加强审计立项和基础工作管理

二等奖：立足精品审计项目 科学审计立项基于慈溪审计的探索与实践慈溪市审计局 徐鹤田摘要:“凡事预则立，不预则废”，科学立项是审计质量工作的前提和保证，为此，审计机关要加强审计立项的前瞻性和周密性。论文基于当前基层审计立项现状，进行了原因剖析，并从慈溪审计立项的探索与实践提出了“开门立项，问计于民；立项评估，科学论证；规划立项，建立动态项目库；优化流程，项目试审；长远立项，建立立项基础库；完善立项，启动项目后评估”等六条对策。关键字:立项 现状 因素 探索审计工作的成效和影响力是通过审计项目的执行来体现的，科学合理的审计项目确定，对实现地方党委政府经济中心工作目标，服务全局，强化审计监督起着积极的作用。同时科学合理的审计项目确定，便于合理使用审计资源，提高审计工作效率。因此审计项目计划是年度审计工作的龙头，加强年度审计项目计划立项管理十分必要。一、基层审计项目立项的现状（一）、立项程序随意性。一是意识落后，闭门造车，审计项目一般由各审计机关“闭门会”形式自定，未充分征集人大、政协等各部门意见；二是立项未充分评估，审计项目未组织相关专家对重要性、效果性、时效性、可行性等方面进行评估；三是立项未预估成果，对审计项目未充分估计实施后预计的可能成效，能否从政策、制度层面深层次的提出建议，以及是否会促进相关部门出台制度；四是立项未考虑审计人员工作胜任能力，当前，大财政、社保格局等审计需要复合型的财务、计算机、财政等专业知识，审计立项应充分考虑审计人员职业胜任能力，是否需要相应骋请专家增强审计组综合能力。（二）、立项缺乏中长期规划。基层审计年度审计项目选择往往随意性较大，未制订三年或五年审计项目规划或项目规划数据库，不仅削弱了审计监督力度，而且也影响了审计监督的面和点。 （三）、立项宏观性不强。当前，基层审计机关尚未构建大财政、大社保、大民生审计理念，相应地也未建立三五年项目动态储备库，财政审计、社保审计及其他审计调查项目立项仅在年底、年初短短几天仓促决定，未经过平时的积累和沉淀，项目宏观性不强。 （四）、立项前瞻性不明。审计项目计划立项对上级和经济、环境发展把握不够，造成审计项目计划在实际执行过程中不断调整和追加，因计划的变动而影响审计的“节奏”，造成审计人员的忙乱和不必要的工作负荷。（五）、立项周密性不够。审计项目计划中交叉过多，由于审计项目计划过程中，未能对被审计单位作审计“量”的分析，过多地介入同一单位，使被审计单位出现“审计疲劳”，少数单位同年度被列入专项和财政财务收支审计等多项审计项目，项目实施过程中，未能同步运转，造成该单位审计“负荷”。二、基层审计项目立项不够科学的因素分析基层审计年度项目计划制订中不够科学及合理，形成了项目实施深度不够，审计成效不足等多种情况。立项不科学究其主要原因有：（一）、立项工作不重视。一是传统的工作模式制约。基层审计机关，传统的模式已在审计人员的脑海中根深蒂固，审计人员缺少创新及吸收先进审计理念的意识，对审计立项没有过多思考，仅凭习惯与经验提立项思路，没有充分的立项前调查、分析、论证。二是考核机制不合理。上级审计机关对基层审计考核不够科学，对审计项目成果以及审计创新引导不足，形成基层审计在立项创新积极性不高；同时基层审计机关内部对审计人员考核也不合理，对有思路、有能力、有实力的审计人员未提供充分的成长空间，制约了审计人员立项创新的积极性。（二）、立项决策基础差。基层审计机关信息系统建设相对滞后，信息资料严重匮乏，立项决策基础较差。科学的立项来源于准确、广泛的信息，目前审计机关主要通过项目审计、参加会议、阅读文件获取信息。信息分散、静态，没有专门的信息收集加工整理分析机制，难以为审计立项决策提供有效的帮助，在实际工作中我们不是通过分析财政收支数据、业务数据来确定审计项目，而常常是确定了项目再去了解有关这个项目的财政收支及具体业务情况。同时，审计人员素质不高也是制约科学立项的重要因素之一，基层审计缺少精通项目实施，又善于学习、整理分析的复合型人才，由于没有高素质人才支撑，造成了基层审计的“科学立项”显得苍白无力。三、基层审计科学立项探索与实践2008-2010三年间，慈溪审计年均审计项目35个（除了政府投资审计项目），其中法定的项目1个，即预算执行情况审计；自选同步项目9个，经济责任审计12个，自定的调查项目12个，委托项目1个，三年来，慈溪审计共有城镇职工医疗保险基金审计调查、千万农村劳动力素质培训审计调查等6个审计（或调查）项目获得了省、市综合类优秀审计项目，报送的审计报告及专报获市领导批示69次；农村劳动力培训部分培训工种课时不足等八篇计算机审计专家经验入围审计署专家经验库， 6个AO应用实例获审计署AO应用奖，二篇信息系统审计案例获审计署应用奖。能取得这样的丰硕成果，离不开科学审计立项，其具体做法如下：（一）、开门立项，问计于民近三年来，慈溪审计立项改变了以往自报项目、自定项目的“闭门造车”式做法，“问计于民”，公开征集社情民意，把群众的所思所想作为审计立项的第一信号。审计立项“问计于民”的渠道可以有六种：一是向党委、政府、人大及政协征询审计项目。选择一些党委关心、政府关注的热点及难点问题列入审计项目，为政府决策当好参谋，做好助手。二是向干部监督管理部门征询经济责任审计项目。通过联席会议的形式，及时向纪委、组织、人事、检察等部门征询领导干部经济责任审计项目，把好经济责任审计“预警关”。三是向重点行业部门征询审计项目。深入到财政、教育、发改、交通、农业等关系国计民生的重点行业和部门，摸底子，探情况，与相关部门领导相互沟通，共同探讨审计监督的重点，主动征询被审计单位对审计工作的意见和建议，使审计工作的重点更加突出，更好地发挥监督、服务、促进作用。四是及时向特邀审计监督员了解情况。根据工作需要，及时了解特邀审计监督员们所掌握的广大民众反映强烈的问题，为制定审计项目计划提供第一手资料。五是及时向社会各界公布审计项目。关注社会热点、难点和焦点问题，在单位网站、党政信息网等公开向社会征询审计项目。六是审计机关内部征询审计项目。每年定期二次向局一线审计人员征集项目。（二）、立项评估，科学论证。慈溪审计在广泛征集项目的基础上，综合各方面的意见，选择一定数量的拟审项目，组织局内部审计专家及业务科室从重要性、效果性、时效性、可行性六个方面进行立项评估，主要考虑以下内容： 1、合理性评估：对确定的审计计划项目要评估分析审计的主体和对象是否符合审计职权要求，是否符合审计法规定的职权范围，有无未经授权超越本级审计职能，以及有无“越租代庖”履行其他部门监督管理职能等，做到项目合法，依法审计，避免审计资源的浪费和占用。 2、政策性评估：审计计划立项项目是否符合国家和党委、政府对当前经济的总体性政策要求，是否具有一致性和同步性。3、结构性评估：对审计项目的财政、经济责任、专项、基建、环境、效益等领域的审计在确立审计计划项目时，要对其结构进行分析研究。一是分析总的结构是否合理、有效，是否某一方面内容过于偏高，造成结构失调，影响其它内容的审计；二是对项目历年审计状态进行分析，确定当年审计项目立项的必要性；三是对项目与项目之间是否存在重复和交叉进行分析取舍，对必须的重复交叉确定如何调整项目计划时间，同步运行等进行定位。4、时效性评估：审计计划项目是否能够按计划得到及时实现？从计划制定后，应对审计人员业务素质、人员分配与组合、完成的时点等情况进行初步的综合判断分析，防止人力投入不足造成项目进度滞后；或造成人员冗余、工作量超支等情况的出现。同时考虑一些无法预见的临时项目计划增加，从审计时间、人员等方面留有一定的余地，做到统筹协调。5、绩效性评估。绩效性评估是评估中最重要的一环，也就是评估分析审计计划项目能否实现预期目标，以及审计目标的实现度如何。审计项目的绩效性评估，不应仅仅是停留在对审计项目的经济效益评估上，更应着重从社会性影响性和重要性两方面进行分析研究。社会性影响性分析：主要分析审计项目是否抓住了本市民生关注的重点，是否有利于民生状况的改进和提高，可能会对本地区的民生产生那些方面积极的效果等。6、预计成果评估。对项目可能存在的问题进行分析，预计的审计内容及方法，项目是否出现大要案，可能促进政府出台那些相关制度，项目能否做出优秀审计项目等等。 （三）、规划立项，建立动态项目库。慈溪审计项根据工作规划，设立了审计项目储备库，具体建立重点行业、重点资金、民生项目、计算机审计项目三五年储备，根据项目重要性，分当年必审项目，次年审计以及以后几年审计项目。1、建立经济责任审计项目动态库。慈溪审计通过与组织部门共同走访、听取座谈汇报等形式收集全市经济责任审计单位及领导干部，并根据所在单位资金总量、重要性及任职年限，设立A、B、C、D、E五档经责审计项目，对重点地区、重点部门、重点单位领导干部经济责任的审计监督归为A类，以此类推B、C、D档，其中，A、B类对象是审计的重点，除离任审计外，实行经济责任审计三年规划，有计划地安排任期审计。对C类对象，实行离任必审，辅以必要的任中审计，实行经济责任审计五年规划，有计划地安排任期审计。对D、E类对象，采取财务收支审计与执行领导干部离任经济事项交接办法相结合的方式，任职期间进行过财务收支审计的，可不安排离任审计。2、建立社保项目审计动态库。以大社保审计项目格局为理念，树立全部社保资金审计理念，收集全部大社保资金并归集到项目库，对重点社保基金实行每年必审一二项，如对养老保险、医疗保险、工伤保险等五项社保实行三年一轮审；对新型农村合作医疗基金、城乡居民养老保险、失地农民养老保险、城乡居民医疗保险等基金实行2-5年一审。3、建立民生项目审计动态库。对教育、卫生等民生项目建立库。如建立了教育审计5年项目库，先后进行了慈溪市民工子弟学校；职业教育“六项行动计划”执行情况；学前教育；教办财务收支；民办培训学校等专项审计调查，通过连续4跟踪教育系统民生审计，不但发现了民工子弟学校的师资力量薄弱、硬件设施差；公立幼儿园比例明显偏低、保健保育工作堪忧等问题。促进市政府出台了慈溪市学前教育规范提升三年行动计划的实施意见等五项文件。4、建立计算机审计项目动态库。慈溪审计紧跟审计署、厅信息化发展规划，明确计算机审计项目滚动化、成果化，将一批社保、医院、交通等项目纳入计算机审计储备库。（四）、优化流程，项目试审对准备纳入当年实施的审计项目，慈溪审计充分优化流程，对项目进行试审和公示，不仅做到现场审计心中有数，而且也广泛吸收各方意见，保证纳入计划内项目成果最大化。1、 项目试审。针对调查类审计项目，涉及范围广，对象多，慈溪审计在审前开展项目试审，由业务科室或项目提出人到一两个被审计单位获取业务、财务数据，进行分析、访谈，验证预估的审计重点及可能存在问题是否成熟，是否具有可审性。如该局千万农村劳动力培训专项审计调查、农贸市场专项审计调查都是通过试审方式，在项目正式立项前，审计组通过试审已基本清楚审计重点、预计成果；同时，通过试审可以清楚知道项目需要那些相应资源，是否需要计算机、外部专家等。2、项目公告。通过慈溪信息网、党政信息网向外界发布，征求社会各界对审计项目进行评价，从不同的角度提出项目可审性、相关审计内容以及提出相应建议。（五）、长远立项，建立立项基础库。审计计划项目立项信息管理是审计计划项目立项长效管理必不可少的。某种程度上，审计计划项目立项依赖于立项信息的完备，因此慈溪审计重点抓好以下几个方面的信息建立。 1、建立被审计对象信息库。掌握被审计对象的总体信息是立项确定审计目标的基本要求和重要依据。通过对被审计单位信息库中的对象进行分析、筛选，从而确定审计目标。信息建立主要从便于分析的角度出发，便于掌握总体情况。主要有：所在地区的被审计对象范围，以及被审计单位的体制、编制、本级机构及下属机构、单位的经济管理和核算方式；信息管理过程中可根据被审计单位管理的职能大小、性质、机构大小设置不同的等级，以匹配重要性原则。 2、建立历年审计项目基本信息。掌握已审计单位的情况对审计计划立项的进程思考、批次安排等十分关键。项目信息建立主要有：审计期间、审计范围、审计重点及环节、审计发现的问题、被审计单位审计整改、审计的成果运用等情况。通过建立被审、已审单位项目信息，在审计项目计划立项时，根据被审计单位的“含金量”大小、重要性程度、被审计单位的状态、确定是否对其进行审计。 3、建立建设项目信息库。对政府投资建设项目，按基建项目、概算额、实施时间、完工期限、实施进度、施工单位、监理单位、跟踪审计等情况建立信息跟踪库。掌握工程项目开展的整体情况，有重点地筛选年度能完工项目作为年度审计计划安排。4、建立信息系统数据库。逐步建立社保数据库、公积金数据库、税收数据库、财政数据等信息资料库，使信息来源更广泛，为数据比对分析创造条件。（六）、完善立项，启动项目后评估为进一步分析立项科学合理性，慈溪审计在项目全部实施完成后，组织审计专家及业务科室对项目实施情况进行后评估，重点对项目目标、过程、效益等进行评估。1、审计目标后评估。对审计项目立项的合理性进行评估。一是检查审计目标的确定是否准确、科学。审计目标的确定是否反映了当初审计项目立项的愿望，是否抓住了人们关心的问题，审计结果公布之后，是不是在社会上引起广泛关注，产生了很大的反响，是不是真正促进了被审计单位改进管理，提高了效率和效果；二是对审计项目目标完成情况进行评估。对项目目标完成情况的评估主要是分析和确认项目实际完成的各种目标与项目原定计划目标的一致性程度。审计项目后评估要对照原定审计项目目标去分析和检查实际完成的目标情况，检查项目目标的变化情况，分析项目目标实际发生改变的原因，以判断项目目标发生变化的合理性。 2、审计项目实施过程的后评估。对审计项目的实施过程进行评估就是对审计项目实施过程中所采用的审计方法、组织分工、风险防范和操作程序的健全性及合理性进行评价。主要包括：一是审计项目实施决策情况。检查审计模式和具体审计方法、审计技术手段的选择、组织分工、时间安排等是否符合项目的实际情况，评估审计项目实施是否失败；二是审计项目的进度控制、审计项目的质量控制和审计项目的风险控制情况。 3、审计项目效益的后评估。审计项目效益的后评估主要是对审计项目的成本控制情况、审计项目的效益情况进行评估。一是审计项目的成本。审计项目从立项到结束所发生的与审计项目相关的费用之和，包括资金成本、人力成本和时间成本，即包括人员经费、日常公用经费和外勤审计经费；二是审计项目的绩效包括收缴的违纪资金、案件的移交及查处、直接经济损失的挽回、微观制度的规范和宏观管理的完善等，还包括审计项目创新：审计技术和方法的创新、审计组织方式的创新和审计项目管理制度的创新。 4、审计项目影响的后评估。审计项目影响包括经济和社会影响。经济影响主要是审计项目的收缴的违纪资金、