法庭受理中华环保联合会诉XX市国土资源管理局行政不作为一案，是我国首例由社会团体提起的环境行政公益诉讼案件。2、XX市包括XX市在内的云南省一些地区，公安、检察院、法院均设立了环境保护内设机构，如XX市公安局设立环保分局，XX市人民检察院设立环境资源检察处，XX市中级人民法院设立环保审判庭。云南省是目前全国设立环保法庭最多的地区，而且是全国第一个在市级、省级两级法院出台环境公益诉讼规范性文件的省份。其制定的公益诉讼规定内容详细。XX市出台的规范性文件对开展环保公益诉讼中存在的主要问题进行了初步规范，比如诉讼主体的确定，诉讼管辖，举证责任和诉讼费用的负担等，此外，XX市由市政法委牵头，昆明中院、市检察院、市公安局和市环保局共同建立了XX市环保执法协调机制，颁布实施了关于建立环保执法协调机制的实施意见，建立了环境保护执法联系会议制度，规定了检察机关、环保行政执法机关、环保社团组织提起环境公益诉讼的程序。（二）贵阳与昆明地区的主要经验1、环境公益诉讼制度的建设得到了当地党委、人大与政府的大力支持。在中国现阶段，司法系统要想有任何创新和作出重大成绩，必须得到当地党委和政府的支持。XX市委通过了中共XX市委关于建7/13设生态文明城市的决定，对建设生态文明城市进行了全面部署，也为环境公益诉讼确定了方向；XX市政法委牵头，组织昆明中院、市检察院、市公安局和市环保局建立了XX市环保执法协调机制，定期举行联席会议，就环境违法案件有关情况进行交流和协调。贵阳中院设立独立建制的环境保护审判庭，编制初定为12名，其中庭长为副县级，另聘有不纳入公务员管理的书记员和法警二名，人员经费与日常办公经费及物质装备专题报请市委、市政府同意安排相关部门解决；昆明中院设立环境保护审判庭，编制定为15名。2、地方性规范文件的出台，为环境公益民事诉讼的开展提供了依据。贵阳、昆明地区之所以在环境公益诉讼领域领先于国内其它城市，最根本的就在于两地都抛开争议，大胆创新，出台了规范性文件，对环境公益诉讼案件的受理、审理、执行、收费以及审判机构的建立等方面均作出了明确规定，环境公益诉讼在当地作到有据可依，有据可循。如案件的受理与原告的主体资格，XX市人大通过的贵州市促进生态文明建设条例第二十五条规定“检察机关、环境资源管理机关、环保公益组织、生态环境和规划建设监督员。为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起民事诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、回复原状、消除影响等责任。“XX市出台的关于建立环保执法协调机制8/13的实施意见第六条规定“环境公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼，并负责收集证据、承担举证责任“。环境公益诉讼在两地已经形成制度，检察机关与法院、环保局等单位之间的协调配合关系基本得以理顺。3、贵阳、昆明两地均建立起了环境保护审判庭，做到了审理专业化与高效化。贵阳中院与昆明中院设立环境保护审判庭，XX市所辖的XX市设立了环境保护法庭。云南省是目前全国设立环保法庭最多的地区。4、建立了法院、检察院与环境保护行政机关的协调机制，为当地环境公益诉讼提供了制度保障。贵阳与昆明人民法院都成立了环保法庭，法院、检察院与环保局之间建立了协调机制，协调配合关系已经得以理顺，确保了环境公益诉讼在制度的框架内顺利运行。三、环境公益民事诉讼法学理论与司法实践中的争议通过考察总结贵阳、昆明两地司法实践经验以及综合法学界的相关观点，目前环境公益民事诉讼中主要存在以下争议（一）原告主体资格这涉及适格当事人问题，传统诉讼理论要求当事人对自己的实体权利有管理权，社会主体只有自己的合法权益受到违法侵害才具备起诉的资格。我国民事诉讼法第一百零八条规定“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“但是环境公益民事诉讼涉及的利益主体人数众多，且不确定，如果严格9/13按照民事诉讼法第一百零八条的规定，环境公益民事诉讼就无法展开，公共环境就无法得到司法救济。为克服这一理论缺陷，应当扩大环境公益诉讼适格当事人的范围，法学界与司法实践对此均无争议，且基本上将原告主体限定在检察机关、特定行政机关、环保团体与公民个人。但是，具体到这四大诉讼主体能否作为环境公益民事诉讼的适格原告又有争议1、公民个人公民的权益受到环境侵害，自然可以作为原告起诉，但是，当其不是直接被侵害人时，是否可以作为适格的原告有争议。有人认为不应将公民个人作为环境公益民事诉讼的适格原告。有人主张当公共环境利益受到侵害，公民个人可作为诉讼主体参与诉讼，行使其对社会管理的参与权；但是，公民有权提起诉讼是一把双刃剑，有可能鼓励他们为牟取私利而滥用公益诉权，所以，对公民个人作为原告参与环境公益民事诉讼应有限制。2、环保团体有人认为，目前我国真正由民间人士自下而上发起成立的草根型民间环保组织组织化程度不高，大都处于自发、松散和各自为战的状态，而且规模不大、资金有限、人数较少，专业性尤其法律诉讼技巧有待提高，与国外的环保团体相比差距很大，因此，还不具备作为原告参与环境公益民事诉讼的能力。但是，有人主张我国宜采取政治、法律等政策措施,大力发展环保团体，使其成为环境公益保护的重要力量。3、检察机关10/13检察机关能否代表国家提起环境公益民事诉讼，法律没有明确规定，理论上争论最大，司法实践中有分歧。赋予检察机关提起环境公益民事诉讼权是国内流行的观点。该观点认为，检察机关是我国的法律监督机关，具有代表国家提起民事诉讼的权力。世界各国也普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。检察机关既有人力和财力的优势，也有较强的诉讼对抗能力，由其提起民事环境公益诉讼能更好完成法律赋予的公益保护神的角色。但有人对该观点存在质疑其一，宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，仅局限于审判监督和支持起诉，并未规定检察机关对民事案件享有诉权。法律监督与提起诉讼并没有直接联系。其二，检察机关是公权的象征，如果盲目赋予检察机关起诉权意味着公权权利过度扩张。其三,环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符。检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力，如果承担环境公益诉讼案件的起诉，势必浪费司法资源。其四，宪法和法律规定代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。环境保护法第2628条明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。其五，检察机关的原告与法律监督者双重身份易对法院的独立审判会产生不良影响，其特殊地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的11/13平等诉讼产生困难。这样可能对司法程序和司法制度造成损害。检察机关提起民事诉讼尚缺乏程序正当性，由其提起环境公益诉讼应当缓行。4、环境保护局或其它行政机关对于环境行政机关或其它行政机关是否应排除在原告范围之外贵阳、昆明两地已明确将环境行政机关列入原告范围。法学界对此争议很大。有观点认为，环境行政机关作为行使环境监管与环境行政处罚权的职能部门，法律上已经赋予了其保护公共环境资源的职权，它们拥有行政管理权及行政强制权，因此，没有必要再赋予其提起环境公益民事诉讼的诉权。相反观点认为，环境保护机关应当享有公益诉讼权。环境保护是环境保护行政机关的职责所在，环境保护法明确规定，国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关，因此，对于侵害环境资源的行为，环境保护机关应当以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起公益诉讼；而且，作为专门的环境政策执行机关，环境保护机关在证据收集、性质判断等方面具有绝对优势。环境纠纷解决的专业性决定了环境保护行政机关是诉权行使的最佳主体。此外，国外实践表明，环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告具有现实性与可行性，如美国环境保护局可以向联邦法院起诉，要求法院颁布禁令或要求侵害者支付损害赔偿金；英国则由公共卫12/13生监察员行使环境公益诉权。（二）受案范围环境公益民事诉讼受案范围的确定仍应从维护环境公共利益的诉讼目的出发，而关于公共利益的界定，在理论界还没有达成能够得到普遍认同的结论。如利益主体如何确定，如果仅仅是某个或某一小部分人的利益，则一般不构成公共利益。（三）前置程序有人主张，为防止公民滥诉，环境公益民事诉讼应设立前置程序，但是前置程序具体包括哪些程序及如何行使，又有不同的观点，如将强制性行政告知作为前置程序，将