《招标投标法》和《政府采购法》的关系

一、招标投标法和政府采购法的关系招标投标法和政府采购法均为全国人大制定颁布的法律，是规范采购活动的最高法律规范，两法的基本关系是并行的，既有分工又有联系。两法的区别体现在：招标投标法规范的对象是招标、投标的法律行为，行为的主体是政府机构、民间组织或者个人。招标是采购活动采用的方式之一，招标投标流程是采购活动的环节之一。由于招标投标法规范的对象是法律行为，主要内容是程序性规定，所以招标投标法是程序法，属于经济法律范畴。政府采购法规范的对象是政府采购行为，行为的主体是政府机关及其授权机构，规范的范围涵盖了政策取向、预算编制、资金拨付、监督管理等环节，是实体法，属于行政法律范畴。就行为主体而言，招标投标法规范的范围远宽于政府采购法，后者有些条款虽然涉及供应商，但基本上是赋予其权利，而非规范其行为；就业务流程而言，招标投标法规范的范围远窄于政府采购法。从以上分析可以看出，两法的立法出发点是完全不同的，立法宗旨也是不同的（见招标投标法第一条：为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法。比较政府采购法第一条：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。比较政府采购法第九条：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等）。两法的联系体现在：政府采购法第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。除此之外，政府采购法第二十六条建立了与招标投标法的紧密联系。政府采购法第二十六条规定，政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。显然，政府采购采用招标方式，政府采购法有规定的应当执行，没有规定的应当执行招标投标法规定。另外，政府采购法第三十四条“邀请招标方式的行使”和第三十五条“编制投标文件的时间”的程序性规定均与招标投标法保持完全一致，分别对应招标投标法第十七条和第二十四条。由此可见，两法的立法出发点和宗旨不同，是并行的既有分工又有联系的两部法律，分别在经济领域和行政领域发挥作用。两法面临的问题性质不同，需要对症下药。招标投标法实施条例的出台从我国立法法的角度看并不会直接涉及政府采购的问题。二、招标投标的监管主体根据我国立法法和立法惯例，招标投标法实施条例是国务院的行政法规，是为执行招标投标法而做的细化、深化。目前有争议的一个问题是招标投标活动是否需要统一的政府主管和监督部门，以解决政府各部门条块分割、多头管理招标投标活动的现状。招标投标法第七条规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”该条规定并未明确“有关行政监督部门”的名称，实质上反映了历史上形成的多部门管理格局。在国务院向全国人大常委会所作的关于招标投标法（草案）的说明中，就此问题作了说明：“考虑到实行招标投标的领域较广，涉及不少部门，不可能由一个部门对招标投标活动统一实施监督，只能根据不同领域工程建设的特点，由有关部门在各自的职权范围内分别负责对招标投标活动进行监督。而且有关部门的职权划分随着政府机构改革深化，还可能有所调整。”全国人大法工委在招标投标法释义中指出：“这种多部门管理的格局，虽然有利于发挥各有关部门在专业管理方面的长处，但也造成了多头管理难以避免的诸多矛盾和问题，使基层单位难以适从，也容易造成部门垄断的现象。对招标投标管理体制需要进行适当的改革，建立适合我国国情的精简、高效的招标投标监督管理体制。至于如何进行改革，如何确定各有关主管部门在招标投标监督管理方面的职权划分，依照宪法和国务院组织法关于国务院负责确定国务院各部门的任务和职责规定，应由国务院具体确定。”比较政府采购法第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。但在政府采购活动中，财政部门并不是一家独管。全国人大法工委在政府采购法释义中进一步指出：“政府采购工程的采购管理涉及多个部门，但在管理上各有侧重，不可相互替代。国家计划部门要把项目审批和投资计划关。财政部门要加强对工程建设资金使用的管理，要利用预算管理和支付手段等有利条件，督促政府采购工程采用招标投标方式，促进招标投标法的贯彻实施。建设行政主管部门要在施工市场管理以及质量监理等方面发挥监督作用。概括起来就是立好项，办好事，管好钱。”可以看出，全国人大法工委在政府采购和招标投标的监管模式上的态度是一致的，就是多部门管理并行、各有侧重。全国人大法工委的意见