苏州工业园区投融资模式研究

苏州工业园区投融资模式研究 浦亦稚 ( 江苏省苏州工业园区国有资产监督管理办公室苏州215028) 摘要:从全国范围看， 发达地区的开发区已进入产业升级、 城市崛起的阶段， 如何逐步从 “开发模式” 转向 “盈利模式” ， 是开发区转型发展的“关键” 。苏州工业园区是国家级经济开 发区的典范， 从某种程度上说， 过去 20 年苏州工业园区投融资模式最重要的经验是由国资国 企创造的。国资国企在开发区建设中发挥了融资服务和公共服务的支撑作用， 同时打造了大 量优质资产， 不断提升园区整体的投资环境， 从而实现了各类社会资源、 资金在园区内的优化 配置。未来， 苏州工业园区的国资国企应当努力转型成为区域投融资体系中最具效益的市场 主体， 为更有效益的产业发展和城市发展服务。 关键词:政府型投融资模式市场化投融资模式开发区转型国有投融资平台 中图分类号:F127 9文献标识码:A文章编号:1005 1309( 2014) 09 0054 011 作者简介: 浦亦稚， 江苏省苏州工业园区国有资产监督管理办公室经济师。 一、引言 2014 年是我国国家级经济技术开发区设立 30 周年。开发区建设不仅是中国改革开放的重 要组成部分， 从某种程度来说， 也折射出中国城市 化的发展历程。许多成立较早的国家级开发区， 当前正逐渐从发展外向型经济的主战场转向构筑 新城的重要载体， 同时也普遍面临从开发建设转 向产业发展和城市崛起的发展阶段。 对开发区的开发、 建设和运营来说， 其投融资 体制和模式是一个重要课题。从国内的模式看， 土 地融资在开发区开发与建设阶段发挥了非常重要 的作用。李正图( 2012) 总结浦东开发开放创造了 土地批租的开发模式和融资模式， 即 “财政空转， 土 地实转， 成片规划， 滚动开发” 。截至 2001 年底， 上 海以土地批租形式向陆家嘴、 金桥、 外高桥和张江 四大开发公司出让土地共 6159 平方公里， 折算成 国有资本共计 61 3 亿元， 并作为国有股投入四大 开发公司。凭借土地资本， 四大开发公司在国内外 资本市场共计融资 200 多亿元。陶然( 2013) 认为 地方政府基本上都是通过以土地出让金为主的各 种预算外收入和对外举债( 通过地方投融资平台抵 押贷款) 来解决城市化投融资问题。 随着开发区逐步进入产业发展与城市崛起的 阶段， 这种依赖土地进行融资的方式正面临较大 的债务和金融风险， 国内区域经济研究学者普遍 认为开发区建设应当积极寻求投融资模式转型路 径。吴敬琏( 2011) 认为， 地方政府最不应该做的 事， 便是直接组织融资和操办项目， 因为技术创新 的主体是企业， 官员并不具有获取这方面信息的 能力和取得经济效益的激励。他( 2013) 还认为 45 第 70 期2014 年 9 月 中国旧型城镇化是由赚取土地差价推动的， 这种 以土地财政和土地金融为主导的投融资模式过度 依赖房地产市场的繁荣， 风险随着时间积聚。推 行新型城镇化首先就要摒弃原先城镇化的投融资 模式， 寻找替代方案。贾康( 2011) 认为， 一些地 方政府融资平台盲目扩大融资量， 甚至不考虑自 身还款能力， 导致融资规模巨大， 超过政府实际承 受能力。他建议尝试公私合作( PPP) 管理模式， 该模式涵盖融资机制， 可以充分调动社会资金和 民间资本， 借助私人部门参与提供公共产品和服 务; 他还建议允许地方政府自行发债， 推进地方政 府踏上 “阳光化” 的融资轨道。 苏州工业园区是国内第一个中外合作开发建 设的园区， 其投融资模式的形成与发展具有一定 的特殊性， 本篇尤其关注国资国企对园区投融资 模式形成的贡献， 通过厘清园区发展阶段与投融 资模式市场化程度之间的关系， 为进一步完善园 区投融资模式提出相关建议。 二、苏州工业园区投融资模式 发展历程及特征 ( 一) 第一阶段( 19942000) : 开发主体单 一， 投融资主体相对单一， 投融资模式以政府型财 政融资为主 苏州工业园区是在中国对外开放大背景下设 立的。1994 年 5 月， 作为国内第一个中外合作的 开发区， 苏州工业园区启动开发建设。与国内其 他开发区一样， 苏州园区成立了管委会和开发公 司。中新苏州工业园区开发集团 ( 以下简称 CSSD) 由新加坡方和中方共同出资成立， 第一次 注册资本 5000 万美金， 新方财团持股 65%， 中 方财团持股 35%。双方达成协议， 由新方控股 的 CSSD 负责园区首期基础设施的开发建设， 中 方主要负责规划区域内的动拆迁和行政管理 工作。 尽管是国家战略， 苏州园区从一开始就面临 “有政策、 无资金” 的局面。在借鉴新加坡经验的 基础上， 园区制订了科学合理的建设规划， 但对完 整的投融资体制和融资平台却没有较为成熟的考 虑。园区初期的开发主要是依靠苏州地方政府的 财政投入和新加坡方面的投入。1996 年 3 月， 部 分央企入股中方财团， CSSD 注册资本增至 1 亿美 元， 中新双方股比结构保持不变。由于首期基础 设施开发建设工程浩大， 资金缺口巨大， 尤其在 1997 年东南亚金融危机时， 适逢园区开发规模最 大的一年， 当年开发投资达 10 亿元， CSSD 面临庞 大的支付压力。 与其他开发区不同的是， 苏州工业园区的投 资主体包括苏州地方政府与新加坡两方面。中方 的投融资模式主要是依靠地方政府财政性融资。 新加坡合作开发建设苏州工业园区主要以盈利为 导向， 投融资主要以 CSSD 为主体， 采用银行信贷 的融资方式。新方同时还邀请有实力的财团共同 开发园区， 如新加坡胜宝旺工程负责发电站、 自来 水和污水处理工程， 吉宝工程负责发电厂和煤气 工程等。但由于巨额的财务费用、 高额的还款利 息及人力成本等因素， CSSD 一再亏损， 1997 年底 贷款规模为 25 5 亿元， 资产负债率为 84%; 1998 年、 1999 年贷款规模为 26 5 亿元， 负债率达 90%。新方对园区的盈利预期逐渐悲观， 对持续 投入资金也保持谨慎。因此， 这一阶段“资金” 成 为园区开发建设最大的瓶颈， 导致首期基础设施 的开发进程比较缓慢， 70 平方公里的规划面积， 截至 2000 年仅完成了金鸡湖以西的 8 平方公里。 就此， 1999 年中新工作委员会就园区发展签署谅 解备忘录， 根据备忘录， CSSD 将从 2001 年 1 月 1 日开始调整股比， 中方将持股 65%， 新方持股 35%。这意味着园区接下来的开发建设将在中方 的主导下进行。 ( 二) 第二阶段( 20012008) : 开发主体逐渐 多元， 投融资主体日趋多元， 投融资模式以政府型 信贷融资为主 2001 年， 中新双方股比调整之后， 苏州工业 55 苏州工业园区投融资模式研究 新方财团由新加坡政府控股公司、 有实力的私人有限公司和一些世界著名跨国公司联合组成。 苏州工业园区股份有限公司( 中方财团) 是由中央、 省、 市14 家国有大企业组建的股份制公司， 是园区的中方投资 主体之一， 是中新苏州工业园区开发集团股份有限公司( CSSD) 的控股大股东。 园区进入了以中方为主导的开发阶段， 中方全面 负责园区的开发建设， 新方则转向提供人员培训 等辅助职能。从 2001 年开始， 园区开始进入二、 三期基础设施开发阶段， 包括约 53 平方公里的规 划土地面积和约 8 平方公里的金鸡湖水面面积。 同年， 国家土地政策发生变化， 国务院发布关于 加强国有土地资产管理的通知 ， 明确规定商业、 旅游、 娱乐、 商品住宅 4 类经营性用地一律实行土 地使用权招标、 拍卖和挂牌出让。 为进一步提高开发效率， 中方决定再成立一 个国有独资公司作为园区第二、 三期基础设施主 要的开发主体， 而 CSSD 主要负责中新科技城、 经 营性载体( 厂房) 等项目的土地一级开发和二级 开发。苏州工业园区地产经营管理公司于 2000 年 12 月成立， 下设苏州工业园区土地储备中心。 公司成立之初的主要职能是承担园区建设资金筹 集和基础设施开发主体， 其定位与传统的开发公 司定位基本一致。然而， 巨大的资金“瓶颈” 摆在 面前， 二、 三期开发建设除了土地一级开发， 还包 括土地的二级开发， 包括产业园区、 厂房、 公共服 务配套等功能性载体的开发建设。此外， 出于产 业发展的考虑， 中方还需承担招商引资等职责。 接过开发建设的重任之后， 地产公司与国家开发 银行进行深度合作， 积极推进“开发性金融” 在园 区的创新实践， 从 2000 年到 2006 年， 国家开发银 行先后向园区承诺了 4 期贷款， 实施了金鸡湖环 境治理、 园区二、 三期基础设施建设、 独墅湖桥隧 等一系列重要工程。累计承诺额 194 11 亿元， 累 计发放额 134 5 亿元， 占到园区基础设施建设累 计投资的三分之一。 伴随着园区相关功能性载体开发的完成， 以 及城市功能的逐步完善， 许多国企在完成“行政 任务” 之后开始积极探索自身的可持续发展， 不 断拓展新的业务， 以谋取更加长期和稳定的利润 来源。国企开始逐步成为投融资的市场主体， 园 区投融资主体逐步多元化。 这一阶段， 园区投融资模式逐渐从第一阶段 的财政性融资转向政府信贷融资。这里的“政 府” 是指代表政府的地产经营管理公司等投融资 平台和项目实施主体， 它们由政府出资组建， 代表 政府承担园区建设的融资、 建设和还贷责任。伴 随园区逐步进入功能性开发阶段， 园区投融资主 体逐步多元化， 市场化的投融资模式逐步介入园 区各类项目的开发、 建设和运营。 ( 三) 第三阶段: ( 2009 ) 开发主体多元化， 投融资主体多元化， 政府型投融资模式与市场化 投融资模式并存 苏州工业园区经过近 20 年的开发建设， 其基 础设施、 产业载体、 城市功能配套等一系列重大任 务相继完成， 形态开发趋于尾声， 功能开发日益完 善， 逐步进入“后开发时代” ， 发展格局逐渐从工 业化主导转向城市化主导， 发展重点随之转向优 化产业布局、 发展主导产业、 加快城市崛起的第三 阶段。全球金融危机后， 苏州园区开始加强转型 发展的力度， 提出要加快从外向型经济向创新性 经济转型， 从工业经济向服务型经济转型的步伐。 园区的国资国企在基本完成开发建设的行政 任务之后， 也面临朝市场化方向转型， 其发展方向 不仅要提升自身的市场地位， 更要成为支撑园区 产业发展的重要组成部分。在此背景下， 整个市场 投融资的主体逐渐转变为支撑园区产业发展的各 类企业， 投融资模式也逐渐转向更加市场化的模 式。例如， 从2008 年开始， 地产公司积极改变开发 性经营业务收入占比过大的现状， 逐步明确了 “以 城市综合开发为核心主业， 以房地产开发经营及相 关配套行业为培育主业” 的转型发展思路。 从突破地区资源瓶颈、 推进产业结构调整、 提 升国企市场竞争力以及更好满足区域新型城镇化 市场需求等方面出发， 园区加快实施“走出去” 战 略的步伐。园区以 CSSD 为龙头， 联合其他相关 企业， 从 2006 年开始， 积极“抱团” 走出去， 到异 地进行投资和区域成片开发， 将 20 年来所形成的 “将一片农田区打造成一座新城” 的能力输出到 其他区域。目前 ， “走出去” 项目的范围已达 250 平方公里， 包括苏州宿迁工业园区( 共建) 、 苏州 南通科技产业园( 共建) 、 苏滁现代产业园( 共 建) 、 霍尔果斯经济开发区( 援建) 等。除了“抱团 出击” ， 一些市场化程度较高的国企出于自身发 展的需要把握市场机会， 主动出击， 采取与其他企 业合作的方式积极向区外拓展业务。不少企业因 65 第 70 期2014 年 9 月 为之前参与了 “抱团走出去” ， 逐步在当地树立了 一定的品牌知名度， 为后期进一步发力“走出 去” ， 辐射周边区域奠定了基础。例如， 南通圆融 广场项目就是因为苏通产业园的背景而受到地方 政府的欢迎和支持。 随着园区发展过渡到产业升级、 城市崛起的 阶段， 投融资主体更趋多元化， 投融资模式也更趋 市场化。但在一些大型载体项目和产业项目的投 融资上， 政府投融资平台仍然发挥了重要的作用。 三、苏州工业园区主要融资 方式概述 目前， 苏州工业园区采取政府型投融资模式 与市场化投融资模式并举， 一方面， 园区开发建设 尚未完全结束， 一批功能性的载体仍处于开发建 设中， 尤其是一些大型的产业项目， 完全市场化的 融资模式难以高效、 快速地解决资金问题; 同时， 园区的发展重心已基本从开发建设转移至产业发 展， 投融资主体以企业为主， 并逐步多元化， 融资 模式也日趋市场化。 ( 一) 政府型投融资模式下的主要融资方式 1 间接债务融资。 ( 1) 银行贷款。商业银行作为当前国内金融 市场最重要的主体， 是地方政府平台最主要的融 资渠道与合作伙伴。截至 2013 年 6 月， 园区国有 企业融资规模达 718 92 亿元， 苏州工业园区以国 有资产控股发展有限公司( 下称“园区国控” ) 和 苏州工业园区地产经营管理公司( 下称“园区地 产” ) 为代表的国有投融资平台公司在园区开发 建设和转型升级中承担着重要角色。2013 年园 区功能平台型企业全年融资共计 103 6 亿元， 其 中国控公司融资 48 7 亿元， 地产公司融资 54 9 亿元。从短期来看， 国有投融资平台仍然是园区 一些大型功能载体、 重点产业项目的投融资主体， 银行贷款仍是资金的重要来源。 ( 2) 并购贷款。为更好地盘活国资平台的存 量资产， 园区国控、 地产公司积极响应国家开发银 行投贷协同机制， 向国开行申请了总额为 10 亿元 的 “并购贷款” ( 首期 4 亿元) 。该并购贷款由地 产公司通过协议方式， 收购国控公司所持有的园 区金鸡湖酒店发展集团有限公司 23 49% 的股 权， 国开行依据股权收购中地产公司需支付的股 权收购价款， 按最高不超过 50% 比例向地产公司 发放贷款。 2 多元化直接债务融资。 ( 1) 企业债券。园区地产公司在国开行体系 的协助下， 由国家开发银行担任主承销商并担保， 从 2003 至 2012 年连续发行 3 期企业债， 共计 42 亿元。 ( 2) 定向资产支持票据( ABN) 。园区国控公 司于 2012 年 6 月在中国银行间市场交易商协会 成功注册了全国范围内首单资产支持类私募产 品 5 年期 10 亿元资产支持非公开定向债务 融资工具， 并于 9 月顺利发行， 发行利率 6 4%。 募集资金主要用于补充正常生产经营流动资金需 求， 偿还银行借款等。在当时并无具体政策指引 的条件下， 该单债务融资工具的成功注册与发行 直接推动了 2012 年定向资产支持票据( ABN) 相 关政策的出台。 ( 3) 非公开定向债( 私募债) 。园区国控公司 于 2012 年 11 月在银行间市场交易商协会成功注 册了 3 年期 7 5 亿元非公开债务融资工具( 私募 债) ， 并于当月 29 日顺利发行， 发行利率 5 91%。 此债券的发行对国控公司而言具有灵活性强、 发 行相对便利、 信息披露要求相对简化、 可“量身定 制” 等优势， 丰富了国控公司的直接融资手段。 ( 4) 中期票据。继 2008 年成功发行 10 亿元 短期融资券， 2011 年成功发行 29 亿元中期票据 后， 园区国控公司于 2012 年 9 月再次在银行间市 场交易商协会成功注册了 5 年期 15 亿元中期票 据， 发行利率 5 41%。中期票据的成功发行， 一 方面， 给予国资国企发展更多支持， 大大充实了开 发投入的资金保障， 使得国资国企能以更强有力 75 苏州工业园区投融资模式研究 并购贷款: 是指商业银行向并购方或其子公司发放的， 用于支付并购交易价款的贷款。根据 商业银行并购贷款 风险管理指引 相关规定 ， “并购” 是指我国境内并购方企业通过受让现有股权、 认购新增股权， 或收购资产等方式以实 现合并或实际控制已设立并持续经营的目标企业的并购交易。 手段加大固定资产投入; 另一方面， 也有利于平衡 银行信贷资源， 降低对间接融资的过度依赖。 ( 5) 保险债不动产债券融资。2012 年 12 月， 园区地产公司发行“太平资产苏州工业园 区镇一体化项目债券投资计划” ， 共计 11 亿元， 由民生银行担保， 地产公司以土地抵押的形式做 反担保。2013 年 2 月， 国控公司 8 亿元“太平 洋苏州工业园区商业不动产债权融资计划” 获 得中国保监会批准， 成为全国首单由商业银行提 供担保的商业不动产债权融资计划， 该计划融资 期限 10 年。 ( 二) 市场化投融资模式下的主要融资方式 1 企业信用融资。 ( 1) 银行贷款。园区大多数企业目前的融资 方式还比较单一， 主要采用银行贷款， 包括开发贷 款、 流动性资金贷款、 银团贷款、 经营性物业贷款、 项目贷款等。未来， 在短期内， 由于银行在金融系 统中仍居主导地位， 国有企业融资结构仍以间接 融资为主。 ( 2) 股权融资。为推动中新合作在更高、 更 广的平台上运行， 中新集团( CSSD) 在 2000 年就 提出了上市的工作思路。2007 年， 集团全面启动 资产重组、 公司改制等上市准备工作。2008 年 9 月， 公司 IPO 申报材料上报中国证监会， 计划向社 会公开发行不超过 4 5 亿股， 募集资金约 13 6 亿 元。基于公司主营业务涵盖了园区开发比较完整 的产业链， 证监会将中新集团纳入“开发区” 板 块。2014 年 5 月， 中新集团( CSSD) 进入证监会 IPO 披露名单中。此外， 一些房地产公司例如中 新置地也通过实施 “走出去” 战略， 在异地设立子 公司， 引入当地战略伙伴一起开发， 进行直接股权 融资。 ( 3) 资产证券化融资。2013 年 7 月， 中新集 团( CSSD) 启动资产证券化融资工作。融资方案 以公司 9 幢租赁物业的租金收益权设立专项资产 管理计划， 在上交所发行 10 年期融资产品， 预测 融资规模 9 亿元， 综合成本低于一年期银行贷款 利率。募集到的资金将用于新型城镇化建设或置 换成本较高的银行贷款。 2 企业项目融资。BOT、 BT方式。苏州工 业园区“走出去” 投资设立的苏宿工业园区以 BOT 的方式引入民营企业来建设总投资 2 亿元、 日处理能力 8 万吨的污水处理厂， 同时还引入苏 州中信集团和中新工业园区市政公用发展集团两 家公司， 以 BT 模式承担 3 67 平方公里的基础设 施开发任务， 总投资额 13 亿元。 四、苏州工业园区投融资模式 所面临的问题 ( 一) 融资环境日趋严峻， 融资政策从紧从严 1 财政对国资国企的支持力度减弱。随着园 区逐步加快转型发展的步伐， 园区最初以财政收入 和土地授权经营为支撑的发展模式面临园区土地 资源日趋匮乏、 财政收入增长日益减缓等问题， 园 区财政对国资国企的支持力度正逐步减弱。 2 地方融资平台贷款政策从严。自 2010 年 开始， 银监会就开始整治地方融资平台贷款风险， 规定地方政府融资平台公司所有的贷款审批、 发 放以及所涉及融资权限等核准均需上报总行统一 审议审查核批， 平台类企业的银行贷款从授信到 放款等各环节均受到较大限制。 3 部分行业融资政策从紧。园区国企的行业 集中度过高， 不少国企的业务直接或间接地与房 地产相关联， 同时承担了大部分城市功能性载体 投资、 建设和运营的任务。在当前房地产严格调 控的大环境下， 园区国企融资的渠道和规模受到 了较大的约束。 85 第 70 期2014 年 9 月 BOT 即 “build operate transfer” ， 意为 “建设 经营 转让” ， 我国一般称为 “特许权” ， 是指政府部门就某个基础设 施项目与私人企业( 项目公司) 签订特许权协议， 授予签约方的私人企业来承担该项目的投资、 融资、 建设、 经营与维护， 在 协议规定的特许期限内， 这个私人企业向设施使用者收取适当的费用， 由此来回收项目的投融资， 建造、 经营和维护成本并 获取合理回报; 政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、 调控权; 特许期届满， 签约方的私人企业将该基础设施无偿或有 偿移交给政府部门。BT 即 “Build Transfer” ， 意为 “建设 移交” ， 是 BOT 模式的一种变换形式， 指一个项目的运作通过 项目公司总承包， 融资、 建设验收合格后移交给业主， 业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。 ( 二) 平台投融资压力大， 缺乏长效偿债机制 园区投融资平台承担了大量基础性、 公益性、 功能性项目的投融资任务， 投资规模大， 回报周期 长， 已远超其资本金， 超过其实际偿付能力， 未来 融资空间趋近饱和。比如园区国控公司， 目前 债券融资规模已超 70 亿， 未来可用于进行融资的 资产和项目已近枯竭。截至 2013 年 9 月， 国控与 地产两大融资平台公司合并资产负债率为 67%， 由于缺乏长效的偿债机制， 目前平台公司还本付 息资金主要来自政府补贴、 土地出让金和经营 性项目收益， 前两块资金均存在不确定因素， 加上 园区国企经营现金流严重不足， 2012 年约为负 12 亿元， 缺乏足够的还款能力， 需要依靠举新债来支 付利息费用。 ( 三) 融资结构不尽合理， 融资能力有待增强 进入 “后开发时代” ， 苏州园区的融资模式正 在向以银行信贷融资与证券、 债券市场融资协调 发展的现代金融市场融资模式转变， 但现有的融 资结构仍有待改进: 一是银行贷款占比仍然较高， 平台公司还本付息压力较大。截至 2013 年， 园区 融资余额 620 亿元中的 82% 来自银行贷款。二 是园区土地资源开发殆尽， 土地出让金收入日益 减少。三是直接融资占比较低， 平台公司缺乏稳 定的收入来源， 面向市场的多元化融资机制尚未 真正形成。 ( 四) 投资仍显行政化， 市场融资压力增大 园区国企的国有股权比重偏高， 使得企业的 经营仍然具有浓厚的政府色彩， 无法完全摆脱 “国有的” 束缚。部分国企， 如文博中心、 商旅发 展、 科技教育服务类等公司所进行的投资均从行 使部分政府职能出发， 多为投入大、 收益低、 回收 期长， 社会效益大于经济效益的项目， 这些项目在 决策前期缺乏对企业偿债规模、 融资综合成本等 进行科学测算， 在项目实施过程中， 对新增投资的 节奏控制不力， 没有建立严格的资金追加约束机 制， 项目建成后， 企业自身的现金流又往往不足以 承担后续的运营。投资行为的行政化导致收益型 现金收入的缺失， 使得国企的资金周转发生困难， 并在一定程度上直接加大了国资国企的融资压 力， 增加了企业融资的综合成本。 ( 五) 国企负债率较高， 直接融资风险增高 截至 2013 年 6 月底， 园区国资国企资产负债 率为 70 25%。相比资产负债率较高， 国企的收 益率却较低， 这说明国企运作资产的效率不高， 高 负债率并没有实现财务杠杆的正效应。在此情况 下， 盲目扩大直接融资可能会导致资产负债率进 一步上升， 从而形成严重的财务费用包袱。 ( 六) 资产固化现象严重， 存量价值难以释放 园区许多国有企业在成立之初， 为了缓解资金 压力， 主要以土地作价出资， 虽然这些企业具有较 大资产规模， 但主要以土地、 设备、 场馆等难以变现 的固定资产形式存在， 并且许多具有公益性质且盈 利能力较低的资产， 资产盘活和运作能力普遍缺 乏。例如， 文博中心就属于公益性、 功能性较强、 利 润率较低甚至不盈利的板块， 资产固化现象严重。 ( 七) 平台公司股权安排与融资职能不尽匹配 国控与地产公司作为园区两大投资控股企业， 共同持有多数国有企业的股权， 但两家公司并未完 全根据其与下属企业之间法定的产权关系在合并 范围内行使股东权利和履行出资者职能。比如就 融资而言， 地产公司持有下属企业大部分股权， 但 其融资主要用于自身运营及土地开发， 国控公司虽 然持有下属企业小部分股权， 却承担了大多数下属 企业的资本金融资任务。由于在股权关系上未形 成与融资规模相匹配的资产资源， 使得国控公司难 以对下属企业的资产、 资金和资源进行统筹运作， 增加了国控作为平台公司融资的困难。 五、苏州工业园区投融资 模式经验总结 ( 一) 借鉴新加坡， 高起点规划、 高标准建设 新加坡早期的投资有力支撑了苏州园区的首 期开发。同时， 苏州工业园区充分借鉴新加坡 95 苏州工业园区投融资模式研究 苏州工业园区国有资产控股发展有限公司是园区管委会投资的国有独资公司， 代表政府履行出资人职责。 2007 年财税体制改革后， 土地出让金收入直接纳入财政， 地方政府投融资平台公司根据土地前期开发费用得到 相应补偿， 不再像以前一样按比例提成。 “规划先行” 的理念和做法， 在开发建设过程中， 立足 “先规划后建设、 先地下后地上” 的原则， 适 度超前建设重要的基础设施， 严格按照规划功能 区域和控制指标整体推进开发， 完成了高标准的 基础设施。高起点的城市规划布局为日后园区的 招商， 以及吸引大量外资和社会资本奠定了良好 的基础， 也为后来园区高起点进行制度创新和市 场建设提供了更多可能。 ( 二) 用好土地资源， 解决资金瓶颈， 提升开 发速度 苏州工业园区开发建设伊始， 由于没有财政收 入， 财力也十分薄弱， 尤其是进入二、 三期基础设施 开发阶段， 所面临的资金缺口巨大。面对这种局 势， 苏州园区大胆创新， 通过“资金空转、 土地实 转” 的方式将土地注入各类基础设施和功能性载体 开发建设当中， 开发主体再通过 “以地筹股 ” “以地 抵押 ” “以地招商” 等方式， 筹措了大量资金， 实现 从资源到资金的转化。这种以平台公司( 开发公 司) 为主体， 以土地资本化为核心的滚动开发模式 成为许多开发区快速融资、 快速开发的重要方式。 ( 三) 依托国资国企， 打造优质资产， 营造良 好环境 苏州工业园区在开发建设过程中， 依靠平台 公司快速高效地融通资金， 并依托各类国有企业， 完成了园区大部分基础设施和功能性载体的开发 和建设， 从而不断完善城市功能配套， 持续提升园 区的投资环境。尽管国资国企大部分的投资行为 具有基础性、 公益性、 功能性的特点， 投资回报收 益较低， 但国资国企正是通过牺牲自身的效益， 打 造了大量优质资产， 不断提升园区整体的投资环 境， 广泛吸引各类社会资金， 并实现了各类资源在 园区内的优化配置。 ( 四) 借助国开行， 引入“开发性金融” 助力 开发建设 自 2001 年中方成为苏州工业园区开发建设 主体以来， 园区不断进行制度创新， 开拓资金筹措 的新渠道， 其中最重要的经验就是积极主动与国 家开发银行对接， 在城市建设中尝试引入“开发 性金融” 。国开行与园区利用各自在融资与政府 组织上的优势， 在多个层面上进行战略合作， 大额 资金投入到基础设施领域， 迅速提升了园区资源 的价值， 成功吸引了几千亿元的国内外资金， 实现 了政府与金融机构双赢的局面。 ( 五) 探索 “走出去” ， 输出开发经验， 寻求发 展空间 经过近 20 年的开发建设， 苏州工业园区逐渐 形成较为完整的区域综合开发的产业链结构， 园 区各类企业抱团所形成的区域综合开发能力已成 为 “园区模式” 的核心竞争力。从 2006 年开始， 园区国资国企开始尝试“抱团走出去” ， 到异地进 行区域综合开发， 园区一些知名企业也利用自身 的品牌与国企积极合作， 加入“走出去” 行列。随 着近年来园区 “走出去” 的方式更趋市场化， 园区 在更广领域、 更高层次统筹和利用各类外部资源， 这不仅进一步提升了国资国企的市场竞争力， 同 时也获得了新的发展空间和经济增长点。 六、对开发区投融资模式的认识 ( 一) 当开发区处于形态与功能开发阶段， 投融 资模式以政府为主导， 投融资主体以国资国企为主 尽管开发区有不同类型， 但一般而言， 其开发 建设路径都会经历基础设施载体建设产业开 发 3 个过程， 即开发区从形态开发到功能开发， 再 到产业开发升级的过程。 第一阶段， 基础设施建设， 即土地一级开发 一般都是在开发区所在地政府主导下， 通过政府 所设立的开发公司进行的。因此， 这一个阶段的 投融资一般都会采取政府性投融资模式， 即依托 政府信用， 以政策性融资方式为主， 辅之以其他手 06 第 70 期2014 年 9 月 开发性金融: 一个国家或地区， 以国家信用为基础， 建立特殊的金融机构， 为促进国民经济的长远发展提供中长期 信用。目前， 国家开发银行作为开发性金融的主要践行者， 在国内处于领先地位。 土地一级开发: 是指由政府或其授权委托的企业， 对一定区域范围内的城市国有土地、 乡村集体土地进行统一的 征地、 拆迁、 安置、 补偿， 并进行适当的市政配套设施建设， 使该区域范围内的土地达到 “五通一平 ” “七通一平” 或 “九通 一平” 的建设条件( 熟地) ， 再对熟地进行有偿出让或转让的过程。 段进行来进行融资， 融资渠道主要包括政府财政 出资与政府债务融资。 第二阶段， 开发区对土地进行功能开发， 包括 建设厂房、 产业园区、 商务楼宇、 城市综合体、 公共 服务等设施和载体。功能性开发建设的周期长， 工程浩大、 资金需求大， 关系到开发区投资环境。 因此， 这一阶段的投融资基本上以政府为主导， 由 政府以及国有独资公司包揽功能性载体的投资、 建设、 运营。这些国有独资公司对载体项目的投 资行为， 本质上还是一种履行政府职能的行为， 投 融资主体看似变成了国有企业， 但这些企业本身 代表政府意志， 投资本身的出发点是非市场化的， 不以盈利为导向， 这一阶段的融资模式本质上还 是以政府融资模式为主。但相比第一阶段， 功能 性载体类型多样， 需要不同的国有企业来承担投 资、 建设和运营， 由此， 各类国有企业相继诞生， 如 各类房地产地产企业， 以及科教、 文化、 卫生等公 共服务类的企业。此外， 尽管是履行政府职能， 国 有企业也希望能够在项目上尽可能产生收益， 所 以融资环节中也介入了不少市场化的方式。许多 国有独资企业设立之初是政府行为， 并非市场需 求。但这些企业在完成政府交办的任务之后， 通 过树立起品牌， 逐步向市场化的企业转型。因此， 这一阶段的投融资模式兼具政府型与市场化的 特征。 政府型投融资模式最大的优点就是在依托政 府财政和良好信用的基础上， 能快速、 高效地筹措 到资金， 非常符合开发区早中期开发建设对资金 需要。同时， 由于政府所能提供的信用有限， 融资 能力也受到限制， 这种模式也会给政府财政带来 较大压力。此外， 这种模式也不利于国有独资企 业进行投资主体多元化的股份制改制。因此， 从 长远来看， 这种模式不适合开发区的可持续发展。 ( 二) 开发区进入重点发展产业阶段， 市场化 投融资模式为主导， 投融资主体以市场上各类企 业为主 从国家和区域的层面来看， 设立经济技术开 发区最终是要通过发展产业来推动区域经济发 展。因此， 产业的布局与发展对开发区的支撑作 用极为重要， 城市功能的不断完善， 从某种程度而 言也是为了更好地优化投资环境， 更好地助推产 业发展。当开发区进入第三阶段， 也就是重点推 进产业发展的阶段， 企业作为地区产业发展的市 场主体， 也理应成为主要的投融资主体， 并采取市 场化的投融资方式。市场化的投融资模式是以获 取赢利为目的， 依托企业信用或项目收益， 通过商 业贷款、 发行债券、 股权投资等商业化融资为手段 筹集资金并加以运用的金融活动， 非国有独资的 公司制企业应是这一阶段市场化投融资的主体。 市场化投融资模式的核心在于项目的“投 资、 建设、 运营” 分开， 即存在多元化的投融资主 体， 多方参与建设， 多方参与运营， 谁出资谁收益， 是多元所有制经济在城市载体、 产业项目建设中 的具体体现。虽然相比政府型投融资模式， 市场 化投融资的速度较慢， 尤其是对融资量较大的项 目难以在短期内实现筹资， 企业信用融资的能力 也不够稳定。但对一些大型的载体建设、 功能项 目、 公共服务项目的融资， 往往需要政府大量的政 策支持才能保证有足够多的稳定现金流， 形成相 应的融资能力。市场化投融资最大的优点是可以 吸引更多的投资者参与项目建设， 减轻对政府财 政的依赖， 实现投融资主体多元化。 ( 三) 开发区发展阶段与投融资模市场化程 度成正向关系 从苏州工业园区发展的历程， 可以看到开发 区发展 3 个阶段所匹配的投融资模式是从政府型 投融资模式向市场性投融资模式渐进过渡的一个 过程。同时， 开发区发展阶段与投融资市场化程 度成正向关系， 开发区的发展阶段越高级， 投融资 模式的市场化程度也就越高( 如图 1) 。中国开发 区早期的基础设施建设以及中期的功能载体建设 一般都以政府为主导， 这是因为开发区的设立本 身就是国家或者区域层面的战略， 是政府行为， 政 府型投融资模式能快速地筹集到较大数额的资 金， 国有企业开发、 建设和运营能比较高效地体现 政府意旨。随着开发区的城市功能愈完善， 推动 产业发展、 产业结构优化升级的能力就越强， 大 量非国有、 市场化程度较高的企业成为区域发 展的主体， 投融资模式的市场化程度也逐渐 提升。 16 苏州工业园区投融资模式研究 图1发区发展阶段与投融资模式市场化程度关系 七、完善苏州工业园区投融资 模式的思路 近年来， 苏州工业园区已进入产业升级、 城市 崛起的发展阶段， 应在推动制度创新、 产业引领、 改革开放等方面形成新的突破和跨越。国资国企 是过去 20 年园区投融资体系中最重要的投融资 主体， 未来国资国企应当努力转型成为投融资体 系当中最具效益的投融资主体， 国资国企所进行 投融资应当为更有效益的产业发展和城市发展服 务， 而持续推进国企市场化改革无疑是这一转型 的最佳路径。 ( 一) 提高融资效率， 降低融资成本 1 适当放宽融资成本约束。对融资受限行业 的国企， 考虑适当放宽融资成本约束， 使其能够打 开新的融资渠道， 获得迅速的发展。从长远看， 随 着企业自身不断发展， 未来的融资成本会不断降 低， 短期内快速增长所带来的长期收益将覆盖短 期内较高的融资成本。 2 理顺产权关系提升融资效率。园区有些国 企的股权控制与投融资管理分属不同的平台公 司， 建议理顺产权关系， 将一些实际融资难度和成 本较高的国有企业纳入合适的投融资平台公司进 行统一管理， 通过借助信用评级较高和综合融资 优势较强的融资平台有效降低企业融资成本。 ( 二) 整合投融资平台， 盘活存量资产 该公司成立于 1995 年 12 月， 是园区国资办下属的功能平台型公司， 目前尚未做实。 1 推动优质资产划入投融资平台。立足园区 的发展需要， 整合存量国有资产， 将经营性资源和 优质资产划拨进入投融资平台公司， 增加总资产 规模， 提高资产质量， 增加融资的可包装性， 扩大 融资基础支持。 2 加强投融资平台与金融机构的对接与合 作。通过合作， 运用企业债券、 中期票据、 信托计 划、 产业投资基金、 资产证券化、 登陆资本市场等 多种方式实现融资， 有效扩大直接融资规模。 3 打造战略性金融投融资平台， 建议做实苏 州工业园区经济发展有限公司， 并将其打造成 以投资金融行业为主， 同时参股区内政府鼓励性 产业的多元经营金融控股公司， 通过管委会逐步 对其补充资本金， 壮大其资本金规模， 以收购国控 公司和地产公司控股的新兴产业、 商务旅游等相 关国企股权。一直以来， 园区国企依托国控、 地产 的投资支撑获得了快速发展， 塑造经发这一新的 国有独资功能平台将有效缓解国控与地产的投融 资压力， 有利于形成新的国资产业布局和三足鼎 立的国有资产投融资经营管理格局。 ( 三) 推进国资证券化， 拓展融资渠道 1 加快推动国企上市步伐。持续推进中新集 团( CSSD) 上市进程， 借助中新联合协调理事会等 平台， 争取相关方面支持， 力争“十二五” 期间 CSSD 顺利实现上市; 选取市场化程度较高、 条件 较好的二、 三级国有企业作为重点对象， 积极培养 上市后备力量。 2 探索基础设施产权权益证券化。以未来 一些能产生可预见且稳定现金流的基础设施建 设项目为基础， 以这些项目资产未来的收益为 保证， 通过发行债券来筹集资金。这不仅可以 筹集大量资金， 还有助于盘活许多具有良好收 益的固定资产。 ( 四) 持续探索 “走出去” ， 推进投融资市场化 立足园区区域综合开发的核心竞争力， 拓展 长三角， 放眼全国， 积极引入市场机制，以重大项 26 第 70 期2014 年 9 月 目为载体， 以抱团出击为手段， 以经济效益为中 心， 在更广领域、 更高层面统筹和利用内、 外部资 源， 不断提升园区国资国企 “走出去” 的能力 。 1 立足园区国资国企， 进行“实体化” 走出 去。要立足园区国资在区域综合开发方面的核心 竞争力， 同时整合区域内的其他资源， 利用知名外 资、 民资在区域开发产业链上某一环节的品牌和 客户优势， 联合国资抱团“综合化走出去” ， 在异 地进行区域成片综合开发， 从而实现项目利益的 最大化。以园区国资企业为主要力量， 鼓励“邻 里中心 ” “CSSD” 等强势品牌参与自由市场竞争， 推进国资品牌 “专业化走出去” 。 2 立足中新苏州工业园区城市投资运营有限 公司统筹管理平台。利用这一平台进行“虚拟 化” 走出去。中新城投具有两大功能， 一是股权 运作， 通过对园区范围内“走出去” 项目进行股权 配置与调整， 将非市场化的“走出去” 项目股权纳 入中新城投， 将市场化、 可盈利的“走出去” 项目 股权纳入市场主导型的国企， 从而实现园区层面 “走出去” 效益最大化。二是财务投资， 中新城投 可通过一般性的股权投资和基金式“走出去” ， 更 好地实现 “中新城投” 的融资功能， 提升自身平台 公司盈利能力和市场影响力， 从而更好地服务园 区国资 “走出去” 。 图 2苏州园区 “走出去” 路径图 参考文献: 1 万曾炜 论浦东新区土地滚动开发机制 J 上海经济 研究， 1997( 2) 2 汪胜洋等 新国资的监管与转型J 上海国资， 2006 ( 11) 3 贾康 城镇化进程中的投融资与公私合作 J 中国金 融， 2011( 19) 4 陶然， 汪晖 中国城镇化投融资模式求变 J 财经网， 2013( 3) 5 李正图 浦东模式的示范性 J 上海国资， 2010( 6) 6 周穗芳 我国开发区融资模式的比较分析 J 财政监 督， 2009( 18) 7 黎鸿飞， 地方政府投融资运作视角浅析