《公共管理学》课件.ppt

新世纪高等学校教材,公共管理学汪大海主编北京师范大学出版社,第1章导论,内容结构,内容提要,作为最古老的职业、最年轻的专业和学科，公共管理是20世纪70年代末80年代初西方提出的概念，是在继承了公共行政理论尤其是1968年后产生的新公共行政理论的基础上，借鉴了企业管理的许多做法，引入市场机制后形成的。公共管理是以公共事务的有效治理、公共利益的有效实现及其不断增进为目的的社会活动。对于一门新兴的学科或研究领域，最重要的是科学地界定基本概念、研究对象和研究方法，以便使研究者和学习者在共同的学科规范和语境环境中进行学习与研究。公共管理学作为一门新兴学科，目前学术界还没有能够对其基本的理论框架体系达成共识，在这种情况下，就很有必要对目前已有的研究现状加以简要分析，这样有助于公共管理学理论与实践的整合、学科体系的建立与完善。在导论中，我们将公共管理概念的界定，公共管理理论与实践的发展，公共管理的研究对象与研究途径等问题。,1.1公共管理概念的界定,1.1.1公共行政与公共管理1行政与管理的内涵（1）行政的内涵（2）管理的内涵2.从公共行政到公共管理,学术背景,美国公共行政基础的四大传统凯特尔（Kettl）确认了构成美国公共行政基础的四大传统：汉密尔顿传统、杰佛逊传统、威尔逊传统和麦迪逊传统。概括之，汉密尔顿传统体现了一种从上至下的强政府的方法，而杰佛逊传统则代表了一种从下至上的弱政府的方法。威尔逊传统注重权威、层级制、技术、管理以及结构，而麦迪逊传统则强调政治上权力的平衡。这四种传统构建了美国公共行政发展的基本框架。,1.1公共管理概念的界定,1.1.2公共部门与公共物品1公共物品的内涵2公共部门及公共物品的生产与供给1.1.3公共行政学与公共管理学1.公共行政学2.公共管理学,1.2公共管理理论与实践的发展,1.2.1公共管理的理论演进1.公共管理相关学科的发展（1）范式：政治与公共行政二分（19001926）（2）范式：行政原理及其挑战（19271949）（3）范式：有公共而无行政（19501970）（4）范式：有行政而无公共（19561970）（5）范式：公共行政就是公共行政（1970以后）2公共管理范式,1.2公共管理理论与实践的发展,1.2.2公共管理的实践发展1.公共管理实践的时代背景2.公共管理改革3.公共管理改革的特征,1.3公共管理的研究对象与研究途径,1.3.1公共管理的研究对象1.公共行政和公共管理2.公共管理理论在当代中国的适用性和特殊性1.3.2公共管理的研究途径与方法1.公共管理的研究途径2.公共管理的研究方法,小结,学术界对公共管理与公共行政存在各种争论，但事实上，公共管理与传统的公共行政之间既有内在的必然联系，又具有明显的区别。从传统公共行政到公共管理学是一次重大的学科范式变革。公共管理的范式或途径虽然没有成熟，但它已经显现了强大的生命力，被认为代表了公共部门研究的发展方向。从历史发展的进程上看，公共管理运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。每一个国家都有自己的国情，我国特殊国情决定了公共管理理论的引入和应用，必须结合具体国情。,思考与练习,试论述公共行政与公共管理、公共行政学与公共管理学的区别与联系。论述公共物品供给中的政府、企业和第三部门。论述西方国家公共管理改革的基本方式。从公共行政到公共管理是一种范式转移吗？试说明公共管理作为一门学科，主要研究哪些内容？公共管理兴起的理论背景是什么？公共管理的研究途径有哪些？公共管理的研究方法有哪些？,推荐读物,【美】尼古拉斯亨利：公共行政与公共事务，北京，中国人民大学出版社，2002。【澳】欧文休斯：公共管理导论（第三版），北京，中国人民大学出版社，2007。詹中原：新公共管理：政府再造的理论与实务，台北：五南图书出版社，1991。黄荣护主编：公共管理，台北：商鼎文化出版社，2000。彭和平、竹立家等编译：国外公共行政理论精选，北京，中共中央党校出版社，1997。齐明山著：行政学导论，北京，大众文艺出版社，2001。陈振明：公共管理范式的兴起与特征，载中国人民大学学报，2001（1）。陈振明、薛澜：中国公共管理理论研究的重点领域和主题，载中国社会科学，2007（3）。薛澜、彭宗超、张强：公共管理与中国发展公共管理学科发展的回顾与前瞻，载管理世界，2002（2）。张梦中：美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录，载中国行政管理，2000（11）。,第2章公共管理的公共性、服务性与共治性,内容结构,内容提要,本章介绍的是公共管理的公共性、服务性与共治性。公共性是公共管理合法性的首要基础，本章介绍了公共性的原则、价值以及表现途径；服务性体现了公共管理变革的基本趋势，本章介绍了服务性原则、价值以及服务型社会治理模式；社会治理是多元的，公共管理的共治性应运而生，本章由此介绍了共治性原则、价值以及合作型社会治理模式。,2.1公共管理公共性,2.1.1公共管理的公共性原则1公共管理的主体是以政府为核心的公共部门2公共管理的客体是公共部门内部事务和社会公共事务3公共管理的职能是协调政府与市场、社会、公民关系，实现公共利益4公共管理的过程体现了公共管理权力运作的多向度和公开性5公共管理结果追求社会责任和绩效要求2.1.2公共管理公共性的价值,2.1公共管理公共性,2.1.3公共管理公共性的表现途径1从抽象利益到实际要求2从重视效率到重视效能3从严密控制到分权参与4从强制履行到责任自主,2.2公共管理的服务性,2.2.1公共管理的服务性原则1回应性2公正透明3高效便民4责任5以人为本2.2.2公共管理服务性的价值,2.2公共管理的服务性,2.2.3公共管理：服务型社会治理模式1以服务作为价值体系中心的新型的社会治理模式2服务型公共管理与管制型公共管理的差异3服务型社会治理模式的转变,2.3公共管理的共治性,2.3.1公共管理的共治性原则1合法性2责任性3协作性4效能性,2.3公共管理的共治性,2.3.2公共管理共治性的价值1公共管理的共治性有助于克服政府的“盲目自大症”2公共管理的共治性有助于引入竞争机制3公共管理的共治性有助于克服官僚体制中的“为民做主”意识4公共管理的共治性有助于思考官僚体制膨胀的怪圈,2.3公共管理的共治性,2.3.3公共管理：合作型社会治理模式1网络式治理结构2互动协商协作的治理方式3以法治为基础的运行机制4以信任为前提的治理成效,小结,“公共管理的深刻内涵和重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。”传统公共部门普遍具有官僚化特质，往往出现效率低下、腐败蔓延、长官意志盛行等价值扭曲现象，更造成了公共部门与普通民众之间的相互不信任甚至于对立，公共管理的公共性、服务性与共治性，意在扭转公共部门与社会、民众之间的紧张与疏离，提供最能满足人民需求的公共服务，以增进政府与民众之间的信任与合作。,思考与练习,什么是公共管理的公共性的原则、价值以及表现途径？什么是公共管理的服务性原则、价值以及服务型社会治理模式？什么是公共管理的共治性原则、价值以及合作型社会治理模式？,推荐读物,【美】戴维奥斯本、特德盖布勒著：改革政府企业精神如何改革着公营部门，上海政协编译组/东方编译所译，上海：上海译文出版社，1996【美】拉塞尔M林登著：无缝隙政府：公共部门再造指南，汪大海等译，北京：中国人民大学出版社，2002【法】托克维尔著：论美国的民主，董果良译，北京：商务印书馆，1995俞可平主编：治理与善治，北京：中国社会科学文献出版社，2000林钟沂：行政学，台北：三民书局股份有限公司，2001黄荣护主编：公共管理，第2版，台北：商鼎文化出版社，2000【以】埃瑞维戈达：从回应到协作：治理、公民与未来的公共行政，孙晓莉译，载国家行政学院学报，2003年5月黄健荣：论公共管理之本质特征、时代性及其它，载公共管理学报，第二卷第三期，2005年8月朱德米：网络状公共治理:合作与共治，载华中师范大学学报(人文社会科学版)，第43卷第2期，2004年3月张康之、程倩：作为一种新型社会治理模式的服务行政：现实诉求、理论定位及研究取向，载学习论坛，2006年5月15日张康之：走向合作治理的历史进程，载湖南社会科学，2006年第4期。张康之：论“公共性”及其在公共行政中的实现，载东南学术，2005年第1期,第3章公共管理的主体,内容结构,内容提要,20世纪70年代末80年代初，全球性的行政改革预示着政府自身治理模式的转变，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。这一多元化，不仅体现在公共管理的主体构成上，还体现在公共管理行为的过程中。从主体构成上看，公共管理主体是以政府为核心的一系列公共组织。在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。目前，我国大多数社会自治组织离真正实现自治还有很长一段路，事业单位改革也任重道远。尽管公共管理各个主体在发展中还存在不足，但总体而言，在社会治理中，服务价值理念的张扬和凸显以及在治理实践中的坐实，促进了人类社会治理模式的转型，社会治理主体的结构由传统的线型结构向网络结构转变。,31公共管理主体的多元化特征,3.1.1公共管理主体的内涵1公共管理主体的含义2公共管理主体的特征（1）公共性（2）合法性（3）层次性（4）合作性（5）开放性,31公共管理主体的多元化特征,3.1.2公共管理主体的多元化1公共管理主体构成的多元化2公共管理主体行为的多元化（1）公共管理价值的多元化（2）公共管理途径的多元化（3）公共管理工具的多元化（4）公共管理技术与方法的多元化,32政府,3.2.1政府的结构1政府的含义2我国政府的纵向结构3我国政府的横向结构（1）按照行政管理的职能和目标划分部门（2）按照管理的环节划分部门（3）按照服务的对象划分部门（4）按照地区划分部门,32政府,3.2.2政府的职能1政府与市场的关系（1）强市场弱政府模式（2）强市场强政府模式（3）弱市场强政府模式（4）弱政府弱市场模式2政府与社会的关系（1）无政府主义（2）国家主义理论（3）自由主义理论（4）马克思主义理论,32政府,3.2.2政府的职能3公平与效率的关系（1）效率优先论（2）公平优先论（3）效率与公平平衡论4政府的基本职能（1）提供政治秩序，促进民主发展。（2）提供公共物品。（3）进行宏观经济调控。（4）保护共有资源和自然资源。（5）保障和促进社会公共利益的公平分配。（6）维护稳定的市场秩序（7）调节和解决社会冲突,32政府,3.2.3政府失灵与职能转变1政府失灵（1）公共政策失效（2）公共物品供给的低效率（3）内部性问题（4）寻租及腐败2政府职能转变的特点（1）公共管理职能不断得到强化（2）公共管理职能的地方化（3）政府的公共政策化与公共管理的社会化（4）法制化、规范化与程序化（5）科技化和信息化3我国政府职能的转变（1）确立以“服务”为中心的管理理念（2）建立“小政府”的管理模式（3）建立公开透明的政府办事程序及规则（4）建立全方位的政府管理方式,33社会自治组织,331职业自治组织1职业自治组织的涵义（1）组织成员拥有高度专业化的知识（2）组织成员既可是个人，也可是团体（3）组织成员加入组织的方式既有强制性的，也有自愿的（4）组织拥有一定的自治权2职业自治组织的主要功能（1）职业自治自律（2）协调组织成员之间及与其他组织或个人之间的关系（3）提供执业指导（4）维护成员合法权益承担政府机关委托和法律法规授权的其他职责3目前我国职业自治组织发展现状（1）内部治理机制还不完善（2）职业自律性不强（3）从业人员素质不高,33社会自治组织,3.3.2行业自治组织1行业自治组织的涵义（1）行业自治组织成员的主体是同一行业内的各种组织（2）成员加入行业自治组织的方式一般遵循自愿原则（3）行业自治组织以保护和增进全体成员之共同利益为宗旨（4）行业自治组织实行自治自律2行业自治组织的主要功能（1）制定行规行约（2）监督管理本组织成员（3）服务组织成员（4）承接政府转移职能，服务于政府3我国行业自治组织的现状,33社会自治组织,3.3.3学术自治组织1学术自治组织的涵义（1）组织成员是相关专业领域内具有一定学术水平的专家学者或有关团体（2）学术自治组织成员的加入采取自愿原则（3）组织实行自治自律2学术自治组织的主要功能（1）学术自治组织实行自治自律（3）学术自治组织的服务功能（4）协助政府参与社会公共事务的管理。3我国学术自治组织的发展现状,33社会自治组织,3.3.4社区自治组织1社区自治组织的涵义（1）基层性。（2）群众性（3）自治性2社区自治组织的主要职能（1）社区自治组织的自治职能（2）社区自治组织的协助职能（3）社区自治组织的监督职能3我国社区自治组织的发展现状,33社会自治组织,3.3.5综合自治组织1综合自治组织的涵义2综合自治组织的主要职能（1）自治自律职能。（2）服务职能。（3）承接政府职能的转移3我国综合自治组织的发展现状,34事业单位,3.4.1事业单位概述1事业单位的涵义2事业单位的特征：（1）公益性；（2）服务性；（3）国有性；（4）独立性3事业单位的范围（1）教育事业单位；（2）科研事业单位（3）文化事业单位；（4）卫生事业单位（5）体育事业单位；（6）农业事业单位（7）城市公用事业单位；（8）社会福利事业单位（9）社会中介事业单位；（10）其他事业单位,34事业单位,3.4.2事业单位的公共管理职能1事业单位的职能定位2事业单位的社会公共事务管理职能（1）规章制定职能，（2）依职权的具体执法职能（3）依申请的处理行为,34事业单位,3.4.3事业单位改革1事业单位存在的问题（1）政事不分，事业单位行政化（2）管办一体，事业单位扩大化（3）投资主体单一，事业单位非社会化（4）财政负担严重，事业消费福利化（5）多头管理，事业单位条块化2事业单位的改革历程第一阶段（19791992年）是改革的初步探索阶段第二阶段（19922002年）是改革的逐步深入阶段第三阶段（2002年至今）是改革的重点推进阶段3事业单位改革的方向（1）进一步实现政事分开，理顺行政机关与事业单位的关系（2）推进事业单位的社会化（3）完善事业单位的内部治理机制，实现事业单位内部管理的自治化,35公共管理主体的结构,3.5.1从线型结构向网络结构的转变1公共管理主体的线型历史结构2公共管理主体结构的网络化（1）社会治理主体由一元走向多元，线型结构被扬弃和超越（2）社会治理主体结构由封闭走向开放（3）社会治理主体结构从单一中心走向无中心化（4）社会自治组织从依附走向平等与独立（5）社会治理主体之间从消极的协作走向积极的信任与合作（6）社会治理中的伦理关系结构化和制度化，形成一种权力关系、法律关系和伦理关系三位一体的立体结构3.5.2公共管理主体结构的特征（1）开放性；（2）灵活性；（3）互补性；（4）合作性；（5）互动性,小结,公共管理主体是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。在我国，从组织层面看，公共管理主体包括政府、社会自治组织和事业单位。随着人类社会治理模式的转变，公共管理的主体结构逐渐从传统的线型结构走向网络结构，并表现出开放性、灵活性、互补性、合作性、互动性等特征。,思考与练习,简述公共管理主体的含义。公共管理主体包括哪些组织？如何理解社会自治组织。社会自治组织的范围如何界定，具体包括哪些组织？请谈谈对政府失灵的认识。政府的基本职能有哪些？建设服务型政府的措施有哪些？试举例分析行业自治组织发展存在的问题。综合自治组织的职能有哪些？事业单位在社会公共事务的管理中具有哪些职能？请谈谈我国事业单位改革的对策。试论述公共管理主体从线型结构向网络结构的转变。请谈谈对公共管理主体结构特征的认识。,推荐读物,1张康之，李传军，张璋公共行政学北京：经济科学出版社，2002。2陈振明主编公共管理学北京：中国人民大学出版社，1999。3刘熙瑞主编中国公共管理北京：中共中央党校出版社，2004。4汪玉凯主编公共管理北京：中共中央党校出版社，2003。5曾明德，罗德刚公共行政学北京：中共中央党校出版社，1999。6王名非营利组织管理概论北京：中国人民大学出版社，2002。7黄恒学中国事业管理体制改革研究北京：清华大学出版社，1998。8赵立波事业单位改革公共事业发展新机制探析济南：山东人民出版社，2003。9贾西津，沈恒超，胡文安转型时期的行业协会北京：社会科学文献出版社，2004。10【美】戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公共部门周敦仁等译上海：上海译文出版社，1996。11【美】查尔斯沃尔夫市场或政府：权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项研究谢旭译北京：中国发展出版社，1994。12汪玉凯公共管理基础问题研究中国行政管理2001（11）。13王乐夫论公共行政与公共管理的区别与互动管理世界2002（12）：4851。14张康之论政府的非管理化教学与研究2000（7）：3137。,第4章公共管理的环境与内容,内容结构,内容提要,公共管理的环境可视为处于特定公共管理系统边界之外，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种因素的总和。伴随着公共管理活动范围的扩大以及管理方式的多样化，公共管理活动的环境呈现出复杂性和多样性的特征，人类社会也进入了一个风险充斥的历史时代。社会中存在着这种由人类自己创造的危机。全球化、信息化、知识化、民主化作为当今世界的基本特征，同时也预示了当今世界的基本走向，构成了公共管理环境的基本图貌。与公共环境相对应，公共管理的内容出现了常态管理和危机管理之分。,41复杂性与不确定性的历史特征,4.1.1公共组织的生态学考察4.1.2公共管理环境的内涵1一般公共管理环境2具体公共管理环境4.1.3公共管理环境的两个主要历史特征1复杂性与不确定性2从复杂性和不确定性看人类社会,4.2风险社会的现实要求,4.2.1风险与风险社会1风险2风险社会,4.2风险社会的现实要求,4.2.2风险社会与中国1当代中国社会风险的成因（1）传统风险和新技术风险（2）社会转型和体制转轨带来的风险（3）经济全球化带来的风险2中国应对社会风险之道（1）树立科学发展观，强化复合公共责任（2）增强国家能力，培育壮大市场与公民社会，健全利益协调分配机制（3）坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，构筑社会风险应对机制（4）提供有效的产权制度安排（4）加强国际合作，积极应对全球化挑战,43全球化、信息化、知识化与民主化的时代背景,4.3.1全球化1.什么是全球化？2.当代全球化的特征首先，由特殊趋向一般其次，由单向转向双向，再者，由单极趋向多极最后，由经济层面向文化、政治层面整体推进3.全球化带来的影响4.3.2信息化1.当前全球信息化发展的基本趋势2.我国发展信息化的指导思想和战略方针4.3.3知识化4.3.4民主化,4.4常态管理与危机管理的并重,4.4.1常态管理与危机管理的辩证关系4.4.2实现常态管理和危机管理的有机结合居安思危，预防为主统一领导，分级负责依法规范，加强管理，提高危机快速反应，协同应对依靠科技，提高素质,小结,公共管理的环境就可以视为就是处于特定公共管理系统边界之外，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种因素的总和。具有复杂性和不确定性两个显著的历史特征。全球化、信息化、知识化、民主化作为当今世界的基本特征，同时也预示了当今世界的基本走向，构成了公共管理环境的基本图貌。常态管理，简单地讲，可以视为在社会正常的相对平稳的运行态势下，公共管理主体所进行的一切处理公共事务的活动，也就是我们平常意义上所理解的公共管理。危机管理，国际上，公共危机管理通常指发生危机时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。政府危机的内涵偏重于紧急事件或灾难，兼有自然灾难和人为破坏的双重因素。两者之间的关系是辩证统一的。,思考与练习,1.公共管理的环境是什么？请谈谈您对公共管理环境具有的两个基本历史特征的认识。2.什么是风险社会？风险社会的两个突出特征是什么？3.当今中国社会风险的形成原因及解决办法有哪些？4.中国应该如何应对全球化、信息化、知识化及民主化的时代背景？5.您如何看待常态管理与危机管理之间的关系？6.目前中国应该如何实现常态管理与危机管理的有机结合？,推荐读物,1.刘小枫：现代性社会绪论，上海：三联书店，2000。2.德乌尔里希贝克：风险社会再思考，载马克思主义与现实，2002（4）。3.德乌尔里希贝克等著：自由与资本主义，路国林译，杭州：浙江人民出版社，2001。4.日三户公著：管理学与现代社会，北京：经济科学出版社，2000。5.英斯科特拉什.风险社会与风险文化.马克思主义与现实，王武龙编译，2002（4）。6.英安东尼吉登斯.现代性的后果.田禾译，北京：译林出版社，2000。7.宋明哲：现代风险管理，北京：中国纺织出版社，2003。,第5章公共管理的战略,内容结构,内容提要,本章主要介绍公共管理战略的内容与特征，在此基础上，重点分析了公共管理战略实现的四个主要途径：公共政策驱动，价值导向，政府引导和社会合作。这四个途径之间是相辅相成的一个整体，公共战略的顺利实现需要四者乃至更多因素合力而为。,5.1公共管理是一种战略管理,5.1.1传统战略管理的内容与特征：从点到面的战略5.1.2公共战略管理的内容与特征：从元战略到战略群集,5.2公共管理战略的实现途径,5.2.1公共政策驱动5.2.2价值导向5.2.3政府引导5.2.4社会合作,小结,20世纪80年代初，战略管理开始引起公共部门的重视。在最初的战略规划阶段，公共部门采用战略管理侧重于战略规划而非进行管理。直到80年代后期，战略实施才受到公共部门的关注。战略实施在公共部门战略管理中具有十分重要的作用：它是实现战略目标的基本途径；它是检验战略正确与否的惟一标准；它能够增强组织权威，提高组织能力。现代公共管理战略主要四个途径有：公共政策驱动，价值导向，政府引导和社会合作。四者是一个不可分割的整体，直接关系着公共管理战略的能否顺利实现。,思考与练习,1如何理解公共管理战略的内容与特征？2简要谈谈公共管理战略实现的四种途径，并给出你所认为的其他可能途径？,推荐读物,1.美弗雷德戴维：战略管理，北京：经济科学出版社，1998。2.美纳特、巴可夫：公共和第三部门组织的战略管理，北京：中国人民大学出版社，2001。3.美迈克尔波特：竞争战略，陈小悦译，北京：华夏出版社，2005。4.美小阿瑟A托马森：战略管理学概念与案例(英文版)，北京：机械工业出版社，2003。,第6章公共管理的政治与法律基础,内容结构,内容提要,本章介绍的是公共管理的政治与法律基础。公共管理必须建立在民主宪政与民主政治的基础之上，公共管理的管理权限必须构建在宪政框架之内才具有合法性与合理性。由此本章介绍了公共管理的宪政价值、政治控制和参与式治理。同时，依法治理，已经成为发达国家政府普遍奉行的基本行为准则，成为衡量公共管理文明进步与否的主要标志，成为公共管理的重要特征与发展趋势。本章由此介绍了传统确定性的法律、现代促进性的法律、行政立法与行政司法以及公共管理的法制化。,6.1公共管理的政治基础,6.1.1公共管理的宪政价值（1）公正性（2）代表性（3）回应性（4）责任性（5）合法性,6.1公共管理的政治基础,6.1.2公共管理的政治控制（1）一般立法控制（generallegislativeoversight）（2）预算控制(budgetarycontrol)（3）职位轮换(rotationinoffice)（4）公民参与(publicparticipation)（5）公开化(goingpublic)（6）阳光措施(sunshine)（7）利益冲突(conflictofinterest)。,6.1公共管理的政治基础,6.1.3参与式治理（1）公开听证（PublicHearing）（2）公民调查（CitizensSurveys）（3）咨询委员会（AdvisoryCommittees）（4）“赛博”（Cyber），也称论坛（Forum）（5）公私合作生产（Public/PrivateCo-production）（6）利益团体（InterestGroup）。（7）协商和斡旋（NegotiationandMediation）,6.2公共管理的法律基础,6.2.1依法治理：传统确定性的法律6.2.2现代促进性的法律（1）在立法所调整的领域方面，促进性法律主要定位在对关系国家发展全局和社会利益的基础、薄弱产业或事业，需要由国家推动或参与发展的领域。（2）在立法目的及调整手段方面，促进性法律主要是鼓励和促进基础、薄弱产业或事业的发展，然而对基础领域的解决是采用促进、引导的方式而不是传统立法采用的调控或调整的方式。（3）在法律机制的配置方面，促进性法律以促进基础、薄弱产业或事业发展为中心，以法律机制配置政府、社会、个人的人力物力财力资源，使这种配置机制法律化。（4）促进性法律具有较强的政府主导性和政策性。（5）促进性法律中有较多的鼓励性规范，表现出鲜明的鼓励性特征。（6）促进性法律具有淡化相对人法律责任的特点。,6.2公共管理的法律基础,6.2.3行政立法与行政司法1行政立法（1）行政立法的概念。（2）行政立法的产生。（3）行政立法的特征。（4）对行政立法的监督。2行政司法（1）行政司法的概念与特征（2）行政司法的类型根据行政司法的对象和职责划分，行政司法分为行政复议、行政调解和行政裁决三种方式。,6.2公共管理的法律基础,6.2.4公共管理的法制化1公共管理意识的法制化2公共管理职权的法定化3公共管理程序的法定化4公共责任的法定化,小结,公共管理必须建立在民主宪政与民主政治的基础之上，公共管理的管理权限必须构建在宪政框架之内才具有合法性与合理性。公共管理的宪政价值体现为公正性、代表性、回应性、责任性、合法性等几个方面。为了保证公共管理宪政价值的实现，避免公共权力的滥用从而侵犯人民主权，必须对公共管理施予必要的政治控制。这是现代代议制制度的基本要求。参与式治理模式是因应传统政府治理模式挑战的产物，是公共管理政治性的必然要求。依法治理，已经成为发达国家政府普遍奉行的基本行为准则，成为衡量公共管理文明进步与否的主要标志，成为公共管理的重要特征与发展趋势。从传统的确定性法律向促进性法律变化，体现了国家职能从单纯的调控管理角色向服务推动角色转变，是公共管理发展的必然要求。,思考与练习,1公共管理的宪政价值有哪些？2如何实现对公共管理的政治控制？3参与式治理的途径有哪些？4促进性法律的特征有哪些？5简述行政立法的特征。6试介绍公共管理法制化的概念及其内容。,推荐读物,美戴维罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治和法律的途径，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版。美乔治弗雷德里克森：公共行政的精神，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版。美盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版。黄健荣等：公共管理新论，中国社会科学出版社2006年版。张康之：对政治与行政二分原则的审查，国家行政学院学报2001年第4期。李艳芳：促进型立法研究，法学评论2005年第5期。,第7章公共管理的资源,内容结构,内容提要,本章介绍的是公共管理的资源，主要包括人力资源、财政资源、知识与信息资源、信任资源、舆论资源。其中，公共管理的人力资源介绍了人力资源管理的内涵与特点、公共部门人力资源管理的体系与方法以及中国公共部门人力资源管理的发展；公共管理的财政资源介绍了财政资源管理的内涵与职能、财政资源管理的要素与过程、财政资源管理的方法与工具；公共管理的知识与信息资源管理介绍了公共部门的知识管理，公共部门的信息资源管理，以及知识管理、信息资源管理与电子政务；公共管理的信任资源介绍了信任是为公共管理的必需资源和独特资源；公共管理的舆论资源介绍了舆论的定义、公共管理中舆论的来源、公共管理中舆论的作用，以及公共管理中如何正确引导、采用舆论资源。,7.1公共管理的人力资源,7.1.1人力资源管理的内涵与特点1.人力资源管理的内涵2公共部门人力资源管理的特点7.1.2公共部门人力资源管理的体系与方法1组织结构设计2职位与工作分析3人力资源规划4招聘与甄选5绩效评估6薪酬管理7人力资源培训开发,7.1公共管理的人力资源,7.1.3中国公共部门人力资源管理的发展我国公共部门人力资源管理的成就2我国公共部门人力资源管理的不足（1）职位分析比较模糊，分类不够细致（2）考核测评标淮、手段不够科学规范（3）工资分配制度不尽合理，内部公平性较差（4）对公务员的管理重使用而轻开发（5）公务员的退出机制仍需健全3我国发展公共部门人力资源管理与开发对策（1）建立科学的、适合国情的职位分类制度（2）建立透明的、竞争择优的人才评价制度（3）建立激励的、市场导向的人才保障制度（4）建立创新的、持续学习的人才培训计划制度（5）建立严格的、赏罚分明的公共问责机制,7.2公共管理的财政资源,7.2.1财政资源管理的内涵与职能1维护国家职能2配置资源职能3分配收入职能4稳定经济职能,7.2公共管理的财政资源,7.2.2财政资源管理的要素与过程1财政收入的来源与管理（1）税收（2）政府收费（3）国有资产收益（4）政府债务收入2财政资源的支出结构与管理（1）财政资源的支出结构和规模行政管理与国防支出政府公共投资科教文卫体支出社会保障支出财政补贴债务与援外支出（2）财政资源的支出管理3财政资源收支的监督（1）财政审计（2）政府会计（3）完善国库单一账户,7.2公共管理的财政资源,7.2.3财政资源管理的方法与工具1预算管理2财政赤字和财政平衡3财政政策的类型与使用,7.3公共管理的知识与信息资源管理,7.3.1知识、信息与公共管理1知识与信息的涵义2公共管理中知识与信息资源管理的意义7.3.2公共部门的知识管理1公共部门知识管理的含义与内容2公共部门知识管理的过程,7.3公共管理的知识与信息资源管理,7.3.3公共部门的信息资源管理1公共部门信息资源管理的内涵2公共部门信息资源管理的过程（1）信息的规划与信息搜集（2）信息的构建和存储（3）信息的传递和发布（4）信息的沟通与控制7.3.4知识管理、信息资源管理与电子政务1知识管理与信息资源管理的关系2电子政务与知识管理、信息资源管理（1）电子政务与知识管理、信息资源管理的关系（2）电子政务发展依然面临的障碍和挑战,7.4公共管理的信任资源,7.4.1信任：公共管理的必需资源1公共管理的原则需要信任成为资源2公共管理多元主体结构促使信任成为资源3公共管理的时代与环境特征需要信任成为资源7.4.2信任：公共管理的独特资源1作为公共管理资源的信任2公共管理信任资源内容的独特性3合作型信任：公共管理信任资源的实质内容,7.5公共管理的舆论资源,7.5.1舆论的定义7.5.2公共管理中舆论的来源1媒介舆论2人际舆论7.5.3公共管理中舆论的作用1对公共决策影响越来越大2社会舆论对政策执行、评估的影响也越来越大3舆论监督对管理民主化的发展具有强大的推动作用4舆论在公共危机管理中的作用,7.5公共管理的舆论资源,7.5.4公共管理中如何正确引导、采用舆论资源1公共管理中对于舆论的引导和控制，可以主要借助于大众媒体的作用（1）把握舆论引导的正确方向（2）发挥主流媒体的主渠道作用2政府公共管理中想要引导好舆论，采用好舆论，就需要完善制度方面的建设（1）加强听证制度的建设（2）完善政府发言人制度3政府公共管理中想要引导好，采用好网络舆论，应该做到在服务中引导,小结,人力资源中凝聚着作为竞争力重要来源的人力资本，即体现在劳动者身上的知识、技能和表现出来的能力。人力资源管理作为一种新的管理理念，兴起于20世纪六七十年代。以政府为主体进行征收与支配的社会资源属于财政资源。公共财政资源的特征主要表现在其征收与支出的公共性与强制性，这两种性质都以法律的授权与保障为基础。为保持组织的可持续发展，应该有效和高效地管理和利用知识与信息。对于公共管理人力、财力资源的理解，是从静态的角度把握公共管理的有形资源，但公共管理不同于以往统治型、管理型的社会治理模式，需要注重环境因素作为资源来源的性质。更确切地说，需要在有形的资源之外，为公共管理的顺利进行发现无形的、软性的结构化资源。其中，公共管理的信任资源是十分重要的内容。舆论在公共管理中便发挥着独特的作用和功能，因而重视舆论，关注其来源并积极获取舆论对于社会管理者而言至关重要。,思考与练习,人力资源管理的内涵与特点有哪些内容？简述公共部门人力资源管理的特点。试谈中国公共部门人力资源管理的发展。财政资源管理的内涵与职能有哪些？试谈财政资源管理的要素与过程。试谈财政资源管理的方法与工具。试谈公共管理中知识与信息资源管理的意义简述公共部门知识管理的过程。简述公共部门信息资源管理的内涵。简述知识管理与信息资源管理的关系。如何理解公共管理的信任资源？如何在结构化视角中理解作为规则资源体系的信任？为什么信任资源是公共管理最基本、最广泛的资源？公共管理信任资源的独特性何在？如何理解公共管理中舆论的作用？公共管理中如何正确引导、采用舆论资源？,推荐读物,【美】A普雷姆詹德：公共支出管理，北京，中国金融出版社，1995。【美】斯蒂芬P罗宾斯著：组织行为学（第10版），孙健敏等译，北京，中国人民大学出版社，2005。【美】格罗弗斯塔林：公共部门管理，陈宪等译，上海，上海译文出版社，2003。美弗朗西斯福山著.彭志华译.信任社会美德与创造经济繁荣.北京：海南出版社.2001年12月第1版。美马克E沃伦编著：民主与信任，序言，北京，华夏出版社，2004年。法皮埃尔卡蓝默：破碎的民主试论治理的革命，序言，北京，三联书店，2005年。马斌：西方劳动经济学概论，北京，中央编译出版社，1997。张润书著：行政学（修订三版），台北，三民书局股份有限公司，2006。丁煌主编：西方行政学说史，武汉，武汉大学出版社，1999。郭俊次：组织设计学，台北：台湾商务印书馆，1983。高培勇主编：公共财政：经济学界如是说，北京，经济科学出版社，2000。陈共主编：财政学，北京，中国人民大学出版社，2000。阎坤，王进杰著：公共支出理论前沿，北京，中国人民大学出版社，2004。叶振鹏，张馨著：公共财政论，北京，经济科学出版社，1999.6。张康之：公共管理伦理学，第九章，北京，中国人民大学出版社，2003年。张康之：社会治理的历史叙事，第三编，北京，北京大学出版社，2006年。王雄.新闻舆论研究.北京：新华出版社，2002雷跃捷.新闻理论.北京：中国传媒大学出版社，1997韩运荣，喻国明.舆论学原理、方法与应用.北京：中国传媒大学出版社，2005刘建明舆论传播北京:清华大学出版社，2001陈振明公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径北京：中国人民大学出版社中国传媒大学出版社，2003宁骚公共政策学北京:高等教育出版社2003张成福，党秀云公共管理学北京:中国人民大学出版社，2001拉斐尔M林登.无缝隙政府.北京:中国人民大学出版社，2002张维迎著.信息、信任与法律.北京：生活读书新知三联书店.2003年8月第1版。郑也夫.信任论.北京：中国广播电视出版社.2001年8月第1版。刘松山.论政府诚信.中国法学.2003年第3期.张曙光.走向市场经济的制度结构：市场、政府和道德.天津社会科学.1998年第3期.吴申元、徐建华.诚信：现代市场经济有效运行的道德基础.复旦学报（社会科学版）.2001年第5期.,第8章公共管理的过程,内容结构,内容提要,在充满变革的社会经济背景下，公共管理更注重以政府绩效成果为行为导向，但这并不意味着可以忽视公共管理过程的建构和执行。高效的公共管理离不开科学合理的管理过程建构，满意的结果来自完善的过程，因此，不断完善公共管理过程对于实现公共管理最终目标具有重要意义。识别与建构公共问题，制定公共管理方案，评估和修正执行方案，建立监督机制，并最终形成有效解决机制，构成了公共管理的主要过程。整合各个管理流程的资源是实现政府有效治理的必要条件。,8.1公共问题的识别,8.1.1公共问题的界定8.1.2公共问题的识别过程1.公共问题的觉察2.公共问题的界定3.公共问题的陈述8.1.3公共问题识别的影响因素和识别误差,8.2公共管理运作方案的制定,8.2.1公共管理运作方案目标的确立1.公共性原则2.合法性原则3.可行性原则8.2.2公共管理运作方案的设计1.相互排斥性原则2.可行性原则3.目的性原则4.详尽性原则,8.2公共管理运作方案的制定,8.2.3公共管理运作方案的抉择1.择优性原则2.全面性原则3.客观性原则4.民主性原则,8.3公共管理的实施与执行,8.3.1公共管理的执行主体8.3.2公共管理的实施过程公共管理的实施步骤通常可归结为准备阶段和具体落实阶段。1.实施的准备阶段（1）合法化准备（2）组织准备（3）思想准备（4）物质和技术准备2.具体落实阶段,8.3公共管理的实施与执行,8.3.3影响公共管理执行的因素1.公共问题自身性质会加大方案执行难度2.决策方案自身缺陷造成执行失效3.组织沟通和协调机制对执行过程的影响4.方案执行人员的素质对执行过程的影响5.其他影响因素,8.4公共管理的评估、纠正和监督,8.4.1公共管理评估1.公共管理评估的主要功能和意义（1）有助于公共部门及全社会成员对公共管理绩效资讯的了解和掌握（2）检验公共管理过程的效果、效益和效率（3）提供公共管理过程的未来发展方向，优化资源配置2.公共管理评估标准（1）效率（Efficiency）标准（2）效能（Effectiveness）标准（3）公正（Equity）标准,8.4公共管理的评估、纠正和监督,8.4.2公共管理过程的纠正机制1.对公共管理运作方案进行适时调整（1）当组织结构和权责关系不能适应和促进组织目标的实现时，需要及时协调各部门和个人的权力关系，授予、增减或收回执行主体的相应权力，确保执行主体的权责统一。（2）对于不能正确恰当地履行执行命令的执行人员给予相应的处理，包括对造成政府和社会损失的责任人根据法律法规和组织内部规章给予相应的处罚，而对于那些高效完成执行任务的执行人员则应给予必要的激励和奖励。（3）资源配置的优化程度直接影响方案执行的效率和效果，根据方案执行的进展情况，及时调整资源的配置，始终保持合理科学的资源配置。2.终止公共管理运作方案或方案执行中的计划（1）当方案的执行不仅没有带来正确的结果或解决公共问题，相反造成了更多的不良问题，那么公共管理主体应当及时终止其相关方案。（2）当公共管理方案的执行并没有达到预期的效果时，在对执行无效的原因进行分析后，有针对性地终止方案中的相关计划。值得注意的是终止的对象有可能是整个公共管理方案，也有可能是方案中的子计划，需要具体问题具体分析。（3）公共管理运作方案本身具有时效性，终止那些对公共问题解决和公共管理目标实现不再起任何作用的方案，对降低政府成本和社会成本有重要意义。3.持续公共管理运作方案,8.4公共管理的评估、纠正和监督,8.4.3公共管理监督1.公共管理监督的内涵（1）公共管理监督主体的多元化（2）公共管理监督内容的扩展性（3）公共管理监督行为的合法性2.公共管理监督体系（1）公共管理内部监督：一般监督和专门监督（2）公共管理外部监督,8.5公共管理的解决机制,8.5.1公共管理的整合机制1什么是公共管理的整合机制2公共管理整合机制的实现（1）通过市场来整合（2）通过第三部门来整合（3）通过法律制度来整合（4）通过文化来整合,8.5公共管理的解决机制,8.5.2公共管理的沟通协调机制1.什么是公共管理的沟通协调机制2.公共管理沟通协调机制的实现（1）正确界定行政组织的职能，理顺各部门之间的职能关系，避免职能交叉，使经常性的沟通制度化。建立强有力的首长负责制，从制度上保证行政组织各子系统不会严重持续对抗，遇到重大紧急情况能够迅速协调解决，不致于久拖不决，相互推诿，无人负责，以提高效率。（2）建立专门沟通协调机构，畅通沟通协调渠道（3）建立灵活多样的协调形式和制度,8.5公共管理的解决机制,8.5.3公共管理的信息传递机制1.什么是公共管理的信息传递机制2.公共管理信息有效传递的阻碍因素（1）信源开放度过低（2）信道畅通度不高（3）信息的失真度较高（4）信息传递媒介的不合适，媒介之间的相互冲突，组织结构不合理，传播层次过多,8.5公共管理的解决机制,8.5.4公共管理的利益表达机制1.什么是公共管理的利益表达机制2.公共管理利益表达机制的实现（1）培育利益主体的理性化利益表达意识（2）追求平等的利益表达权利和合理的利益表达渠道（3）加速推进利益表达的制度化、规范化和合法化,小结,公共管理过程的首要环节就是对公共问题进行识别，公共问题是研究公共管理过程的逻辑起点。公共管理运作方案的制定主要是指围绕解决公共问题的核心，确立公共管理目标、设计运作方案、抉择公共管理运作方案的过程，以目标为导向的。公共管理的执行主要是指公共管理主体通过运用各种公共资源，开展规划、组织、协调、沟通、监督等各种活动，实现既定的公共管理目标的动态过程，是一种有计划有步骤的、以目标实现为导向的公共管理行为。在公共管理运作方案执行期间和执行之后，要对整个行为过程和执行绩效进行检查和评价，为以后的公共管理活动提供经验依据。,思考与练习,1.何谓公共问题？公共问题的主要特点有哪些，试举例说明。2.公共问题识别的主要过程是什么？3.如何确立公共管理目标？4.试述公共管理方案抉择过程中的“最满意”标准。5.讨论公共管理执行过程中的影响因素和问题。6.如何理解公共管理评估标准。7.比较中外公共管理监督体系的异同。8.请谈谈对公共管理的解决机制的认识。,推荐读物,齐明山著：行政学导论，北京：中国人民大学出版社，2001。张成福、党秀云著：公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2002。澳欧文休斯著：公共管理导论，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社，2