论文：党务公开的功能及路径探析

1/16论文党务公开的功能及路径探析徐仲韬雷阳摘要党务公开是党内民主建设的重要内容之一。本文阐述了党务公开的功能价值，分析了党务公开的一般规律和特征，提出了实施党务公开的战略路径、阶段性目标以及实现方式和具体操作方式。关键词党务公开功能路径作者简介徐仲韬，男中共XX省委党校教授，长期从事政治学、政党学、领导科学、公共管理学、党的建设、党章学、基层党建、党内条规等课程的教学与研究。中纪委第十六届七次全会要求充分发扬党内民主，积极推进党务公开，这是继党的十六届四中全会第一次提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”后，对这项制度建设的再次强调，特别是由“逐步推进”到“积极推进”，标志着对这项工作的提速。以此为契机，党务公开这个重大课题开始成为党建理论工作者和党务工作者思考和实践的热点问题之一。所谓“党务公开”，就是指执政党的工作和活动，除属于规定保密以外的党内事务，皆应当通过一定的形式和程序向党员或社会成员公示的过程和机制。列宁曾经指2/16出“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。可见，公开是民主的基础和前提，至关重要。然而，由于公开性是历史的和动态的，受到客观条件和主观认识的制约，因而在我们党的历史上过去从未正式提出过党务公开的概念，至今也尚无比较系统的党务公开制度。LOCALHOST反映在理论上，这方面的研究还相当薄弱，甚至曾一度讳莫如深。随着我们党在长期执政条件下不断积累丰富的执政经验，现在，党的工作和党内事务已经具备了公开的条件。新一届党中央领导集体高度重视发展党内民主，认识到党务公开势在必行。目前，这方面的研究初见端倪，但从总体上看，理论上还缺乏深入论证党务公开的著述，实践中还缺乏操作性强的制度安排。当然，与党务公开密切联系的政务公开已在我国全面展开，这方面的理论成果和实践经验可为党务公开提供参考；另外，国外政党虽然鲜见完整的党务公开理论体系和制度体系，但有些政党，如社会党在党务公开方面的某些做法值得关注，而原苏联戈尔巴乔夫时期搞的所谓“公开性”则为我们提供了反面教训，我们在研究和实践中切不可蹈其复辙。一、充分认识党务公开的重要意义和功能价值从总体上看，党务公开是党内民主建设的重要内容之一。党务公开不仅是一个重大理论课题，也是执政党乃至整个党和国家政治体制改革中的一个重大实践问题。党3/16中央适时提出“逐步推进党务公开”，这是执政理论的新突破，是推动政党现代化的一个创举，是发展党内民主进而推动整个国家民主政治建设的重大理论创新和制度创新。对于发展党内民主、健全党和国家的民主制度，对于改进党的领导方式、提高执政能力，对于强化党内监督、加强党风廉政建设，对于密切党群关系、保持党的先进性、构建社会主义和谐社会，具有重要的理论意义和现实意义。共产党组织在一百多年前诞生伊始时就鲜明地确立自己的组织是“完全民主的”，是密切联系群众并为人民谋利益的。这从理论上决定了党没有任何可隐瞒的观点和工作。然而，“党务公开”是个历史范畴，操作起来要依环境和条件而定。在战争年代，谈论全面“公开”是不切实际和有害的“奢侈”。共产党执政以后，本应及时加快“公开”进程，但计划经济体制“天然地”崇尚着“权力高度集中”，加之中国长期封建社会遗留的“权力专属，弄权神秘”，“民可使由，不可使知”等观念，许多人固守领导机关和领导工作的神秘化，“官本位”使权力专属和领导工作神秘化至今严重存在，推进党务公开，必然会产生新旧执政理念的激烈博弈。在长期执政条件下，党务公开作为党内民主建设和社会主义民主政治建设的一个重要方面、党的建设特别是制度建设的一个重要环节、党的执政方式和工作作风的改4/16善途径，制约权力防治腐败的重要措施，对推进党的建设新的伟大工程和建设中国特色社会主义伟大事业有着重要的现实意义首先，党务公开是发展党内民主和社会主义民主的迫切需要。“党内民主是党的生命”，而党务公开是党内民主的基本支撑。没有党务公开，党员就没有知情权，离开了知情权，就不可能有真正负责任的参与权、选择权和监督权，党员民主权利就会束之高阁，也不可能有真正意义上的党内民主，民主集中制就难以健全。同时，作为执政党，党的工作和活动不仅要向党员公开，许多方面还要向民主党派、向社会公众公开，并且党务公开对政务公开及其他方面的“公开”起着示范和表率作用。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。社会主义政治文明是人民当家作主的政治方明，而人民当家作主的权利也是在充分享有知情权、参与权、选举权、监督权等政治权利的基础上实现的。如果说党员权利和公民权利的设置只是保证人民当家作主的可能性和资格的话，那么党务公开及其政务公开制度就能使公民有效及时地获取党务政务信息，使党员和群众参与政治的资格落到实处，使人民当家作主的可能变为现实。第二，党务公开是完善党的领导体制和工作机制，加强党的制度建设的迫切需要。近些年来，党和国家领导5/16制度和工作机制改革取得了一些进展，但政治体制改革与经济体制改革相比要相对滞后。原有政治体制存在的弊端表现在党和国家领导体制和工作机制方面，主要是官僚主义、权力过分集中、家长制以及各种特权现象等等，其中权力过分集中是个“总病根”，而且“权力过分集中”问题至今仍严重存在。党务公开能够促使权力运作透明化、规范化，并促使权力下放、分解，改变“人治”的传统。“公开”还能够促进党员更加了解和把握党内各项规章制度赋予自己的权利，并且学会正确运用这些权利；“公开”也使党的各级组织和领导干部增强制度观念，促进民主执政、科学执政、依法执政，从而推动党的工作机制创新。第三，党务公开是预防惩治腐败，加强廉政建设的迫切需要。权力会产生腐败，“这是与权力的天生腐蚀性、权力与金钱的可交换性、权力对监督的自主回避性相关的”。要防治腐败，党务公开是一个有力武器，公开党内一些重大事项，让党员参与决策，参与管理，参与监督，就会打破“暗箱操作”，把一切权力运作呈现在公平、公开、透明的阳光之下，这就能大大降低腐败产生的几率。这个作用已为国外许多政党和政府的执政实践所检验。第四，党务公开是实现政党现代化，推进国家经济、政治、文化、社会全面发展，构建社会主义和谐社会的迫6/16切需要。进入21世纪的中国共产党，是面对经济全球化、政治多极化、科技信息化、竞争激烈化的时代。我们党确立经济体制改革的目标，使我国经济主体、管理模式、人们的生活方式和社会活动方式等都发生了根本变化，市场经济要求执政党和政府提供公平、公正、完备的规则，并运用这些规则有效进行经济调控和社会管理。党务公开和政务公开的内容之一，就是将党和国家的政策、制度、规则、法律法规等公开，这对于市场经济体制的确立和运行有着基础意义。同时，“公开”还规范了各类信息的发布，保障了信息的广泛分享和自由利用，能使公众和各个利益主体降低办事成本，提高办事效率，参与公共事务，享受公共服务，增强主人翁意识，从而促进经济的增长，政治的进步和社会的和谐发展。综上，党务公开既是一种手段，也是一种目的和目标，对于党内民主而言，它是一种不可或缺的途径和方式；对于党员和人民群众的政治权利来说，又是一种目的，一种现实目标，是民主社会存在的基础，是建设党内民主和社会主义政治文明的必由之路，是深化党和国家领导体制改革的一个重要“抓手”。二、准确把握党务公开的一般规律和特征党务公开作为一种与时俱进的理论和实践，是与党内民主的发展水平和国家的政治发展状况密切联系的，与7/16一定的政治、经济、社会环境相联系的。因此，党务公开的一般规律和特征主要有第一，党务公开作为党内民主的基础和标志，在执政合法性方面居于重要地位；第二，党务公开作为一种政治实践活动，必须依靠党内规章制度和国家法律的方式加以体现和保障；第三，党务公开是党员对党的工作和活动、特别是权力运作的监督行为，但它的推行必须依靠党的各级领导机关即权力主体的主动性；第四，党务公开的推行和建立是一个长期渐进的过程，必须注重推进战略的路径选择；第五，党务公开的有效运作离不开党员民主意识、民主权利的支撑，必须有相应机制提高党员的民主意识和权利意识，法制意识等；第六，国外许多政党探索党务公开和推行政务公开的时间相对比较早，因此，这提供了一个相互学习机会，我们应当“借鉴国外政党的一些有益做法”。三、积极慎重地选择实施党务公开的战略路径和实现方式近几年来，我们党在党务公开方面的一些重大理论思考和各级党组织的试点实践，为逐步推进党务公开提供了一定的经验教训。我们要在此基础上深入探讨党务公开的内容，提高党务公开的质量。笔者认为，无论实行党务公开还是政务公开，重点是科学设计公开的内容和严密安排公开的程序。从目前一8/16些地方和单位的情况分析，存在着严重的参差不齐。有些地方已经进行了第三轮政务公开，将党和政府的重大决策、发展规划、预决算情况、重要人事安排、单位的公共开支和招待费支出走向和金额、党费收支、涉及党员和群众切身利益的重大民生、民主问题等，定期向党员和群众公开，接受大家监督，受到党员和群众的信赖和欢迎。还有的地方部门公开机关信息档案，热情接待并协助群众查问有关资料，实行首问制，拒绝“无可奉告”话语等等，这些都体现了党政机关职能的转变，是把立党为公、执政为民先进理念外化为了诚心诚意为人民服务的行为规范。但是，也有相当一些地方和单位没有正确认识党务公开和政务公开真谛，更缺乏对权力授受关系和自觉接受党和群众监督的意识，只是应付形势、应付上级、搞花架子和形式主义。突出问题是扭曲公开的内容，缺乏严格的程序。如某单位从去年底到今年初，公开的内容大致有如下几件事一是某某同志被评为省级有突出贡献专家候选人；二是每个职工医疗费开支情况；三是发展新党员的名字，注明对上述情况可以举报不实等等。实际上，这都不属于公开的主要内容第一例，评选省级有突出贡献专家，本来就有省政府专门文件规范，其中有严格的科研硬件指标和其它各项条件规定，并经过学术委员会审查核对原始材料并经单位领导班子讨论决定的，有固定的程序，公开成为多余；第9/16二例，职工医疗费用折射出职工的患病状况特别是治疗需求，严格地说，每个人的身体状况特别是疾病状况，应是一种隐私，也是一种痛苦，单位职能部门可以通过病历等挡案资料了解患病和治疗情况是否真实、是否合乎医疗保障的有关规定，但对此予以公布是不妥的，它客观上在群众中造成一种印象本单位的医疗费都是某某有病的人花了大家的钱，使职工间互生矛盾，使患者更加痛苦和增加压力，没有体现对弱势人群的人文关怀；第三例，发展党员的条件本来就在中国共产党党章第一章第5条中有明确规定，程序也非常清楚，严格按党章办事就符合要求，而将发展党员的名字予以公示，于党章无据。以上三例可见，这种“公开”是不得要领，甚至可以说是本末倒置的。公开的目的一是为了调动党员和群众的积极性、主动性、创造性，使他们对重大事务知情并积极参与；二是为了落实党员群众对领导干部的选择权和监督权。中央明确规定党内监督的重点是领导机关和主要领导干部，而上述公开内容且都是针对职工群众而无一例针对领导机关和主要领导干部。可以说，这样的“公开”是与中央的要求和群众的愿望相悖的。地方党委推行党务公开，既要借鉴政务公开的成功经验，也要防止政务公开中的不足和教训。例如推行电子政务，这本来也应该是推动政府职能转变、实现政府运行方10/16式的变革。但是，相当部分的政府门户网站信息长期不更新，表现为信息陈旧，人民群众需要了解的内容极少，而没有必要的消息充斥其间，信息还缺乏深入链接，有的甚至变成“死网”。据有关部门统计目前全国2500多个政府门户网站中，约1/3的网站难以打开，约1/3的政府网站应用价值比较低。如某市05年7月就公布实现政府信息公开暂行规定，要求各级政府在网上公布政府信息指南和属于应主动公开的政府信息目录，然而，有一位市民遍访了该市政府各部门网站，发现16个部门未履行这项要求，于是该市民就这些部门未履行政务公开规定向市法制办提出“行政复议”申请，向有关部门索取知情权。上述事例还很多，一些地方有意无意地倒置党务政务公开的内容，大事不公开，视而不见，小事特别“重视”，小题大做，其原因是多方面的，但最根本的原因是一些部门没有在“真正为民”服务上下功夫。个人利益或部门利益作祟，有意无意绕开群众关心、与群众利益相关的核心的内容而另搞一套，很多东西“无关痛痒”，与老百姓离得很远，这样的网站群众不愿意看，成了典型的“样子工程”。正如有些普通党员和群众所说如果某些权力部门把诸如办事流程、收费项目和依据、办事程序等公之于众，就会触及部门的利益，使他们的权力没有神秘感了，而把重大涉及到人事和钱财的情况都公开，就会暴露某些领导人的违纪11/16违规行为，或触及他们的“既得利益”。因此，这是党务公开和政务公开健康推进的严重障碍和深层原因。四、科学设计党务公开的阶段性目标和具体操作方式科学设计党务公开的阶段性目标和整体性规划，是为了将目前与未来、主观与客观、意愿与可能、应然与实然统一起来，有计划、有步骤地循序渐进，使之健康发展，也体现了中央“逐步推进”的构想。为此第一，更新执政理念，形成党务公开的思想共识。营造“上下结合，共同推进”党务公开的良好氛围。更新观念根本是要强化党员在党内的主体地位，即尊重党员的主人翁身份。而不能狭隘地认为党员只是作为被教育、管理、监督、号召、改造、提高的对象而在党内存在的理念。要从党的执地位与党员民主权利行使及公民权利保障的关系上来加深对党务公开的认识，把党务公开视为党员和广大人民群众应当享有的一项基本权利知情权，是执政党应该履行的义务和职责。所以，各级党组织尤其是党员领导干部要强化公开意识，努力摆脱长期以来形成的“党务工作神秘论”、“内外有别论”的思想束缚，增强开放、公开、民主的思想观念，真正形成推进党务公开的思想共识，切实尊重党员和广大人民群众的知情权、参与权，努力实现党务公开从党员领导干部权力型向党员和群众权力型的转变由“暗箱操作”变为“阳光作业”12/16由单向推行变为双向交流由我行我素变为主动回应的转变。第二，把握重点环节，切实按照党务公开的战略要求提高其规范化、制度化水平。推进党务公开有三个环节至关重要一是科学界定公开的内容。目前，各地党务公开的内容不统一，公开什么，不公开什么，什么时候公开，公开到什么程度，皆取决于党组织负责人的认识深度和个人素质。公开的形式、范围、程序等也没有统一模式，存在着随意性、盲目性。为了确保党的工作和活动的统一和权威，切实提高党务公开的规范化、制度化水平，保证党务公开的有序推进，中央和地方党委有必要制定党务公开条例，统一明确党务公开的内容、方式及程序；同时，特别应当注重与中国共产党党员权利保障条例、中国共产党党内监督条例、中国共产党纪律处分条例等相关党内法规的有效衔接，确保党务公开不流于形式。党务公开的内容一是重大决策要即时公开。对于地方党委作出的关于经济社会发展和党的建设的重大决策、党委全委会、常委会讨论决定可以公开的重大事项、纪委全会、常委会讨论决定的可以公开的重大事项等，及时向社会公开。二是基本情况要长期公开。对于地方党委领导和工作机构设置、常委职责分工及联系点、党委阶段性重要工作、党建13/16工作规划、基层党组织与党员基本情况、维护社会稳定与精神文明创建情况、各级党委中心学习组的学习与考核情况、贯彻党的统一战线政策情况等，坚持长期公开。三是重要工作要全程公开。按照“党员有所呼，组织有所应”的原则，对党员群众普遍关心的敏感性问题，只要不违反保密规定，都应最大限度实行公开。内容包括贯彻执行党政领导干部选拔任用条例及重要干部的提名、考察结果、票决结果、任免的理由等、基层党组织、党员评先表彰、查处党组织和党员干部违规违纪行为及大案要案情况、党风廉政建设责任制执行情况、人才工作情况、行政与事业编制情况、党费收缴、管理与使用情况等，严格按照程序全程公开。二是努力拓展公开的形式。为了让党员群众快速、全面、准确了解党务工作，各级党委宜采取简便实用，灵活多样的形式，以党员群众喜闻乐见的形式将党务公开的内容公之于众。一是媒体公开。要通过广播电视、互联网等新闻媒体发布党务工作信息并进行互动。可以互联网为信息来源，定期编发舆情专报上报党委，党委主要领导要及时做出批示，督促解决网民提出的具体问题。二是专栏公开。为方便农村和社区基层党员群众了解党务工作情况，可以在相关单位和村、居建立党务公开栏，将日常事务在公开栏进行公示，还可以规定每季度集中举办一次14/16“党务公开日”，有条件的地方和单位还可以设立电子触摸屏，方便群众查询。三是文件公开。依托档案管理机构开辟现行文件阅览中心，将党委及其工作部门的现行文件集中向社会公开，提供“一站式”服务，让群众免费查阅“红头文件”。四是会议公开。主要是通过各类层次的会议向党员群众公开党委决策及工作进展情况。除了在例行的党委会、党员会、党代会公布党务信息之外，还可以增创三种会议形式一是形势通报会。扩大列席党委重要会议的人员范围，增加会议频率。二是党务信息发布会。邀请党代表、人大代表、政协委员及新闻媒体代表参加，由党委部门领导在会上分别公布部门