论行政法的目的、手段与体系（二）

1/6论行政法的目的、手段与体系（二）二、关于实现行政法目的的手段所谓行政法的手段是指实现行政法的目的所采用的方法。关于行政法的手段，许多学者，尤其是控权论者1会不加思索的认为就是控制行政权。这种观点固然有其合理的一面，但有很大的局限性，不仅手段单一，而且就控权论者主张的控权范围来说，也过于狭窄。也有学者认为行政法方法应当是平衡，即以平衡的方法处理行政机关与相对人之间的权利义务关系2。应当说，平衡作为一种手段在以公民为本位的行政法中，其作用是有限的。当然也有一定的作用，如当行政参与权与行政效率相矛盾时，要运用平衡手段加以解决。笔者认为，探讨行政法的手段应当从其目的出发，并考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等。第六，对外行政管理的主体形式，包括行政机关对外管理的资格要件、行政授权、行政委托等。从上述行政组织法的内容可以看出，行政组织法与公民的行政权益是密切相关的。首先，公务员制度与公民的行政参与权密切相关，参加公开竞争考试、进入公务员序列参与管理是公民的一项权利，需要公务员制度予以保障；第二，行政组织的整体规模决定了公民负担的大小，整体规模越大，公民的税收负担就越重；第三，行政权限的大小应由公民的行政权益来决定，行政权限不能膨胀以致损2/6害行政权益或妨碍公民行使权利；第四，行政机关的合理设置、行政权的合理分配以及对外管理主体形式的规范化、统一化，有利于对公民行政权益的保护；第五，行政组织法所追求的效益之一即提高行政效率，更直接关系和影响到公民的行政权益。一个机构臃肿、人浮于事、官僚主义盛行的政府不可能增进而只可能损害公民的利益。LOCALHOST行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。具体地说，行政组织立法包含这样几个层次第一级立法，制定行政组织基本法确定行政组织法定原则、中央与地方分权原则等，并对行政组织的基本法律问题作出规定。第二级立法，制定中央与地方关系法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法，确定中央及地方各级政府的权限。这一层级的行政组织立法还应包括公务员法。第三级立法，制定中央各行政机关设置法，明确各行政机关的任务、主管事项、权限、内部主要机构的设置等；制定行政机关编制法，规定行政编制的范围、编制规模及标准等。2行政程序法行政程序法是确认公民行政程序权利的法，它通过对行政活动的步骤、顺序、方式及时限的规定来保障行政活动3/6的民主、公正、效率，确保公民行政权益的最大实现。行政程序法与公民的行政实体权利、行政程序权利以及行政权益都有直接联系。首先，公民的行政实体权利需要行政程序法的保障，如行政参与权、平等权、行政救济权等，离开了行政程序法，这些主体权利就难以真正实现；其次，只有通过行政程序立法，公民的行政程序权利才能得到确认和实现。程序权既是实现实体权的保障，又相对独立，其自身的价值追求是公正和效益。从法律传统看，我国的法律向来注重实体，轻视程序，反映在行政活动中，公民行政程序权的独立性没有得到承认4，虽然行政处罚法首次肯定了公民的程序权利，如听证权等，但普遍确认和保障公民的行政程序权利的任务仍十分艰巨。再次，行政程序法的制定与实施将为公民带来许多利益。行政程序的规范、统一、简洁、高效不仅会给行政过程中的公民带来很大便宜，而且行政效率的提高会促进社会的发展，受益者是全体国民。行政程序法的内容主要取决于三个因素第一，对公民行政程序权利的认识。从应然状态看，公民应享有哪些行政程序权，这将在一定程度上决定行政程序立法的范围。第二，公民实现其行政实体权的程序保障。不同种类的行政实体权性质不同，要求的程序也不同，因此行政程序要根据充分实现行政实体权的需要来设置。第4/6三，行政效率的需要。为确保行政目的的迅速实现，必须注重行政程序的简洁、高效。值得指出的是，程序的公正和行政效率既有相互促进的一面，又常存在冲突，从保障公民最大行政权益的目的出发，必须两者兼顾，不能顾此失彼。一般来说，行政程序法包含两个层次的立法。第一，行政程序基本法，主要确定行政程序设定的原则及公民的行政程序权利，规定基本的行政程序制定及违反行政程序法的责任等。第二，规定具体行政程序制定的法律，如行政公开法、行政调查法、行政听证法等。目前我国行政程序立法呈分散趋势，这固然有许多客观原因，但分散立法易导致标准不一和重复、冲突等不良后果，尤其是很难改变“程序法附属于实体法”这一陈旧观点，难以真正确立行政程序权的独立地位。3行政过程中的实体法行政过程中的实体法是指行政管理中的一切实体法律规则，与传统意义上的行政实体法不同，后者与行政诉讼法相对应，包括行政组织法、行政程序法与行政过程中的实体法。行政过程中的实体法与公民的行政实体权利密切相关，是对公民行政实体权利的确认和保障。从构成上看，行政过程中的实体法应包含两部分，一部分是与各类行政管理都有关的实体法规范，如行政合同法、行政强制5/6执行法等；另一部分是与部门管理有关的实体法，如兵役法、义务教育法等。由于公民的行政实体权利很多，实现各类权利的途径不同，加之确保这些权利实现的具有复杂多变的特点，因而很难制定出一部综合性的基本法典。实践中，行政过程中的实体法是由多种法律、法规构成。需要指出的是，由于过去没有树立在行政上以公民为本的思想，因而行政过程中的实体法大多从管理的角度而不是从保障公民行政权益实现的角度来制定，管理色彩很浓。这种状况有待改变。至于行政过程中实体法应包括哪些具体内容，尚须进一步研究。4行政救济法行政救济法是对其合法权益受不法行政侵害的公民提供补救的法，包括行政诉讼法、行政复议法5以及国家赔偿法等。和行政组织法、行政程序法、行政过程中的实体法相比，行政救济法更侧重于对公民合法权益的保护，而前三类法律则侧重于对公民应享有的行政权益的确认及有关制度的建立，两者相辅相成，但又不能相互取代。从其内容看，行政救济法主要规定的是行政诉讼制度、行政复议制度和国家赔偿制度，即通过对引起争议的具体行政行为的合法性审查，撤销违法行为，赔偿公民所受的6/6实际损害而达到保障公民合法权益的目的。目前，我国的行政救济法框架已基本形成，但仍存在不少问题，如行政诉讼的范围过窄，国家赔偿的程度较低等，要真正发挥行政救济法的作用，无论在理论上还是在实践中，都有待于继续完善。1这里指主张行政法是控权法