论新农村建设决策与农民群众参与机制建设

1/13论新农村建设决策与农民群众参与机制建设论新农村建设决策与农民群众参与机制建设摘要新农村建设决策实际上是乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对农民群众如何决策。新农村建设决策必须尊重民众意愿，农民群众参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了新农村建设决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府善治和农村社会的和谐发展。关键词新农村建设决策；农民群众参与；机制建设新农村建设决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程。随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。新农村建设的直接管理决策的人民政府乡镇人民政府，是我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点基层，她的能力如何，能力如何得以体现，直接关系政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时代发展和社会变革传2/13统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时代发展要求和社会变革，因此，在新农村建设决策中，乡镇人民政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。一、新农村建设决策新农村建设决策正确与否关系到一个乡镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。新农村建设决策乡镇人民政府要遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考虑本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或发布解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点3/131、地方发展性。乡镇一级政府是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，不同的乡镇区域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定新农村建设的关键因素。2、直接关系最广大农民的根本利益。乡镇一级政府是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，乡镇人民政府决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。3、要有现实性又具长远性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的乡镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令发布，对于国民经济社会发展计划，有35年的短期、510年的中期、1025年的长期的规划，这本身要求决策者有长远的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。4/134、授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着新农村的不断推进，法律赋予乡镇政府较大的决策权利和权限，同时也对乡镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。二、新农村建设如何面对农民群众决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，在社会主义新农村建设中，乡镇政府决策应考虑以下问题1、面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题；2、基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；3、在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。第一、科学决策和民主决策必须相结合科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，5/13它包括三个环节确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在新农村建设的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。新农村建设要从乡镇的社会经济实际情况出发，乡镇决策应遵循如下程序调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的6/13听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。第二、决策要以农民群众为中心新农村建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。新农村建设决策要切实体现以农民群众为中心原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。所谓以人为中心决策，就是从体现政府统治意志的政令发布式转变为实现新农村建设可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。以人为中心决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神7/13的体现，更为重要的是，以人为中心决策过程重要环节是公共参与决策。第三、决策要遵循农民群众参与原则从新农村建设实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，新农村建设原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有农民群众参与表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说乡镇政府应该提供这些机会和创造相关的条件。乡镇政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。农民群众参与要积极参与乡镇政府决策，对决策进行监督，乡镇政府要积极应对参与农民群众参与不能消极应对，接受农民群众参与的监督、申诉和质询。科学方面的原则有新农村建设决策是系统工程，农民群众参与要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而乡镇政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。目前，从全国各地乡镇实践看，农民群众参与的模式主要有听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。8/13这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于的新农村建设合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，农民群众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意。第五、决策要尊重农民群众参与的价值取向新农村建设决策要遵循农民群众参与的价值取向应该包含以下涵义一是必须尊重农民群众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，农民群众参与的实施需要其他制度安排来保证，农民群众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束农民群众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和9/13公开，农民群众对涉及自身权益的信息有知情权，而在乡镇政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得农民群众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。第六、决策要充分考虑影响农民群众参与的因素新农村建设公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响。从乡镇新农村建设公共参与实践看，影响决策因素主要有1、官员的能力；2、政治素养；3；相关法律不足；4、政府决策很少考虑公众；5、缺少资源；6、参与水平不高；7、缺少时间；8、没有法律保障；9、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。三、新农村建设决策与农民群众参与机制建设新农村建设决策过程中的农民群众参与机制10/13当前，我国新农村建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在乡镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从乡镇建设调查中的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于乡镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢如何保证科学决策和民主决策谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。新农村建设参与农民群众参与行为贯穿乡镇政府决策的全过程，不仅是乡镇政府的主动的、积极的行为，也有农11/13民群众的主动的、积极的行为，它所体现的是农民群众理性和乡镇政府对农民群众意愿的重视和对农民群众利益的关切，然而，在我国乡镇建设中的决策实践中，大多数情况下是农民群众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到乡镇政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施农民群众参与，乡镇政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，新农村建设农民群众参与渠道的缺乏或不畅通造成许多农民群众与基层政府的冲突性，农民群众的参与意识的提高与乡镇政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和乡镇政府合法性受到质疑。当前新农村建设决策公共参与机制急需解决的问题第一、赋予农民群众参与的对等权利。提高农民群众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予的农民群众一般知情权和质疑权。乡镇政府应尽可能公开一些政务信息，使对政农民群众对政府的决策、动态有所了解；尊重农民群众参与诉求。第二、立法为农民群众参与决策机制的运行提供法律保障。新农村建设决策中的农民群众参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，因此，农民群众参与行12/13为的法制化是农民群众参与机制运行的根本保障。没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，很难体现政府决策的民主化和科学